反壟斷法的適用與豁免——兼論我國(guó)煙草專賣(mài)制度的存與廢

1、反壟斷法的適用與豁免兼論我國(guó)煙草專賣(mài)制度的存與廢來(lái)源：法學(xué) 2006 年第 7 期 作者：張晨穎 日期： 2009 年 04 月 21 日 瀏覽：【摘要】 煙草專賣(mài)制度的存廢之爭(zhēng)已經(jīng)成為我國(guó)反壟斷立法關(guān)注的焦點(diǎn)之一。 目前世界各 國(guó)均承認(rèn)某些在形式上符合反壟斷法禁止條款的行為,由于其符合免除責(zé)任的規(guī)定而排除適用相關(guān)禁止條款。在我國(guó)現(xiàn)階段 ,煙草行業(yè)應(yīng)當(dāng)適用反壟斷禁止的豁免制。在立法技術(shù)上 ,可 借鑒美國(guó)法 ,在反壟斷基本法之外以特別法的形式在相關(guān)法律文件中規(guī)定豁免的行業(yè) ,對(duì)我國(guó) 當(dāng)前的煙草專賣(mài)制度進(jìn)行循序漸進(jìn)的變革?！娟P(guān)鍵詞】 反壟斷 行政壟斷 豁免 專賣(mài)制度從法律規(guī)定及機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看 ,我國(guó)

2、的煙草行業(yè)實(shí)行的是壟斷經(jīng)營(yíng) ,即國(guó)家壟斷、地區(qū)性行 政壟斷。對(duì)此 ,有學(xué)者認(rèn)為煙草專賣(mài)制度應(yīng)當(dāng)納入反壟斷法對(duì)行政性壟斷的規(guī)制范疇 ,予 以取締 ; 1 也有學(xué)者認(rèn)為煙草專賣(mài)制度為穩(wěn)定財(cái)政收入發(fā)揮著不可替代的作用 , 2 雖然是 行政壟斷 ,但應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法中的豁免制度 ,排除反壟斷法在煙草專賣(mài)中的適用。 2006 年 6 月 , 反壟斷法 （草案 ） 已經(jīng)國(guó)務(wù)院通過(guò) ,報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)審議。值此 ,討論反壟斷法的適 用原則與豁免在煙草專賣(mài)制度中的應(yīng)用,無(wú)疑具有實(shí)際意義。一、壟斷法禁止與豁免的適用原理 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日趨活躍、市場(chǎng)管理法規(guī)的日益完善,我國(guó)反壟斷法也備受關(guān)注。反壟斷法的制定與適用

3、是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求,甚至被稱為“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由憲章。 ”因此 ,反壟斷法作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則被廣泛應(yīng)用。與此同時(shí),各國(guó)相關(guān)法律制度規(guī)定了適用豁免的情況 ,即原則適用與個(gè)別豁免并存。（一 ） 行政壟斷的性質(zhì)認(rèn)識(shí)從醞釀時(shí)起 ,對(duì)于行政壟斷是否應(yīng)當(dāng)納入反壟斷法的規(guī)制對(duì)象的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停 止。對(duì)于行政壟斷造成的消極市場(chǎng)影響已然不存在爭(zhēng)議 ,其客觀效果是限制競(jìng)爭(zhēng) ,破壞了公平 自由的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。但有的學(xué)者認(rèn)為行政壟斷是體制問(wèn)題 ,而非法律問(wèn)題 ,反壟斷法本身不 能杜絕行政壟斷 ; 也有的學(xué)者認(rèn)為 ,國(guó)際通行的反壟斷法的調(diào)整對(duì)象是經(jīng)濟(jì)性壟斷行為,不包含行政性壟斷 ,因此 ,如果我國(guó)反壟斷法規(guī)制行政壟

4、斷,則不符合國(guó)際立法通例。 3 這些觀點(diǎn)不同程度地影響著立法進(jìn)程 ,在反壟斷法 草案中具體表現(xiàn)為法律條款的變動(dòng)。 如 2005 年4 月8 日草案在第 3條“壟斷行為的定義” 中共列舉了四種壟斷行為 ,其中第四種即為“政 府機(jī)構(gòu)及其所屬部門(mén)濫用行政權(quán)力 ,排除或限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為” 。 4但是 ,在同年 11 月 11 日的草案以及 2006 年 4 月 17 日 的修改稿中 ,對(duì)壟斷行為的類型列舉中刪除了第四項(xiàng),即所謂的行政壟斷 ,并刪除了原草案中第五章禁止行政壟斷。而 2006 年 6 月的送審稿中 ,雖然在“壟斷行為的定義”部分 沿用了前述刪除“行政壟斷”字樣的模式,但又恢復(fù)了第五章“濫

5、用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”。由此不難看出立法者在這一問(wèn)題上的分歧。無(wú)論最終采取哪一種立法方案 ,毋庸置疑的是 ,濫用行政權(quán)力限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為違背 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本原則 ,阻礙經(jīng)濟(jì)的自由、健康、有序發(fā)展 ,為法律所不容。但需要進(jìn)一步分析 的是,是否所有的“行政壟斷” 都是危害市場(chǎng)的 ,必須全盤(pán)否定 ?廣義的行政壟斷指的是政府及 其職能部門(mén)利用行政權(quán)力限制、消除市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),控制生產(chǎn)和流通的一種壟斷形式。以行政壟斷的目的為標(biāo)準(zhǔn) ,可以將其分為公益型行政壟斷和私利型行政壟斷。前者主要適用于規(guī)模成 本遞減的行業(yè) ,因?yàn)榇笃髽I(yè)獨(dú)占市場(chǎng)比導(dǎo)入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制更能有效率地利用資源, 5 因此 ,通過(guò)合理壟斷能夠有效限制

6、競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng),減少資源消耗 ,從而增進(jìn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)效益 ,從提高資金使用效率的角度實(shí)現(xiàn)保護(hù)公共利益的終極目標(biāo)。 如通過(guò)許可審批等行政權(quán)力控制企業(yè) 進(jìn)入鐵路運(yùn)輸、郵電通信、水電氣資源市場(chǎng)等。后者如強(qiáng)制性交易,出于部門(mén)、局部利益考慮,利用職權(quán)限制或指定交易相對(duì)方 ,或者強(qiáng)迫買(mǎi)賣(mài) ,排斥公平、自由競(jìng)爭(zhēng)。以行政壟斷的對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn) ,可以將其分為地域型行政壟斷和行業(yè)型行政壟斷。前者如 地方政府為了保護(hù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展 ,限制外埠產(chǎn)品進(jìn)入本轄區(qū) ,通過(guò)行政權(quán)力設(shè)置市場(chǎng)壁壘的 行為,譬如加收費(fèi)用、 設(shè)卡攔截、 附加歧視性條件等 ;后者指的是政府為了削弱某行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng),通過(guò)行政權(quán)力設(shè)置行業(yè)進(jìn)入壁壘的行為,如通訊

7、、金融、保險(xiǎn)等行業(yè)。因此“ , 行政壟斷”描述的是公權(quán)力介入市場(chǎng)的客觀狀態(tài)。根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的理念 , 經(jīng)濟(jì)法是確認(rèn)和規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)之法 , 6 它鼓勵(lì)政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)行政作用。 7 由此可見(jiàn) , 在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域運(yùn)用行政權(quán)力并非法律所禁止的情形,法律規(guī)制的是行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用 ,即“濫用”。在 2005 年 4 月 8 日的反壟斷法 草案中 ,第五章規(guī)定了禁止行政性壟斷 ,其中歸納了 四類行政性壟斷行為 : 強(qiáng)制買(mǎi)賣(mài)、地區(qū)封鎖、強(qiáng)制經(jīng)營(yíng)者限制競(jìng)爭(zhēng)和抽象的行政壟斷行為 ;2006 年 6 月的草案第 28 、第 29 條在以上四種行為之外又認(rèn)定行政主導(dǎo)下的“地區(qū)性差別待遇行為”是一種行 政壟斷。也就是說(shuō)

8、 ,并非所有的行政壟斷都危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),出于效率原因、公共利益考量 ,特殊的行政壟斷是被法律所許可的。(二 ) 反壟斷法的豁免制度從國(guó)外的立法、 實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看 ,在不同程度上存在著行政壟斷。 如英國(guó)分別在 20 世紀(jì) 40 年代、 1975 至 1980 年進(jìn)行了兩次國(guó)有化運(yùn)動(dòng) ,強(qiáng)制性地收購(gòu)非國(guó)有企業(yè)資產(chǎn) ,把一批分 散的小型私有企業(yè)組成少數(shù)大型國(guó)有企業(yè),將國(guó)內(nèi)最大的 19 家造船公司組成國(guó)有造船公司 ,控制了全英商船制造的 98 % , 使諸如通信、自來(lái)水、鐵路、煤氣和電力成為完全的國(guó)有壟斷 行業(yè)。 8隨著科技、 經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 ,20 世紀(jì) 70 年代以后各國(guó)開(kāi)始放松市場(chǎng)管制 ,行政壟斷大幅

9、減少。 9 但應(yīng)當(dāng)看到 ,這種變化只限于程度的差異 ,在反壟斷法律作為市場(chǎng)基本準(zhǔn)則的今天,行政壟斷依然在豁免制度下、在一定范圍內(nèi)存續(xù)著。反壟斷法的適用豁免是指對(duì)于在形式上符合反壟斷法禁止的規(guī)定的行為,由于符合免除責(zé)任的規(guī)定而從反壟斷法規(guī)定的適用中排除。 10 也就是說(shuō) ,在某些特殊情況下 ,與自由競(jìng) 爭(zhēng)相比較 ,限制競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)績(jī)效要優(yōu)于前者。反壟斷法的豁免制度是在反壟斷法的實(shí)踐中產(chǎn) 生并逐步發(fā)展、 完善起來(lái)的 ,與反壟斷法主體的禁止制度相匹配 ,是反壟斷法的一項(xiàng)重要內(nèi)容。 從世界通行的反壟斷豁免制度來(lái)看 ,大抵有以下兩種類型 ,即行業(yè)豁免和行為豁免。行業(yè)豁免 主要集中于投資大、回收期限長(zhǎng)、規(guī)模

10、成本遞減的行業(yè),也就是通常所說(shuō)的自然壟斷行業(yè)。如郵電、通訊、電力、燃?xì)狻⒆詠?lái)水、鐵路、港口等行業(yè)。在這些行業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng),能夠有效減少重復(fù)投資建設(shè)的資源浪費(fèi),形成規(guī)模優(yōu)勢(shì) ; 另外有利于國(guó)家對(duì)其服務(wù)價(jià)格進(jìn)行管制,降低社會(huì)成本 ,改善社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利。 此外 ,行業(yè)豁免還及于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有重大影響的重要部門(mén),如金融、 農(nóng)業(yè),這主要是從維護(hù)相關(guān)行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展,以及國(guó)家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目標(biāo)出發(fā)。 德國(guó)反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法第五章將行業(yè)豁免范圍定為金融、農(nóng)業(yè)、體育、著作權(quán)集體保護(hù);美國(guó)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的豁免主要規(guī)定在麥克卡蘭 - 費(fèi)古森法 (Mccarran - Ferguon) 中 ,該法授權(quán)州政府對(duì) 保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制 ,只有在

11、州政府沒(méi)有對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制的情況下,謝爾曼法、克萊頓法和聯(lián)邦委員會(huì)法才適用于保險(xiǎn)業(yè)。行為豁免集中于對(duì)某些特殊情況下的責(zé)任免除,如德國(guó)反限制競(jìng)爭(zhēng)法 第一章第 2 條至第 8 條規(guī)定的豁免行為包括條件卡特爾、專門(mén)化卡特爾、中小企業(yè)卡特爾、合理化卡特 爾、結(jié)構(gòu)卡特爾、部長(zhǎng)特許卡特爾 ,在 1999 年的第六次修訂中 ,該法取消了對(duì)出口卡特爾的豁免。美國(guó)出口貿(mào)易法規(guī)定 ,僅僅為了出口和實(shí)際上僅從事出口的企業(yè)（聯(lián)合體 ） ,或由出口企業(yè)簽訂的協(xié)議、從事的活動(dòng) ,將免除謝爾曼法的制約。隨著社會(huì)分工的細(xì)化和深入 ,現(xiàn)代理論認(rèn)為自然壟斷行業(yè)內(nèi)可以進(jìn)一步區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性業(yè) 務(wù)和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù) ,應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行分類 ,對(duì)競(jìng)

12、爭(zhēng)性業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)適用反壟斷法的禁止條款,對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)適用豁免。 11 因此 ,出于公益目的的行業(yè)豁免、行為豁免是國(guó)際通行的反壟斷豁 免準(zhǔn)則 ,只不過(guò)根據(jù)各國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況的差異有著不同的范疇。但無(wú)論其規(guī)定有何差別,地域型行政壟斷、私利型行政壟斷均為各國(guó)法律所禁止的。在前述我國(guó)反壟斷法草案中 , 以及現(xiàn)行的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法中均有明確規(guī)定。 12二、煙草專賣(mài)制度的定性歷史上 ,我國(guó)曾經(jīng)有過(guò)鹽、鐵、茶的專賣(mài)制度 ,煙草專賣(mài)是從北洋政府時(shí)期開(kāi)始的 ,至今 已有百余年歷史。 13 煙草制度的改革及立法自上個(gè)世紀(jì) 80 年代開(kāi)始 :1982 年 1 月 1 日 , 中國(guó)煙草總公司成立 ,1984 年1 月6

13、日,國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立國(guó)家煙草專賣(mài)局 ,對(duì)煙草專賣(mài)實(shí)行行 政管理。 1991 年煙草專賣(mài)法正式頒布施行 ,與此同時(shí) ,1983 年 9 月 23 日由國(guó)務(wù)院發(fā)布 的煙草專賣(mài)條例廢止 ;其后 ,1997 年頒布了煙草專賣(mài)法實(shí)施條例 。從性質(zhì)上講 ,煙草專 賣(mài)是一種行政壟斷 ,然而在現(xiàn)實(shí)條件下 ,煙草業(yè)的行政壟斷遭遇到前所未有的質(zhì)疑。根據(jù)對(duì)世 貿(mào)組織的承諾 ,自 2004 年 1 月 26 日起 ,我國(guó)正式取消針對(duì)進(jìn)口卷煙的特種煙草專賣(mài)零售許 可證制度 （簡(jiǎn)稱特零證 ） ,同時(shí)開(kāi)始調(diào)整對(duì)進(jìn)口煙草所征關(guān)稅;同年 3 月 1 日起 ,進(jìn)口卷煙與國(guó)產(chǎn)卷煙實(shí)行統(tǒng)一稅率。 14 尤其在反壟斷法起草的過(guò)程中 ,煙

14、草專賣(mài)制度的存廢引起了 學(xué)術(shù)界、實(shí)務(wù)部門(mén)的廣泛討論與爭(zhēng)論。我們不妨運(yùn)用反壟斷法適用與豁免的基本理論,以煙草專賣(mài)制度的性質(zhì)為出發(fā)點(diǎn)來(lái)探討這一問(wèn)題。（一 ） 行業(yè)型行政壟斷、公益型行政壟斷根據(jù)煙草專賣(mài)法第 2 條的規(guī)定“ , 國(guó)家對(duì)煙草專賣(mài)品的生產(chǎn)、銷(xiāo)售、進(jìn)出口依法 實(shí)行專賣(mài)管理。 ”據(jù)此 ,從煙葉種植、 到煙草機(jī)械的生產(chǎn) ,在煙草生產(chǎn)、 銷(xiāo)售的各個(gè)環(huán)節(jié)均須煙,設(shè)立了專門(mén)行政機(jī)關(guān) ,實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理 ,負(fù)責(zé)煙草及相關(guān) , 煙草專賣(mài)法實(shí)施條例設(shè)專章分別規(guī)定了 ,從煙草原料供應(yīng)、到產(chǎn)品生產(chǎn)、供給、 ,是名符其實(shí)的全行業(yè)壟斷。對(duì)煙草行業(yè)實(shí)草專賣(mài)行政主管部門(mén)的審查、同意和監(jiān)督。從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看 煙

15、草專賣(mài)局 ,該局設(shè)國(guó)家、省、地級(jí)市、縣四級(jí) 產(chǎn)品 （包括原材料、設(shè)備 ） 的生產(chǎn)、銷(xiāo)售。此外 煙草專賣(mài)許可證和準(zhǔn)運(yùn)證的發(fā)放、使用。由此可見(jiàn) 銷(xiāo)售、運(yùn)輸 ,各個(gè)環(huán)節(jié)都由行政權(quán)力實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管行行政壟斷主要有以下兩點(diǎn)原因 :第一 ,煙草是嗜好性商品 ,屬于特殊商品 ,為了維護(hù)消費(fèi)者利 益,控制產(chǎn)量、確保產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行專賣(mài)制度 ;第二 ,由于對(duì)煙草的依賴性 ,煙草屬于價(jià)格彈性較小 的商品 ,國(guó)家為了保證財(cái)政收入 ,對(duì)煙草實(shí)行較高稅率 ,即所謂“寓禁于征” ,提高商品價(jià)格 ,限 制消費(fèi)。從各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看 ,煙草平均稅率較高 ,煙草稅收是財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源。卷煙在 各國(guó)的平均銷(xiāo)售稅收率為 51 % ,其

16、中英國(guó)為 80 % ,德國(guó)為 70 % ,日本為 61 % ,中國(guó)為 41 % , 美國(guó)為 29 %。2003 年,我國(guó)煙草稅收 1300 億,人均 100 元,稅收收入占全部財(cái)政收入的 6 % - 7 %，年均增長(zhǎng)9 %以上。在就業(yè)方面，煙草的種植、生產(chǎn)加工和銷(xiāo)售創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī) 會(huì)。從目前中國(guó)農(nóng)村的就業(yè)情況來(lái)看,在全國(guó) 3. 24 億農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中 ,有近 2200 萬(wàn)人從事煙草種植 ，占全國(guó)農(nóng)業(yè)從業(yè)總?cè)藬?shù)的比重為7 %左右，此外另有 1000 多萬(wàn)煙草零售商戶。在中國(guó)農(nóng)村人口眾多 ，而且農(nóng)村富余勞動(dòng)力數(shù)量龐大的情況下，煙草種植業(yè)為農(nóng)民直接提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。 15煙草專賣(mài)制度從一定程

17、度上保證了煙草產(chǎn)品的品質(zhì) ， 16 有效減少煙草制 品對(duì)消費(fèi)者的健康損害 ，并且為保持財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)提供了重要保障，也解決了就業(yè)、特別是農(nóng)村就業(yè)的問(wèn)題。因此 ，對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行行業(yè)壟斷 ，為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮了重要作用。（二 ） 地域型壟斷、私利型壟斷在肯定煙草專賣(mài)制度為我國(guó)經(jīng)濟(jì)做出貢獻(xiàn)的同時(shí) ，必須看到它的消極影響。比如在很多地區(qū)出現(xiàn)了附條件交易、 搭售、強(qiáng)制交易等現(xiàn)象。 為此,2003 年6 月國(guó)家工商行政管理局 發(fā)出關(guān)于對(duì)煙草公司依據(jù)卷煙零售協(xié)會(huì)文件實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為定性的處理問(wèn)題答復(fù),認(rèn)定煙草公司屬于具有獨(dú)占地位的經(jīng)營(yíng)者,其濫用從事卷煙批發(fā)的壟斷地位的行為,違反了反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法第6 條

18、的規(guī)定 ,應(yīng)當(dāng)依據(jù)該法第 23 條予以處罰。 17 雖然有學(xué)者質(zhì)疑國(guó)家工商管理局的行政 解釋, 18也有學(xué)者以煙草公司是國(guó)家壟斷企業(yè)為由,否認(rèn)將其強(qiáng)制實(shí)行統(tǒng)一的零售價(jià)格行為認(rèn)定為“限制競(jìng)爭(zhēng)行為” , 19 但不可否認(rèn)的是 ,上述種種均屬于濫用行政權(quán)力的行為。更有甚者 ,有些地方還出現(xiàn)了市場(chǎng)割據(jù)的情況 ,地方保護(hù)橫行 ,甚至通過(guò)攤派、增設(shè)稅費(fèi)、設(shè)卡堵截 等方式阻止外地生產(chǎn)的煙草制品進(jìn)入本地區(qū)銷(xiāo)售。究其根本 ,是地方利益驅(qū)動(dòng)使然。前文提到了煙草行業(yè)為我國(guó)稅收提供了保障,煙草稅主要涉及到的稅種有增值稅、 消費(fèi)稅、 企業(yè)所得稅。 在 1994 年實(shí)行分稅制改革后 ,我國(guó)正式 開(kāi)征卷煙消費(fèi)稅 ,雖然其稅

19、率幾經(jīng)變動(dòng) ,但始終屬于稅率較高的應(yīng)稅消費(fèi)品。20 雖然消費(fèi)稅是中央稅、 增值稅是中央與地方共享稅 ,其中的 75 % 歸為中央財(cái)政收入 ,但這兩個(gè)稅種是城市 維護(hù)建設(shè)稅、教 育費(fèi)附加這兩項(xiàng)附加稅費(fèi)的重要計(jì)稅基礎(chǔ),附加稅費(fèi)是地方稅種 ,其稅費(fèi)收入納入地方財(cái)政。因此 ,消費(fèi)稅、增值稅的數(shù)額作為計(jì)稅基數(shù) ,直接關(guān)系到地方財(cái)政收入。就納稅環(huán)節(jié)而言,消費(fèi)稅主要在生產(chǎn)環(huán)節(jié)繳納 ,增值稅實(shí)行多環(huán)節(jié)征收 ,所有生產(chǎn)、銷(xiāo)售環(huán)節(jié)都須繳納。這樣一來(lái),煙草生產(chǎn)就成了稅收最為重要的源泉,哪里制造煙草制品、哪里就有消費(fèi)稅;哪里有消費(fèi)稅 ,哪里就有地方稅收 ,煙草生產(chǎn)就成為地方稅收的寶庫(kù)。此外 ,爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付是爭(zhēng)奪

20、煙草 稅收的另一個(gè)原因。 中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助支出是以 1993 年的收支基數(shù)作為參考標(biāo)準(zhǔn) ,完成 后才能取得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付 ,而新增的消費(fèi)稅、增值稅增長(zhǎng)是新增轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。面對(duì)煙草 消費(fèi)這樣一個(gè)需求剛性的市場(chǎng) ,面對(duì)稅收收入和財(cái)政補(bǔ)貼的巨大誘惑 ,排擠外地商品、扶持本 地企業(yè)、擠占份額就成為地方政府保證、增加財(cái)政收入的重要手段。據(jù)估計(jì),消費(fèi)稅約占煙草全部稅收的三分之二 ,而稅收返還占到了中央向地方補(bǔ)助支出的40 %。 21由此可見(jiàn) ,煙草專賣(mài)中的地區(qū)壟斷是片面追求局部利益的結(jié)果,長(zhǎng)此以往 , 這種行政保護(hù)必然造成整個(gè)行業(yè)的落后 ,無(wú)力與國(guó)外頗具規(guī)模和有實(shí)力的煙草公司同場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從現(xiàn)實(shí)來(lái) 看 ,

21、僅以三大國(guó)際煙草巨頭之一的菲利普 ?莫里斯公司為例,其一年的卷煙銷(xiāo)售量超過(guò)我國(guó)煙草行業(yè)同年總產(chǎn)量的 50 % , 銷(xiāo)售收入高于我國(guó)當(dāng)年全煙草行業(yè)的總收入。22 面對(duì)日益開(kāi)放的市場(chǎng) ,一味地保護(hù)落后即使可以權(quán)宜一時(shí) ,卻絕非長(zhǎng)久之計(jì)。 排除行政權(quán)力的越權(quán)干預(yù) ,則是 走向強(qiáng)大的第一步。三、壟斷禁止與豁免原則在煙草行業(yè)的適用前文已然闡明 ,濫用行政權(quán)力是被嚴(yán)格禁止的。就國(guó)際通行的立法例而言,在壟斷禁止的一般原則下并存著對(duì)行業(yè)、行為的豁免。這一原則在煙草專賣(mài)制度中體現(xiàn)在兩個(gè)方面。（一 ） 摒棄行政權(quán)力濫用對(duì)照我國(guó)的煙草專賣(mài)制度 ,出于地方利益保護(hù)的搭售、限制交易、強(qiáng)制交易、分割市 場(chǎng)行為都是濫用行政

22、權(quán)力的行為 ,無(wú)疑應(yīng)當(dāng)被禁止。有些地方政府甚至將煙草專賣(mài)法實(shí)施 條例做出了扭曲原意的引申 ,以利于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益。 如實(shí)施條例 第 60 條規(guī)定:“取 得煙草專賣(mài)零售許可證的企業(yè)或者個(gè)人違反本條例第 25 條第二款的規(guī)定 ,未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰?賣(mài)批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨的 ,由 煙草專賣(mài)行政主管部門(mén)沒(méi)收違法所得 ,可處以進(jìn)貨總額 5 %以上 10 以下的罰款。 ”其原意是 保證煙草制品來(lái)源于正規(guī)渠道 ,以確保產(chǎn)品質(zhì)量。 而福建省煙草管理辦法 第 30 條將其演 繹為: “違反本辦法第 14 條規(guī)定 ,銷(xiāo)售非當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)提供的煙草制品的, ? ”處以責(zé)令停止銷(xiāo)售、沒(méi)收違法所得或制品、罰款的行政處罰,此處強(qiáng)

23、調(diào)的卻是從當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)貨。所謂 失之毫厘 ,謬以 千里 ,這種法律解釋難免令人產(chǎn)生誤讀 ,為地方保護(hù)主義大開(kāi)方便之門(mén)。禁止行政壟斷必須標(biāo)本兼治。從市場(chǎng)管理法律的層面上,如果反壟斷法正式出臺(tái)時(shí)沒(méi)有規(guī)定反行政壟斷的條款 ,即便是根據(jù)援用反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法對(duì)公用企業(yè)規(guī)制的條款,濫用行政權(quán)力的一切行為都應(yīng)當(dāng)視為非法 ;從財(cái)稅法律的層面上 ,應(yīng)當(dāng)改革消費(fèi)稅和財(cái)政轉(zhuǎn)移 支付體制。比如將消費(fèi)稅的納稅環(huán)節(jié)由生產(chǎn)環(huán)節(jié)后移至消費(fèi)環(huán)節(jié),這樣減小了煙草生產(chǎn)環(huán)節(jié)的稅負(fù)壓力 ,地方政府會(huì)將視線由產(chǎn)品生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至產(chǎn)品銷(xiāo)售,無(wú)論某產(chǎn)品是本地產(chǎn)還是外地產(chǎn)在本地銷(xiāo)售才最為重要 ,此法無(wú)疑會(huì)促進(jìn)商品的流通 ,市場(chǎng)的地域壁壘不攻自破。 當(dāng)然

24、 ,任何一 部法律功能的發(fā)揮都是一個(gè)系統(tǒng)的過(guò)程,牽一發(fā)而動(dòng)全身 ,不能孤立地分析、解決問(wèn)題。（二 ） 適度保持行業(yè)壟斷煙草專賣(mài)對(duì)控制煙草制品供應(yīng)、 保證產(chǎn)品質(zhì)量、 確保財(cái)政收入起到了不容忽視的作用。 由于吸煙有害健康 ,煙草又屬于嗜好品 ,我國(guó)煙草主管行政機(jī)關(guān)在管理煙草生產(chǎn)的同時(shí)肩負(fù)著 禁煙的使命。 2005 年 8 月 28 日 ,全國(guó)人大第 17 次會(huì)議批準(zhǔn)了世界衛(wèi)生組織的煙草控制 框架協(xié)議 ,煙草專賣(mài)局為此做了工作部署。由此可見(jiàn),行政管理下的煙草專賣(mài)具有突出的優(yōu)點(diǎn),即擺脫了純粹 的利益導(dǎo)向 ,通過(guò)嚴(yán)格管理保障公眾健康、實(shí)現(xiàn)公共利益。因此,對(duì)煙草行業(yè)的行政管理是必要的。由于近年來(lái)某些行業(yè)發(fā)

25、生的違法事件造成惡劣影響,也有呼聲希望在更多行業(yè)設(shè)置專賣(mài)制度 ,如鹽專賣(mài)、酒專賣(mài)、網(wǎng)絡(luò)游戲?qū)Ｙu(mài) ,等等。這說(shuō)明 ,對(duì)特殊產(chǎn)品予以高度管制是有客觀 必要性的 ,然而這種嚴(yán)格管制是否必須用“專賣(mài)”這種行政壟斷方式進(jìn)行,則是需要探討的問(wèn)題?；卮甬?dāng)然是否定的 ,雖然煙草是嗜好品 ,消費(fèi)具有一定的依賴性 ,但它畢竟不是必需品 ,相對(duì) 于糧食、蔬菜而言 ,哪個(gè)對(duì)國(guó)民的健康、甚至生存更為重要呢? 當(dāng)然是后者。但是 ,我們并沒(méi)有對(duì)食品行業(yè)進(jìn)行專賣(mài) ,而是通過(guò)法律、監(jiān)管實(shí)現(xiàn)該行業(yè)的健康成長(zhǎng)。煙草業(yè)同樣可以循此 規(guī)矩。誠(chéng)然 ,事物的發(fā)展變化都要經(jīng)歷循序漸進(jìn)的過(guò)程,煙草專賣(mài)制度的轉(zhuǎn)變也不可能一蹴而就。但無(wú)論如何 ,

26、將煙草業(yè)推向市場(chǎng)是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的方向。從世界同行業(yè)的發(fā)展來(lái)看,上個(gè)世紀(jì) 80 年代共有 70 余個(gè)國(guó)家實(shí)行煙草專賣(mài)制度 ,到 2003 年僅余 20 個(gè)。以日本為例 ,在經(jīng) 濟(jì)全球化的壓力下 ,日本政府在 1985 年取消了煙草專賣(mài)制度 ,代之以經(jīng)濟(jì)性壟斷 ,最終改革持 續(xù)了十年才基本完成。 23 而韓國(guó)于 1999 年開(kāi)始進(jìn)行煙草行業(yè)的私有化 ,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也 在 2002 年完成了改革。 24 煙草作為一個(gè)單一行業(yè) ,在我國(guó)財(cái)政收入的分量舉足輕重 ,猝然放 開(kāi)管制 ,實(shí)行完全競(jìng)爭(zhēng)對(duì)目前我國(guó)的煙草行業(yè)不啻于致命的打擊。對(duì)于一個(gè)占財(cái)政收入6 %左右的行業(yè)來(lái)說(shuō) , 將其視為本國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素

27、并不為過(guò),從這個(gè)角度來(lái)說(shuō) ,在現(xiàn)階段 ,煙草行業(yè)應(yīng)當(dāng)適用壟斷禁止的豁免制度。從立法技術(shù)的角度,不妨借鑒美國(guó)法 ,在反壟斷基本法外 25 以特別法的方式在相關(guān)法律文件中規(guī)定豁免的行業(yè)。當(dāng)然,豁免只是特例 ,不能濫用 ,否則壟斷禁止制度就會(huì)毫無(wú)意義。在這個(gè)問(wèn)題上可以仿德國(guó)法例,在列舉豁免行為的同時(shí)規(guī)定某個(gè)部門(mén)對(duì)于符合特定條件的行業(yè)、 行為準(zhǔn)予豁免。 這樣就解決了突發(fā)事件下維護(hù)經(jīng)濟(jì)安 全、社會(huì)穩(wěn)定的市場(chǎng)問(wèn)題。因此 ,對(duì)煙草行業(yè)行政壟斷的適度豁免主要指豁免時(shí)間的有限性、 豁免條件的法定性。隨著我國(guó)市場(chǎng)管理日趨完善,對(duì)管制與競(jìng)爭(zhēng)的討論將不斷深入 ,由此必然衍生出許多與轉(zhuǎn)軌時(shí)期的經(jīng)濟(jì)制度不協(xié)調(diào)、 甚至沖突

28、的問(wèn)題。 問(wèn)題的暴露從另一方面肯定了 我們的進(jìn)步 ,煙草專賣(mài)制度即為其中一例。從極端的壟斷到完全的放開(kāi),是一個(gè)由此及彼的過(guò)程 ,反壟斷法的基本原則普適于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),在這種趨勢(shì)下 ,漸進(jìn)性的改革對(duì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展更為有利。 注釋：1 參見(jiàn)駱悟捷、馮輝： 論煙草專賣(mài)行業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制 ，載萍鄉(xiāng)高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005年第1期；劉建華：論中國(guó)煙草專賣(mài)體制下的行政壟斷，經(jīng)濟(jì)與管理研究2004年第4期。2 參見(jiàn)陳家乾：煙草專賣(mài)若干法律問(wèn)題探討，政法論壇2003年第5期。3 參見(jiàn)方小敏：行政性限制競(jìng)爭(zhēng)行為的法律規(guī)制，法學(xué)2005年第2期。4 其他三種壟斷行為分別是：經(jīng)營(yíng)者之間排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議、決定或其他協(xié)同一致 的行為；經(jīng)營(yíng)者濫用市場(chǎng)支配地位的行為；經(jīng)營(yíng)者之間排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的集中行為。樊綱：市場(chǎng)機(jī)制與經(jīng)濟(jì)效率，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1995年版，第177頁(yè)。參見(jiàn)王保樹(shù)：經(jīng)濟(jì)法原理，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2004年版，第44頁(yè)。7 參見(jiàn)劉瑞復(fù)：經(jīng)濟(jì)法學(xué)原理，北京大學(xué)出版社 2000年版，第53頁(yè)。8 參見(jiàn)楊蘭品：論行政壟斷及其普遍性與特殊性，武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2005年第6期。9 參見(jiàn)楊永忠：自然壟斷