北京興延高速公路PPP項目案例分析

1、北京興延高速公路PPP項目案例分析一、項目背景自 2014 年以來，國務院及國家各部委大力推進政府和社會資本合 作模式，在此背景下，市發(fā)改委及市交通委積極響應國務院、各部委及 北京市委、市政府的最新政策導向，提出未來幾年北京市擬實施迫切性 強的興延等幾條高速公路建設任務，若采用原有融資模式， 項目資本金 比例普遍要達到 70% 以上，市財力當期難以承擔。因此需要創(chuàng)新機制， 積極采取 PPP 模式建設，拓寬建設融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的 資金投入機制。為了創(chuàng)造更好的市場化條件， 市政府對擬實施的項目安 排資本金補助；同時，在運營期通過多種經(jīng)營收入以及財政補貼保障項 目投資回報。通過以上措施，

2、以首發(fā)集團作為政府出資人代表，引進社 會投資人參與項目投資建設，解決新建高速公路的資金需求。二、實施方案分析（一）項目概況興延高速公路是 2019 年世園會外圍配套交通項目， 也是 2022 年冬 奧會期間中心城與延慶比賽場地的主要聯(lián)絡通道之一。 項目位于京藏高 速公路以西， 南起本市西北六環(huán)路土城立交， 北至延慶京藏高速營城子 立交收費站以北， 全長 42.2 公里。公路設計時速為平原地區(qū)每小時 100 公里，山區(qū)及隧道每小時 80 公里，雙向四車道。全線于 2015 年 10 月啟動建設，預計 2018 年底建成通車。項目建成后，將在原有京藏高 速、京新高速的基礎上為京西北方向再增加一條快

3、速通道， 緩解我國華 北地區(qū)及本市西北方向現(xiàn)況交通壓力，有力支持西北方向客貨分流政 策，進一步促進京津冀區(qū)域交通一體化。（二）項目難點和特點1、投資規(guī)模大。 項目總投資約 143.5 億元， 單公里造價達到 3.4 億 元。若按原有“政府資本金 + 債務性融資”的融資方式，政府投入資本 金約需 130 億元，當期的財政實力難以承擔。2、施工難度大。全線共設隧道 5 處，共 11 座，其中， 3 公里以上 的特長隧道 3 處，最長隧道全長達到 5700 米，而之前北京市最長的八 達嶺潭峪溝隧道長度僅為 3455 米，在特長隧道施工方面的經(jīng)驗較為缺 乏，施工方面存在一定的難度。3、施工工期緊張。由

4、于延慶世園會將于 2019 年 4 月份正式開幕， 興延高速公路作為世園會重要的配套基礎設施之一， 有非常嚴格的工期 要求，市政府要求興延高速公路必須于 2018 年 12 月底之前完工。4、經(jīng)營性收入難以覆蓋建設運營成本。 根據(jù)可研報告， 本項目主要 的收入來源是車輛的通行費收入。 根據(jù)測算， 項目的經(jīng)營收入僅能平衡 約 14.5 億元的銀行貸款，若沒有其它的經(jīng)營收入來源，遠遠無法滿足 投資人對投資回報的要求。（三）實施模式選擇方案一：政府承擔總投資的 25%+ 運營補貼1、市政府按照工程總投資的 25% 進行出資，約 39.9 億元，剩余資 金由社會投資方通過自籌資金和項目公司融資解決。2

5、、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間的 收費差價進行補貼。優(yōu)點： 一是符合國發(fā) 201460 號文和市發(fā)改委、市交通委報送市政 府的關于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見 精神，有利于建立公平、 開放、透明的市場規(guī)則，營造權利平等、機會平等、規(guī)則平等的投資環(huán) 境；二是緩解了政府建設期的投資壓力； 三是在政府和社會資本間合理 分配項目風險，有效控制了政府的債務風險。缺點：政府在運營期的運營補貼較多，但通過充分的市場競爭，可 降低運營補貼。方案二：政府承擔工程總投資的 25%+ 征地拆遷費 + 運營補貼1、市政府承擔工程總投資的 25%（ 39.9 億元）以及征地拆遷費（40.0

6、億元），合計約 70 億元；剩余資金由社會投資方通過自籌資金和項目 公司融資解決。2、運營期由市政府對項目約定通行費標準和實際通行費標準之間的 收費差價進行補貼。優(yōu)點：一是有利于建立公平、開放、透明的市場規(guī)則；二是在一定 程度上緩解了政府建設期投資壓力； 三是在政府和社會資本間合理分配 項目風險。缺點：一是不符合關于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見的文件精神，對于超出政府需要承擔的費用（項目總投資的25% ）沒有出處；二是政府建設期的投資壓力仍然較大。方案三：傳統(tǒng)建設方案1、除項目自身能平衡的銀行貸款外，政府投入足額的項目資本金， 剩余部分由首發(fā)通過銀行貸款或發(fā)債解決。2、市政府在運營期內(nèi)不進行

7、補貼。優(yōu)點：政府在運營期間不用補貼。缺點： 一是不符合國發(fā) 201460 號文和市發(fā)改委、 市交通委報送市 政府的關于完善首發(fā)集團資金籌措機制的意見精神；二是政府在建 設期的投資壓力大。結(jié)論：方案一通過采取 PPP 模式，可促進創(chuàng)新和公平競爭、提高運 營效率、提高高速公路服務水平、優(yōu)化了項目風險分配，同時也兼顧到 了財政承受能力和價格的合理性以及建設期財政資金的壓力。 因此，本 項目推薦采取第一方案。四）實施方案要點分析1. 項目運作模式。項目采用 BOT 模式投資建設，北京市政府授權 市交通委作為實施機構， 市交通委通過公開招標方式選擇中鐵建聯(lián)合體 作為社會投資人。 首發(fā)集團作為政府出資人代

8、表， 與社會投資人共同成 立項目公司，其中首發(fā)集團利用政府資本金出資占股 49% ，社會投資 人出資占股 51% ，首發(fā)集團不參與分紅。市交通委通過 PPP 合同授權 項目公司投資、建設及運營管理興延高速公路，期限屆滿移交政府。2.投融資結(jié)構。本項目總投資約 143.5 億元，其中政府按項目總投 資的 25% 出資，約 36 億元；社會投資人按雙方股權比例相應出資，約 37.5 億元，剩余資金由項目公司負責籌集。 優(yōu)點：面滿足了項目的最低 資本金比例要求；項目公司可以通過 PPP 協(xié)議向銀行進行質(zhì)押貸款， 充分發(fā)揮了項目公司的融資能力；政府僅投入了 36 億元的資本金就撬 動了約 110 億元

9、的社會投資，極大的緩解了政府當期的財政壓力。3. 項目公司股權結(jié)構。項目公司由首發(fā)集團以及社會投資人共同成 立。其中，首發(fā)集團利用政府資本金出資約 32.7 億元（占股 49% ）， 社會投資人出資約 34 億元（占股 51% ），首發(fā)集團在項目公司中不分 紅。4. 投資回報機制設置。項目經(jīng)營收入：車輛通行費收入；廣告牌、 加油站等多種經(jīng)營收入； 實際通行費標準與約定通行費標準之間收費收 入差額的補貼。三、實施效果評價（一）項目實施經(jīng)驗一是項目實施有法可依。 2005 年 12 月 1 日，北京市第十二屆人民 代表大會常務委員會第二十四次會議通過 北京市城市基礎設施特許經(jīng) 營條例，自 2006

10、 年 3 月 1 日起施行。該條例是我市軌道交通及高速 公路等交通基礎設施特許經(jīng)營項目實施的主要法律依據(jù)， 條例明確了可 實施特許經(jīng)營的城市基礎設施項目、具體實施方式、市政府各相關部門 的責任、項目實施流程、項目相關主體權利義務等。二是政府重視。按照項目，市政府逐項成立由主管交通的副秘書長 牽頭的招商工作領導小組，工作組由市交通委牽頭，市發(fā)改委、市財政 局、市重大辦、市國資委、市政府法制辦及相關市屬國有企業(yè)等相關部 門配合。三是政府主導、企業(yè)配合、投資人自主決策。四是實施方案及招商方案編制合理。由前期業(yè)主單位聘請專業(yè)的第 三方咨詢機構北京市工程咨詢公司，負責編制特許經(jīng)營實施方案、 編制 招商文

11、件，組織公開招標等相關事宜， 并且在項目特許經(jīng)營全過程提供 相應的咨詢服務。五是構建了合理的收益分配及風險分擔機制。通過保底車流量、超 額收益分配、 征地拆遷風險分擔、 政府方認可的設計變更補償?shù)葯C制的 設計，為社會投資人帶來合理預期收益； 此外合作合同中規(guī)定的商務條 款、風險分擔和利益共享的約定較公平合理， 在社會投資人的經(jīng)濟利益 和政府方的公共利益之間找到了科學合理的平衡點， 提升了本項目對社 會投資人的吸引力。六是規(guī)范的運作和充分競爭使得政府利益最大化。本項目整個運作 過程規(guī)范有序， 對潛在投資人產(chǎn)生了較大的吸引力， 實現(xiàn)了充分的競爭。 所有投標人的商務條件均優(yōu)于政府預期，最低報價僅為控

12、制價的 53% 通過公開招標，一方面實現(xiàn)了籌集項目建設資金、 引進先進的施工組織 能力，保障了項目的如期建成的目標； 另一方面十分有效地降低了政府 運營期的補貼壓力，實現(xiàn)了政府利益的最大化。二）項目主要創(chuàng)新點一是保底車流量和超額利益分成的機制的合理設計。通過財務測算 科學合理的確定保底車流量， 避免社會投資人承擔過大風險， 體現(xiàn) PPP 模式風險共擔的原則，提高項目對投資人的吸引力。同時，在招標文件 中將保底車流量優(yōu)化作為加分項，鼓勵投資人降低保底車流量的要求， 有效降低了政府兌現(xiàn)最低需求保障的風險。此外，為避免社會投資人獲 得暴利，設計了超額利益分成的機制，充分體現(xiàn) PPP 模式利益共享的

13、原則。二是采用邊際效率型的調(diào)價機制，更有利于保障投資人回報水平在 合理區(qū)間。以往特許經(jīng)項目常采用成本推動型調(diào)價機制，使運營期價格 處于不斷提升， 降低投資人持續(xù)提高管理水平、 降低運營成本的積極性， 長期來看投資人的投資回報水平將高于合理區(qū)間。 采用邊際效率型的調(diào) 價機制，投資人的調(diào)價機制基于合理的回報預期以及全社會宏觀經(jīng)濟指 標的變動趨勢，并且成本增加需要到達約定的風險邊界才能觸發(fā)調(diào)價， 對投資人運營水平、 成本控制能力提出更高要求， 使項目的運營風險由 具有更強應對能力的投資人來更多的承擔。三是評標方式采用雙信封綜合評估法。通過這種評審方法，有效避 免了投資人惡意低價中標， 確保進入第二個

14、信封評審的投標人為具有保 障本項目順利實施的施工組織管理能力， 同時又能使約定通行費標準得 到充分的競爭。四是在對總投資進行控制的基礎上， 單獨考慮征地拆遷的投資控制。 由于征地拆遷投資的不可控性， 由社會投資人承擔此風險會大幅降低項 目的吸引力； 為了鼓勵社會投資人在征地拆遷工作上充分發(fā)揮主觀能動 性，合同中約定超過控制投資 5%（2 億元）以內(nèi)的投資由投資人承擔， 超過控制投資 5% 以外的投資由政府承擔。五是創(chuàng)新高速公路 PPP 項目招標文件范本。 現(xiàn)階段交通部尚無此類 項目的示范文本， 本項目招標文件以交通部關于公路工程和經(jīng)營性公路 建設項目的招標文件范本為基礎， 并結(jié)合國家財政部及國家發(fā)改委關于 PPP 合同文本框架結(jié)構及內(nèi)容說明的指導意見編制而成，在高速公路 PPP 項目領域?qū)儆谑讋?chuàng)。（三）項目示范意義一是本項目是自去年國家層面力推 PPP 模式并出臺了一系列新的相 關制度法規(guī)以來，全國首例成功招商完成的高速公路PPP 項目。項目的圓滿完成，為今后北京市乃至全國高速公路 PPP 項目的推廣提供了 可借鑒的成功案例。二是本項目是全國首例通過“約定通行費標準”在運營期對高速公 路運營提供補貼的項目，為全國高速公路投資回報機制開創(chuàng)了新的路 徑。三是通過 PPP 模式，有效降低了傳統(tǒng)建設模式下的投資 （降低 8%） 及運營成本（