公共管理視角下對(duì)我省交通事故社會(huì)救助基金制度的探索

1、公共管理視角下對(duì)我省交通事故社會(huì)救助基金制度的探索摘 要道路交通事故社會(huì)救助基金（以下簡(jiǎn)稱救助基金），是指用于墊付在機(jī)動(dòng)車道路交通事故中發(fā)生的搶救費(fèi)用超過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸三種情形下受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用和搶救費(fèi)用。道路交通事故社會(huì)救助基金作為社會(huì)社會(huì)救助的一種類型，完善救助基金制度對(duì)于十九大后加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)顯得尤為重要，是保障和改善民生的一項(xiàng)重要舉措。我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中對(duì)救助基金來(lái)源、使用、追償以及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能、管理體制、資金監(jiān)督等做了明確規(guī)定，我省在2017年11月1日也正式開(kāi)始實(shí)施救助基金制度，但是，我省的救助基金制度還不夠完善，在實(shí)

2、際操作過(guò)程中仍面臨許多問(wèn)題。本文是關(guān)于政府從公共管理的角度對(duì)我省的救助基金制度建設(shè)進(jìn)行探索，認(rèn)真分析了江蘇省相對(duì)完善的救助基金制度以及我省復(fù)制江蘇模式的可能性和可行性，結(jié)合我省面臨的實(shí)際問(wèn)題，在宏觀層面尋找有效解決道路交通事故社會(huì)救助問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策和建議，提出新想法，使道路交通事故受害人依法及時(shí)得到社會(huì)救助的保障，維護(hù)社會(huì)安定和諧。關(guān)鍵詞：道路交通事故；公共管理；社會(huì)救助基金；I目錄一、緒論6（一）選題背景及選題意義6（二）論文的研究?jī)?nèi)容6（三）擬采取的研究方法7（四）本文的創(chuàng)新和不足之處7二、 道路交通事故社會(huì)救助基金的理論分析8（一） 道路交通事故社會(huì)救助基金的概念及基本概況81、道路交通

3、事故社會(huì)救助基金的基本涵義及本質(zhì)82、道路交通事故社會(huì)救助基金的法律定位83、道路交通事故社會(huì)救助基金與交強(qiáng)險(xiǎn)的關(guān)系94、道路交通事故社會(huì)救助基金請(qǐng)求權(quán)行使的條件105、我國(guó)及其他國(guó)家道路交通事故社會(huì)救助基金的基本概況10（二） 道路交通事故社會(huì)救助基金相關(guān)理論121、社會(huì)救助理論122、新公共管理理論123、政府購(gòu)買公共服務(wù)理論13三、道路交通事故社會(huì)救助基金運(yùn)行的初步實(shí)踐及價(jià)值體現(xiàn)13（一）江蘇省道路交通事故社會(huì)救助基金的借鑒價(jià)值13（二）我省借鑒江蘇模式的可能性和可行性141、立法意圖轉(zhuǎn)化為立法效果的必然趨勢(shì)152、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的迫切需要153、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的客觀需要15（三）

4、江蘇省經(jīng)驗(yàn)對(duì)我省的幾點(diǎn)啟示151、政府需強(qiáng)化公共服務(wù)市場(chǎng)化意識(shí)162、健全監(jiān)督體系，部門相互配合163、保險(xiǎn)公司的積極參與17四、我省道路交通事故社會(huì)救助基金存在的問(wèn)題及原因分析17（一）我省社會(huì)救助基金政策保障不夠完善17（二）救助基金救助范圍有限，救助程序?qū)徍藭r(shí)間長(zhǎng)18（三）救助基金補(bǔ)償力度有限18(四) 救助基金宣傳不到位19（五）救助基金追償權(quán)實(shí)現(xiàn)缺乏保障19五、完善我省交通事故社會(huì)救助基金制度的對(duì)策思考20（一）加快政府社會(huì)管理規(guī)劃體制創(chuàng)新，完善社會(huì)救助工作政策保障20（二）拓展救助對(duì)象范圍，簡(jiǎn)化基金申請(qǐng)程序20（三）從政府財(cái)政支出增加救助基金的補(bǔ)償限額21（四）加大政策宣傳力度，增

5、加救助基金的知曉程度21（五）明確追償對(duì)象以及完善基金實(shí)現(xiàn)追償權(quán)的法律措施22結(jié)語(yǔ)23參考文獻(xiàn)23III一、緒論（一）選題背景及選題意義進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，人們的物質(zhì)文化生活水平也得到了相應(yīng)的提高，機(jī)動(dòng)車的數(shù)量也相應(yīng)的增長(zhǎng)，在機(jī)動(dòng)車給人們生活帶來(lái)快捷方便的同時(shí)，由于機(jī)動(dòng)車而引發(fā)的道路交通事故也呈現(xiàn)出高發(fā)態(tài)勢(shì)，嚴(yán)重影響了人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。在發(fā)生事故后，如果事故受害人得不到及時(shí)有效的救治，無(wú)疑加重了受害人的精神和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，為了更好的保障事故受害人的合法權(quán)益，健全我省的道路交通社會(huì)救助基金制度，加強(qiáng)社會(huì)保障體系建設(shè)，對(duì)救助基金的研究與探討應(yīng)當(dāng)成為我們重視的課題。道路交通

6、事故社會(huì)救助基金（以下簡(jiǎn)稱救助基金），是指用于墊付在機(jī)動(dòng)車道路交通事故中發(fā)生的搶救費(fèi)用超過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)和機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸三種情形下受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用和搶救費(fèi)用1。2004年5月1日，中華人民共和國(guó)道路交通安全法首次以法律形式明確要求設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金。2006年7月1日，機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例對(duì)道路交通事故社會(huì)救助基金運(yùn)行做了原則性規(guī)定。2010年1月1日，道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）（第56號(hào)令）對(duì)救助基金來(lái)源、使用、追償以及管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能、管理體制、資金監(jiān)督等做了明確規(guī)定。至此，我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金法律體系基本形成

7、。以上法律、法規(guī)的頒布和實(shí)施，從一方面體現(xiàn)出我國(guó)法律的日趨完善，從另一方面體現(xiàn)出社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重大變化是向人性化方向轉(zhuǎn)化，即在完善法制建設(shè)的同時(shí)，更加注重凸顯人文關(guān)懷，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)道路交通事故受害者在人權(quán)方面得到了尊重和保護(hù)，在救助交通事故受害人、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用2。 2017年10月23日，結(jié)合我省實(shí)際，貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金聯(lián)席會(huì)議辦公室擬定了貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法（試行）3，并在2017年11月1日開(kāi)始在我省正式實(shí)施。但是，實(shí)施辦法（試行）頒布以來(lái)，道路交通事故社會(huì)救助基金制度并沒(méi)有立即展開(kāi)實(shí)施，在全省范圍

8、內(nèi)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推進(jìn)。加之救助基金制度主要針對(duì)道路交通事故當(dāng)事人，受眾范圍小，幾乎不為人所知，在全國(guó)范圍內(nèi)的專家學(xué)者對(duì)于此項(xiàng)制度的研究成果主要體現(xiàn)在學(xué)術(shù)論文和期刊中4。本文是關(guān)于政府從公共管理的角度對(duì)我省的救助基金制度建設(shè)進(jìn)行探索，對(duì)救助基金制度進(jìn)行的深層次分析研究，結(jié)合我省面臨的實(shí)際問(wèn)題，在宏觀層面尋找有效解決道路交通事故社會(huì)救助問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策和建議，提出新想法，使道路交通事故受害人能夠依法及時(shí)得到社會(huì)救助的保障，期望有助于完善我省道路交通事故社會(huì)救助基金制度和真正發(fā)揮該制度在救助道路交通事故弱勢(shì)群體方面的作用，為下一步更好我省開(kāi)展道路交通事故社會(huì)救助工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。（二）論文的研究?jī)?nèi)容本

9、文共五個(gè)部分，第一部分介紹論文的選題背景及選題意義，論文的研究?jī)?nèi)容、擬采取的研究方法，以及本文的創(chuàng)新及不足之處；第二部分是介紹道路交通事故社會(huì)救助基金的相關(guān)理論，為道路交通事故救助基金制度研究打下理論基礎(chǔ)；首先從救助基金的概念及基本概況入手，闡述了救助基金制度的基本涵義及本質(zhì)，其次介紹了救助基金的法律定位以及與交強(qiáng)險(xiǎn)的關(guān)系，最后介紹了救助基金請(qǐng)求行使權(quán)的條件，并比較考察了美國(guó)、德國(guó)、新西蘭、日本、我國(guó)臺(tái)灣等世界發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)在救助基金方面的先進(jìn)制度和模式以及我國(guó)救助基金的現(xiàn)狀，為完善我省的救助基金制度提供參考；第三部分是對(duì)救助基金運(yùn)行的初步實(shí)踐及價(jià)值體現(xiàn)，對(duì)實(shí)施較好的江蘇省進(jìn)行實(shí)證分析，了解學(xué)

10、習(xí)江蘇省的管理經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)我省救助基金的啟示；第四部分是對(duì)我省救助基金存在的問(wèn)題及原因分析，該部分介紹了道路交通事故社會(huì)救助基金制度在政策保障、救助范圍及救助程序，救助補(bǔ)償力度有限、基金宣傳不到位、追償權(quán)實(shí)現(xiàn)缺乏保障等方面存在的問(wèn)題；第五部分是對(duì)我省完善道路交通事故社會(huì)救助基金制度所做的思考，包括加快政府社會(huì)管理規(guī)劃體制創(chuàng)新，完善社會(huì)救助工作政策保障、拓展救助對(duì)象范圍，簡(jiǎn)化基金申請(qǐng)程序，從政府財(cái)政支出增加救助基金的補(bǔ)償限額，加大政策宣傳力度等方面運(yùn)用公共管理的基礎(chǔ)理論，對(duì)我省救助基金制度的設(shè)立提出相應(yīng)的思考，以期構(gòu)建合理有效、公平公正、規(guī)范運(yùn)行的救助基金管理體系。（三）擬采取的研究方法 一、文獻(xiàn)

11、研究法。即文獻(xiàn)綜述利用互聯(lián)網(wǎng)、CNKI等數(shù)據(jù)庫(kù)圖書(shū)等手段，查找有關(guān)公共管理和救助基金的學(xué)術(shù)論文、期刊著作和學(xué)位論文等文獻(xiàn)資料，并按照相關(guān)計(jì)劃進(jìn)行整理分析并歸類，為下一步論文寫(xiě)作做好準(zhǔn)備。二、比較分析法。對(duì)比研究美國(guó)、德國(guó)、日本等一些國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的救助基金制度，學(xué)習(xí)了其中相關(guān)的成熟理論和成功運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，從中提煉出完善社會(huì)救助制度的相關(guān)對(duì)策，有效的構(gòu)建符合我省的救助基金制度。三、實(shí)證分析法。本文對(duì)江蘇省道路交通事故社會(huì)救助基金采取的紫金模式運(yùn)行情況進(jìn)行了詳細(xì)的分析，對(duì)我省學(xué)習(xí)江蘇救助基金管理模式提供參照。四、跨學(xué)科結(jié)合研究。運(yùn)用公共管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、政治學(xué)、哲學(xué)、法學(xué)、行政管理學(xué)等多門學(xué)科的結(jié)

12、合的方法，分析了公共管理、救助基金制度的相互關(guān)系，使我省救助基金制度的研究更加直觀和全面。（四）本文的創(chuàng)新和不足之處第一、本文將對(duì)道路交通事故救助基金研究與公共管理理論知識(shí)結(jié)合起來(lái)，從政府的層面探索建立救助基金制度的意義，并深入到了工作實(shí)踐運(yùn)用層面。 第二、現(xiàn)有研究多集中于救助基金制度本身，從救助基金的設(shè)立、追償、監(jiān)管等方面進(jìn)行淺薄的研究。實(shí)際工作中，筆者參與道路交通事故處理工作，對(duì)道路交通事故救助基金的落地實(shí)施比較關(guān)注，本文對(duì)江蘇省的先進(jìn)救助基金制度進(jìn)行實(shí)證研究，希望能夠?qū)W習(xí)江蘇省的救助基金制度，解決好我省救助基金普及程度問(wèn)題，救助基金落地難問(wèn)題，救助基金的追償問(wèn)題等。第三、運(yùn)用公共管理學(xué)、

13、哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、保險(xiǎn)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)等多門學(xué)科的結(jié)合的方法，探索從公共管理的角度制定救助基金制度，使我省救助基金制度的研究更加直觀和全面。本文的不足之處在于由于我省的救助基金管理辦法剛實(shí)施不到半年，救助基金制度在全省還沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的推廣，因此實(shí)證數(shù)據(jù)有所欠缺，加上本人學(xué)識(shí)有限，論文的理論水平不高。2、 道路交通事故社會(huì)救助基金的理論分析（1） 道路交通事故社會(huì)救助基金的概念及基本概況1、道路交通事故社會(huì)救助基金的基本涵義及本質(zhì)在貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）第二條規(guī)定，救助基金是“依法籌集用于墊付機(jī)動(dòng)車道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的化

14、會(huì)專項(xiàng)基金?！睓C(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)條例第二十四條規(guī)定，發(fā)生交通事故后，對(duì)于機(jī)動(dòng)車未投保交強(qiáng)險(xiǎn)、交通事故受害者的搶救費(fèi)用超出交強(qiáng)險(xiǎn)的責(zé)任限額、肇事機(jī)動(dòng)車逃逸三種情形，救助基金管理機(jī)構(gòu)先行墊付交通事故受害人的部分搶救費(fèi)用、全部喪葬費(fèi)用后，有權(quán)向交通事故責(zé)任者進(jìn)行追償。道路交通事故社會(huì)救助基金，是為了保障道路交通事故中的遭受損害在不能通過(guò)事故責(zé)任人和交強(qiáng)險(xiǎn)制度獲得應(yīng)有的賠償?shù)那樾蜗?，通過(guò)救助基金，能夠獲得及時(shí)的救助或適當(dāng)補(bǔ)償，以使道路交通事故當(dāng)事人的利益得到有效的保障5。根據(jù)道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法的規(guī)定，道路交通事故社會(huì)救助基金，是帶有社會(huì)保障性質(zhì)的一種國(guó)家性公益基金，對(duì)搶救傷員性命、緩解社

15、會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧有著積極的作用。它屬于社會(huì)救助的類型之一，所謂社會(huì)救助是指當(dāng)公民在維持基本生活都有困難時(shí)，遭受自然災(zāi)害或者意外事故時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)和法定程序向他們提供最基本的物質(zhì)幫助，以使他們能夠維持最基本的生活水平。它的本質(zhì)體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，救助基金的救助對(duì)象主要是選擇以下的三種情形：一是沒(méi)有參保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，二是發(fā)生交通事故后逃逸的機(jī)動(dòng)車造成的事故當(dāng)事人受傷的搶救費(fèi)用，三是對(duì)受傷人員搶救費(fèi)用超過(guò)第三者責(zé)任保險(xiǎn)限額的，可以進(jìn)行先行墊付。其二，救助基金的救助內(nèi)容限定于對(duì)“道路交通事故中事故受害當(dāng)事人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用”，進(jìn)行先行墊付，這

16、也符合社會(huì)救助中“為被救助者提供的是合乎人道的生活保障條件或者是與其特殊需要相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)幫助，以使其有能力自助”這一標(biāo)準(zhǔn)。所以，救助基金從本質(zhì)上是根據(jù)法律或相應(yīng)的政策實(shí)施的一種社會(huì)救助活動(dòng)6。2、道路交通事故社會(huì)救助基金的法律定位 救助基金的順利實(shí)施，要通過(guò)有效的法律手段來(lái)保障，2010年實(shí)施道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）在法律效力層次上屬于部門規(guī)章?！熬戎稹钡姆傻匚皇侵浮熬戎稹痹诜缮暇哂泻畏N權(quán)利能力和行為能力，現(xiàn)在，各國(guó)都賦予了救助基金相應(yīng)的法人地位，其外在表現(xiàn)形式是救助基金的組織形式及其內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置。組織形式包括法人與非法人組織7，法人模式包括公法人與私法人

17、。救助基金的法律地位除了要考慮立法政策和法律制度構(gòu)成外，最重要的就是要考慮救助基金的宗旨?！熬戎稹狈傻匚徊扇》ㄈ四Ｊ降脑颍蔷戎鸬淖谥技捌鋵?shí)現(xiàn)的資金與制度保障導(dǎo)致的。當(dāng)存在以下幾種情形：發(fā)生交通事故后肇事機(jī)動(dòng)車逃逸無(wú)法確認(rèn)肇事者的；交通事故受害人的搶救費(fèi)用超過(guò)第三者責(zé)任強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)限額的；肇事機(jī)動(dòng)車沒(méi)有投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的，就可補(bǔ)償?shù)缆方煌ㄊ鹿适芎θ?。其宗旨也要求救助基金要具有法人地位：可以提高救助受害人的工作效率；便于受害人行使訴訟權(quán)利，其獨(dú)立的訴訟主體地位依照民事程序處理糾紛；便于解決資金來(lái)源問(wèn)題，不同于由國(guó)家財(cái)政資金成立的事業(yè)單位法人和機(jī)關(guān)法人，而是主要來(lái)源于機(jī)動(dòng)車

18、所有人繳納的機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)；其所承擔(dān)的義務(wù)并不是公法關(guān)系，是與侵權(quán)人對(duì)受害人賠償義務(wù)是相一致的，其本質(zhì)上為私法權(quán)利義務(wù)關(guān)系26。所以，完善社會(huì)救助基金的法律地位有助于加強(qiáng)對(duì)事故受害人的幫助，提高救助基金的使用效率。3、道路交通事故社會(huì)救助基金與交強(qiáng)險(xiǎn)的關(guān)系機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)在我國(guó)是首個(gè)由國(guó)家法律規(guī)定實(shí)行的強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。它采取絕對(duì)強(qiáng)制保險(xiǎn)的立法模式，以駕駛?cè)藷o(wú)過(guò)失為原則。機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例對(duì)交強(qiáng)險(xiǎn)做了確切的定義：交強(qiáng)險(xiǎn)是由保險(xiǎn)公司對(duì)被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故造成本車人員和被保險(xiǎn)人以外的受害人的人身傷亡、財(cái)產(chǎn)損失，在責(zé)任限額內(nèi)予以賠償?shù)膹?qiáng)制性責(zé)任保險(xiǎn)Error! Ref

19、erence source not found.。在交通事故的損害賠償中，一是可以通過(guò)交通事故事故責(zé)任來(lái)確定事故責(zé)任人對(duì)受害人的損害賠償；二是通過(guò)機(jī)動(dòng)車責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)規(guī)定的責(zé)任限額來(lái)賠付受害人；三是受害人由于各種原因無(wú)法通過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)進(jìn)行賠付的，可以通過(guò)救助基金來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償；救助基金，作為機(jī)動(dòng)車交通事故強(qiáng)制保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充，是為了保障道路交通事故中的受害人在不能通過(guò)是事故責(zé)任人和交強(qiáng)險(xiǎn)制度獲得賠償?shù)那樾蜗拢ㄟ^(guò)該基金，能夠獲得及時(shí)的救助或適當(dāng)補(bǔ)償，以使道路交通事故受害人的權(quán)益能夠得到最大限度地保障。交強(qiáng)險(xiǎn)一方面確定了在全國(guó)范圍內(nèi)的車輛強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，另一方面，確定了社會(huì)救助制度，特別是社會(huì)救助制度極大

20、地保障了交通事故中受害方的權(quán)益。只要發(fā)生道路交通事故，無(wú)論機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)耸欠耧嬀啤⒂袩o(wú)駕駛證等違法行為，還是車輛逃逸、有無(wú)保險(xiǎn)，政府都將以社會(huì)救助基金的方式，最大限度地解決傷者的搶救費(fèi)用。另外，交強(qiáng)險(xiǎn)的一個(gè)“強(qiáng)”字，確定了這一險(xiǎn)種的法定的強(qiáng)制性，只要是上路行駛的車輛，就必須購(gòu)買“交強(qiáng)險(xiǎn)”，雖然能夠通過(guò)法律手段強(qiáng)制推行，從而覆蓋面廣，但在一定程度上仍然存在脫保的現(xiàn)象，加上損害超過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)限額或者肇事車輛逃逸的情形存在，受害人就無(wú)法從交強(qiáng)險(xiǎn)處獲得賠償，就只有通過(guò)救助基金才能得到有效的補(bǔ)償。所以，救助基金就是為了彌補(bǔ)交強(qiáng)險(xiǎn)的漏洞，是作為交強(qiáng)險(xiǎn)的補(bǔ)充制度，主要是為了彌補(bǔ)機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)在補(bǔ)償受害人方面的

21、不足，以使交通事故受害人的利益能夠得到全面保障。4、道路交通事故社會(huì)救助基金請(qǐng)求權(quán)行使的條件在貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）中規(guī)定了以下三種情形可以獲得救助基金的先行墊付：（1）搶救費(fèi)用超過(guò)機(jī)動(dòng)車責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)規(guī)定的責(zé)任限額 道路交通事故事故責(zé)任人已經(jīng)參加了機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，在發(fā)生道路交通事故需要墊付搶救費(fèi)用的，一般由保險(xiǎn)公司先行墊付1萬(wàn)元的搶救費(fèi)用，但是如果搶救費(fèi)用超過(guò)了保險(xiǎn)公司一般規(guī)定的責(zé)任限額，針對(duì)超過(guò)部分，交通事故受傷人員可以請(qǐng)求基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行先行墊付9。（2）道路交通事故責(zé)任人未投保機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的針對(duì)未參保第三者責(zé)任保險(xiǎn)的情況，是由救助基金先行

22、墊付部分或者全部搶救費(fèi)用，當(dāng)機(jī)動(dòng)車是在未入保或脫保期間的情形下發(fā)生交通事故，可能會(huì)出現(xiàn)需要墊付搶救費(fèi)用的情形，在此種情況下，就需要救助基金進(jìn)行部分墊付。（3）道路交通事故責(zé)任人發(fā)生交通事故后逃逸的中華人民共和國(guó)道路交通安全法實(shí)施條例第九十二條規(guī)定:“發(fā)生交通事故后當(dāng)事人逃逸的，逃逸的當(dāng)事人承擔(dān)全部責(zé)任。但是，有證據(jù)證明對(duì)方當(dāng)事人也有過(guò)錯(cuò)的，可以減輕責(zé)任。”在實(shí)際工作中，發(fā)生這種情況的往往在短時(shí)間內(nèi)很難找到肇事者，但是出現(xiàn)人員受傷，就會(huì)伴隨著出現(xiàn)無(wú)法及時(shí)支付搶救費(fèi)用的情況。即使肇事逃逸車輛參加了機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)，但由于交警部門暫時(shí)找不到肇事者，或者是保險(xiǎn)公司以事故責(zé)任者有逃逸情節(jié)而拒絕理

23、賠，就無(wú)法由有關(guān)保險(xiǎn)公司從保險(xiǎn)責(zé)任限額中墊付。在這種情況下就需要救助基金先行墊付搶救費(fèi)用10。5、我國(guó)及其他國(guó)家道路交通事故社會(huì)救助基金的基本概況（1）我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金概況1、道路交通事故社會(huì)救助基金的歷史沿革在2004年5 月 1日實(shí)施的道路交通安全法第十九條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金?！边@是我國(guó)第一次以法律明文規(guī)定要求設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金，但是沒(méi)有具體內(nèi)容的規(guī)定。2006 年 7 月 1日實(shí)施的機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例，也只是對(duì)道路交通事故社會(huì)救助基金的資金來(lái)源、救助性質(zhì)、救護(hù)范圍、追償權(quán)等內(nèi)容做了相應(yīng)的規(guī)定，其第二

24、十六條規(guī)定：“救助基金的具體管理辦法，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門會(huì)同保監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院公安部門、國(guó)務(wù)院衛(wèi)生主管部門、國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)主管部門制定試行?！敝钡?009 年 9 月 10 日，道路交通事故社會(huì)救助基金管理試行辦法才由公安部、財(cái)政部、衛(wèi)生部、保監(jiān)會(huì)、農(nóng)業(yè)部五部門聯(lián)合發(fā)布，并于 2010 年 1 月 1 日開(kāi)始施行。這也標(biāo)志著我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金法律體系已正式形成，2017年10月23日，按照我省的實(shí)際情況，貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金聯(lián)席會(huì)議辦公室擬定了貴州省道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）（以下簡(jiǎn)稱實(shí)施辦法（試行），并在2017年11月1日開(kāi)始在我省全范圍正式實(shí)施。2、道路交通事

25、故社會(huì)救助基金的資金來(lái)源在我省的實(shí)施辦法（試行）第八條規(guī)定了我省救助基金的來(lái)源包括:“(一)按照機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)(以下簡(jiǎn)稱交強(qiáng)險(xiǎn))的保險(xiǎn)費(fèi)的一定比例提取的資金；(二)政府按照保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)交強(qiáng)險(xiǎn)繳納增值稅數(shù)額給予的財(cái)政補(bǔ)助；(三)對(duì)未按照規(guī)定投保交強(qiáng)險(xiǎn)的機(jī)動(dòng)車的所有人、管理人的罰款；(四)救助基金孳息；(五)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人追償?shù)馁Y金；(六)交通事故死亡人員身份無(wú)法確認(rèn)的，其納入救助基金代為管理的死亡賠償金；(七)社會(huì)捐款；(八)其他合法資金?！睂?shí)際上，救助基金大部分來(lái)都是從機(jī)動(dòng)車保有人繳納的保險(xiǎn)費(fèi)來(lái)提取的。3、我國(guó)道路交通事故社會(huì)救助基金現(xiàn)狀由于我國(guó)的汽車運(yùn)輸行業(yè)起步較

26、晚，這也導(dǎo)致我國(guó)在救助法律制度方面相對(duì)落后于其他國(guó)家。但是，近些年來(lái)，我國(guó)的機(jī)動(dòng)車數(shù)量也急劇增長(zhǎng)，以我省為例，截至2017年底，我省機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)696.10萬(wàn)輛，比上年增長(zhǎng)了11.2%，其中，民用汽車擁有量415.71萬(wàn)輛，增長(zhǎng)18.6%。其中汽車2.17億輛；機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)诉_(dá)3.85億人，其中汽車駕駛?cè)?.42億人，機(jī)動(dòng)車和駕駛?cè)藬?shù)量增加的同時(shí)也帶來(lái)交通事故道路的持續(xù)增長(zhǎng)，在我國(guó)有關(guān)交通事故的現(xiàn)行法律中，對(duì)于因道路交通事故而受到損害的事故受害人給予社會(huì)救助主要集中在 2004 年 5 月 1 日實(shí)施的道路交通安全法、2006年 3 月 1 日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例和 20

27、10 年 1月 1 日實(shí)施的道路交通事故社會(huì)救助基金管理實(shí)施辦法（試行）等法律法規(guī)中。這樣看來(lái)，以上法律、法規(guī)的頒布和實(shí)施，從一方面體現(xiàn)出我國(guó)法律的日趨完善，從另一方面體現(xiàn)出社會(huì)主義法制建設(shè)的一個(gè)重大變化是向人性化方向轉(zhuǎn)化，即在完善法制建設(shè)的同時(shí)，更加注重凸顯人文關(guān)懷，也體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)道路交通事故受害者在人權(quán)方面得到了尊重和保護(hù)，在救助交通事故受害人、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用，但是我國(guó)救助基金制度中仍然存在一些不足的地方，造成救助基金實(shí)施困難、救助乏力。 （2）其他國(guó)家道路交通事故社會(huì)救助基金概況 目前，許多國(guó)家都設(shè)立有由政府運(yùn)營(yíng)的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障基金。美國(guó)的未獲判決補(bǔ)償基金，規(guī)定了

28、在道路上發(fā)生交通事故后，如果事故受害人提出損害賠償?shù)恼?qǐng)求，并經(jīng)訴訟判決，仍然不能獲得應(yīng)得的賠償?shù)?，出現(xiàn)了因過(guò)失駕駛?cè)藷o(wú)賠償能力、因違反規(guī)定而使保單失效、因未參加車輛責(zé)任保險(xiǎn)、因保險(xiǎn)公司喪失賠償能力等情況，就可以從救助基金中獲得補(bǔ)償。德國(guó)機(jī)動(dòng)車事故損害賠償基金，是德國(guó)政府通過(guò)機(jī)動(dòng)車保有人強(qiáng)制保險(xiǎn)法建立的機(jī)動(dòng)車事故損害賠償基金制度，以彌補(bǔ)機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度的不足，并成立公法團(tuán)體辦理補(bǔ)償業(yè)務(wù)。新西蘭則是根據(jù)意外事故補(bǔ)償法，設(shè)立了意外事故補(bǔ)償基金，對(duì)發(fā)生意外事故的事故受害者進(jìn)行補(bǔ)償，汽車燃油稅和機(jī)動(dòng)車執(zhí)照收費(fèi)都用于車禍?zhǔn)鹿实馁r償，意外事故補(bǔ)償基金由專門的部門管理，對(duì)交通事故提供全面的事故賠償和康復(fù)

29、服務(wù)11。日本的政府損害賠償保障制度，是和交強(qiáng)險(xiǎn)制度一同設(shè)立的。它將機(jī)動(dòng)車損害賠償保障分為“汽車損害賠償責(zé)任保險(xiǎn)”與“政府的機(jī)動(dòng)車損害賠償保障事業(yè)”兩類，后者即救助基金。日本的政府機(jī)動(dòng)車損害賠償保障事業(yè)名義的主辦單位是國(guó)交通省，但是由保險(xiǎn)公司和各種合作社來(lái)實(shí)際操作。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)制定財(cái)團(tuán)法人汽車交通事故特別補(bǔ)償基金管理辦法將申請(qǐng)?zhí)貏e補(bǔ)償基金受理、調(diào)查、發(fā)放、行使代位權(quán)等事項(xiàng)委托給專門的保險(xiǎn)的公司處理，并設(shè)“汽車交通事故特別補(bǔ)償基金”，以確保受害人在不能依該法規(guī)定請(qǐng)求給付保險(xiǎn)金時(shí)，也能夠得到一定的補(bǔ)償。雖然各個(gè)國(guó)家在具體的制度實(shí)施時(shí)有著不同的差異，尤其是在資金籌集方面、補(bǔ)償?shù)母鞣N規(guī)定方面也都各

30、具特色，但在制度的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程都是為了盡可能地保障事故受害人的合法權(quán)益，起到補(bǔ)充第三者責(zé)任保險(xiǎn)的作用。為了使事故受害人在一些特殊情況也能夠得到及時(shí)的補(bǔ)償，在不能使用侵權(quán)責(zé)任賠償和交強(qiáng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确绞絹?lái)解決的情形下，其他許多國(guó)家設(shè)立了這種以保護(hù)道路交通事故受害人為核心的制度。研究發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)先進(jìn)的救助基金實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于完善我省道路交通事故社會(huì)救助基金制度具有積極而重要的意義。（2） 道路交通事故社會(huì)救助基金相關(guān)理論1、社會(huì)救助理論社會(huì)救助是指國(guó)家和其他社會(huì)團(tuán)體對(duì)失去基本勞動(dòng)能力、遭受自然災(zāi)害或難以維持基本生活條件時(shí)給予物質(zhì)幫助或精神救助，由國(guó)家和社會(huì)團(tuán)體按照相應(yīng)標(biāo)磚和法定程序向其提供保證最基本的物

31、質(zhì)援助以保障其基本生活，使其能夠維持最低生活水平而采取的各種方法12。改革開(kāi)放以后，主要是為需要幫助的人們提供基本物質(zhì)生活保障，目標(biāo)是幫扶危難的救助貧困的，救助社會(huì)弱勢(shì)群體，救助對(duì)象是低收入人群和困難人群。社會(huì)救助充分體現(xiàn)了人文關(guān)懷，是社會(huì)保障的最后一道防線。改革開(kāi)放以后，為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改變，我國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度逐步改變成為以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心，以醫(yī)療、住房、教育等專項(xiàng)救助為輔助，以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。我國(guó)這種新型社會(huì)救助體系，不但很大程度提升了社會(huì)救助的政治地位，充分強(qiáng)化了政府責(zé)任，而且從根本上改變了中國(guó)社會(huì)保障制度的相關(guān)理念，

32、實(shí)現(xiàn)了從基本物質(zhì)關(guān)愛(ài)到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變，彰顯了我國(guó)政府在維護(hù)公民基本生活安全方面的職責(zé)。在保障的功能上已經(jīng)開(kāi)始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變，在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，成為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。 2、新公共管理理論新公共管理興起于 20 世紀(jì) 80 年代的歐洲、北美洲、大洋洲等一些發(fā)達(dá)國(guó)家，是一種新型的公共管理模式，它是一個(gè)多維度的寬泛的概念。該理論主張政府應(yīng)借鑒企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)并且以公眾需求為導(dǎo)向，才能產(chǎn)生令人滿意的公共管理效果。該理論的特征之一是制定動(dòng)態(tài)、科學(xué)合理的方案，并且公共部門提供公共服務(wù)的效率給予了極大的關(guān)注，并努力營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。該理

33、論提出“改造公共部門”，提高公共部門的工作效率；以公眾需求為導(dǎo)向，提高公共服務(wù)供給效率；增加政府購(gòu)買公共服務(wù)的透明度，使公共權(quán)利內(nèi)部化的機(jī)會(huì)弱化。新公共管理重新定義了政府部門的角色，政府由掌權(quán)的統(tǒng)治者轉(zhuǎn)變?yōu)槌袚?dān)社會(huì)職能的“企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾則是“消費(fèi)者”、“顧客”。除必須由政府親自提供的公共服務(wù)外，其他的公共服務(wù)都可以通過(guò)簽訂合同和契約的方式“外包”給社會(huì)組織及第三部門。另外，新公共管理理論還主張深化行政職能改革，轉(zhuǎn)變政府職能，對(duì)公共服務(wù)的提供方式進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，從而避免“權(quán)利尋租”和腐敗現(xiàn)象13。3、政府購(gòu)買公共服務(wù)理論公共服務(wù)就是在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域中，以滿足公眾基本需求為主要目的，

34、以公益性為主要特征、以公共資源為主要支撐、以公共管理為主要手段，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展社會(huì)就業(yè)、社會(huì)保障服務(wù)和經(jīng)濟(jì)、政治、文化等公共事業(yè)，發(fā)布公共信息等，為社會(huì)公眾生活和參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)提供保障和創(chuàng)造條件14，努力建設(shè)服務(wù)型政府。2014年12月，由財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局印發(fā)的政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）（財(cái)綜201496號(hào)）中明確規(guī)定：“政府購(gòu)買服務(wù)，是指通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。屬于事務(wù)性管理服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

35、，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式提供”。在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，并不是要政府放棄其提供公共服務(wù)的主體地位，也不是不履行為人民服務(wù)的職責(zé)，而是采取一種更為專業(yè)、更為有效的手段去給社會(huì)提供多樣性、專業(yè)性、高質(zhì)量的服務(wù)。三、道路交通事故社會(huì)救助基金運(yùn)行的初步實(shí)踐及價(jià)值體現(xiàn)（一）江蘇省道路交通事故社會(huì)救助基金的借鑒價(jià)值江蘇省救助基金實(shí)施成效明顯、運(yùn)轉(zhuǎn)良好，最大限度的發(fā)揮了社會(huì)救助功能，其“應(yīng)墊盡墊、應(yīng)救盡救、應(yīng)追盡追”，實(shí)現(xiàn)了三方共贏，不但政府降低了行政成本，也使交通事故弱勢(shì)群體得到了救助，不僅提高了基金的運(yùn)行效率，拓寬了救助范圍，社會(huì)矛盾在一定程度上還得到了緩解。江蘇省實(shí)行的“一個(gè)統(tǒng)籌”，“兩項(xiàng)創(chuàng)新”方法，

36、在全國(guó)首先開(kāi)創(chuàng)了政府服務(wù)外包的救助基金管理模式，“一個(gè)統(tǒng)籌”是指全省統(tǒng)一籌集資金，全省統(tǒng)一墊付標(biāo)準(zhǔn)，全省統(tǒng)一運(yùn)用管理，省級(jí)統(tǒng)一集中管理，有效保證了江蘇省救助基金規(guī)范高效的運(yùn)轉(zhuǎn)；“兩項(xiàng)創(chuàng)新”，一是指借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以政府服務(wù)外包的形式，選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)救助基金的具體實(shí)施，并成立省協(xié)調(diào)小組負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。二是指擴(kuò)大救助內(nèi)容，除按照國(guó)家規(guī)定墊付情形外，還增加了對(duì)道路交通事故受害人一次性困難補(bǔ)助，體現(xiàn)了政府對(duì)民生的極大關(guān)懷15。截止到2017年底，目前紫金保險(xiǎn)已為基金累計(jì)墊付10.37億元，累計(jì)追償3.8億元，追償率達(dá)到了36.64%，這樣的追償率已接近或達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平，最大限度地制止了當(dāng)事人申

37、請(qǐng)基金墊付的投機(jī)行為，盡可能地發(fā)揮了救助功能，保障了基金的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。江蘇采用政府購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)專業(yè)的保險(xiǎn)公司為救助基金管理人，以“政府服務(wù)外包，專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)”的模式來(lái)運(yùn)作救助基金，江蘇省財(cái)政、人民公安、人民法院、人民檢察院、衛(wèi)生廳、農(nóng)機(jī)部門等相關(guān)單位和江蘇保監(jiān)局共同成立救助基金協(xié)調(diào)小組，以競(jìng)爭(zhēng)方式選擇了紫金財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司作為救助基金管理人，授權(quán)其負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)、管理和追償工作16，每三年簽訂一次購(gòu)買服務(wù)合同，并對(duì)其定期考核，這樣一方面降低了基金運(yùn)營(yíng)成本，拓寬了救助范圍，緩解了社會(huì)矛盾，另一方面也充分發(fā)揮了基金應(yīng)有的功能作用，在全國(guó)也屬先例。為提供高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)，江蘇省開(kāi)展了各

38、種層次的探索合作，相關(guān)政府部門聯(lián)合制定了救助基金管理實(shí)施辦法以及各種制度，在全省進(jìn)行統(tǒng)一管理。在借鑒保險(xiǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，江蘇省建立了一整套行之有效風(fēng)險(xiǎn)管控措施，在合作機(jī)制框架下，雙方共同制定配套制度，明確各自責(zé)任，細(xì)化操作流程，實(shí)現(xiàn)救助基金有序高效運(yùn)營(yíng)17。江蘇省的救助基金成功開(kāi)發(fā)救助基金全流程信息化管理系統(tǒng)，涵蓋了墊付審核、多渠道追償、咨詢投訴、集中支付等功能，在省級(jí)成立了道路救助基金服務(wù)中心，負(fù)責(zé)所有墊付的審核和追償工作，每個(gè)縣區(qū)設(shè)立了道路救助基金服務(wù)受理點(diǎn)只負(fù)責(zé)初審資料，有的設(shè)在紫金公司，有的設(shè)在交管部門工作場(chǎng)所。這樣便于提高效率，減少糾紛，實(shí)現(xiàn)救助基金有效使用和統(tǒng)籌管理，服務(wù)網(wǎng)

39、絡(luò)無(wú)盲點(diǎn)覆蓋；并與醫(yī)院共同建立服務(wù)“綠色通道”，切實(shí)保證救助時(shí)效。在節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，江蘇省救助基金適當(dāng)擴(kuò)大了救助范圍，除國(guó)家規(guī)定墊付搶救和喪葬費(fèi)用情形外，還增加了對(duì)事故受害人的一次性困難補(bǔ)助，按照受害人相關(guān)情況確定補(bǔ)助金額，最高可補(bǔ)助5萬(wàn)元，更好地為受害人提供了保障。 （二）我省借鑒江蘇模式的可能性和可行性隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人們?cè)谙硎軝C(jī)動(dòng)車帶來(lái)的便利生活同時(shí)，也同時(shí)承擔(dān)著機(jī)動(dòng)車發(fā)生交通事故的風(fēng)險(xiǎn)。無(wú)論對(duì)于個(gè)人還是社會(huì)，發(fā)生道路交通事故都會(huì)造成一定的傷害，這也成為設(shè)置社會(huì)救助基金必要性，從我省近幾年交通事故發(fā)生情況看，每年都會(huì)發(fā)生上萬(wàn)起的交通事故，其中道路交通事故責(zé)任人駕駛車輛未購(gòu)買交強(qiáng)

40、險(xiǎn)、交強(qiáng)險(xiǎn)不足以支付道路交通事故受害人部分或者全部醫(yī)療費(fèi)用的、肇事逃逸的案件不在少數(shù)，并且因?yàn)獒t(yī)療費(fèi)用或者事故賠償問(wèn)題多次引發(fā)群眾上訪及相關(guān)社會(huì)問(wèn)題，給公安工作和社會(huì)和諧穩(wěn)定造成極其不利影響。為了更好的保障事故受害人的合法權(quán)益，健全我省的道路交通社會(huì)救助制度已刻不容緩。1、立法意圖轉(zhuǎn)化為立法效果的必然趨勢(shì)在我國(guó)，中華人民共和國(guó)道路交通安全法中第十七條明確規(guī)定，國(guó)家實(shí)行機(jī)動(dòng)車第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)制度，設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。道路交通安全法實(shí)施條例第九十條、機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)條例第二十四、五、六條等都予以規(guī)定，從立法實(shí)質(zhì)上對(duì)設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金給予充分肯定

41、。但由于種種原因，道路交通事故社會(huì)救助基金建立延遲，使法律缺少了應(yīng)有的連續(xù)性，也使法律的權(quán)威性、嚴(yán)肅性受到百姓質(zhì)疑。目前，我國(guó)許多地區(qū)依照立法意圖，出臺(tái)了相應(yīng)的地方道路交通事故社會(huì)救助基金管理使用辦法，且運(yùn)作成功，取得了良好的社會(huì)效果。所以，我省建立道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法，將是立法意圖向立法效果轉(zhuǎn)化的必然趨勢(shì)。2、保障當(dāng)事人合法權(quán)益的迫切需要由于救助基金的不完善，事故受害人的賠償義務(wù)人、賠償權(quán)利人的法律、經(jīng)濟(jì)救助就顯得岌岌可危，他們常常將矛頭指向公安交管部門，質(zhì)疑法律的嚴(yán)肅性、權(quán)威性，在道路交通事故中他們是真正弱勢(shì)群體。主觀愿望上，弱勢(shì)賠償義務(wù)人、權(quán)利人迫切需要一種制度的建立對(duì)他們進(jìn)

42、行法律、經(jīng)濟(jì)的救濟(jì)。我省建立道路交通事故救助基金，也是為了更好的保障交通事故當(dāng)事人的人合法權(quán)益。3、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的客觀需要近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)下，人民生活水平大大提高，個(gè)人、單位車輛數(shù)量急劇增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我省現(xiàn)有機(jī)動(dòng)車696.10萬(wàn)余輛，機(jī)動(dòng)車年均十萬(wàn)余輛的迅速增加，給交通管理部門的管理造成了相當(dāng)大的難度，道路交通事故已經(jīng)成為和平時(shí)期對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全損害最大的災(zāi)害。道路交通事故當(dāng)事人因無(wú)錢救治，由交通事故本身誘發(fā)的人身死亡、傷害、上訪、纏訪等各型上訪事件成上升比例較大。我們交警部門在維護(hù)好道路交通秩序，積極作好道路交通事故預(yù)防的同時(shí)，還應(yīng)充分利用好現(xiàn)有的法律，探索建立一

43、套行之有效的適合我省省情的道路交通事故社會(huì)救助基金管理辦法，救助道路交通事故弱勢(shì)群體，深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全力化解社會(huì)矛盾，將道路交通事故誘發(fā)的各種不穩(wěn)定因素化解在源頭。（三）江蘇省經(jīng)驗(yàn)對(duì)我省的幾點(diǎn)啟示從施行救助基金制度以來(lái)，“江蘇模式”已成為保險(xiǎn)業(yè)參與社會(huì)創(chuàng)新管理的成功范例，漸漸展現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)的機(jī)制形態(tài)和完善的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)能，但要想在我省進(jìn)行復(fù)制推廣，仍要解決一些特定的問(wèn)題。1、政府需強(qiáng)化公共服務(wù)市場(chǎng)化意識(shí)救助基金的設(shè)立，是為了保證道路交通事故中受害人在不能按照交強(qiáng)險(xiǎn)制度和從事故責(zé)任人處得到賠償時(shí)，可以通過(guò)救助基金的救助，獲得及時(shí)經(jīng)濟(jì)救助18。此項(xiàng)制度作為一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，是交強(qiáng)險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充

44、，充分體現(xiàn)了國(guó)家和社會(huì)對(duì)人民群眾生命安全和健康生活的關(guān)愛(ài)和幫助，對(duì)于保障弱勢(shì)群體權(quán)益、化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義19。近年來(lái)，貴州省道路建設(shè)快速發(fā)展，車輛數(shù)量較快增長(zhǎng)，交通安全成為人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的“主要?dú)⑹帧?。救助基金的在幫助受害人獲得幫助的功能上作用不可小覷。江蘇省政府以“政府服務(wù)外包，專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)”的模式來(lái)運(yùn)作救助基金，這就需要地方政府要有職能轉(zhuǎn)變的意識(shí)，在公共服務(wù)中融入市場(chǎng)化機(jī)制，將市場(chǎng)擅長(zhǎng)的交給市場(chǎng)管理。我省的道路交通事故救助基金工作起步較晚，在我省的一些地方，由于某些特定的原因，政府職能轉(zhuǎn)變的意識(shí)還不夠深入人心，缺乏公共服務(wù)市場(chǎng)化的意識(shí)。我國(guó)

45、的“官本位”思想仍然較為嚴(yán)重，政府部門工作人員思想觀念較為落后，且不具備先進(jìn)的服務(wù)意識(shí)20，特別是在道路交通事故救助基金的管理上，在2017年11月1日我省的救助基金正式啟動(dòng)以來(lái)，就很少見(jiàn)至上而下的政策宣傳、信息報(bào)道，許多事故當(dāng)事人都不知道有救助基金，就導(dǎo)致救助基金實(shí)施效率低下，在某些地區(qū)就傾向于少做或者不做，只是構(gòu)建了制度框架，對(duì)于基金的墊付數(shù)量也不在乎。政府在加強(qiáng)救助基金管理方面，可以進(jìn)一步提高重視程度，把國(guó)家賦予省級(jí)運(yùn)作救助基金的職能進(jìn)一步發(fā)揮，使更多的弱勢(shì)群體得到救助。江蘇省在救助基金管理模式上，2010年即積極引入社會(huì)力量，探索政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的嘗試，取得了明顯成功，充分發(fā)揮了

46、救助基金應(yīng)有的功能作用。把社會(huì)救助服務(wù)納入了政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)中。道路交通事故社會(huì)救助基金的運(yùn)作，是一項(xiàng)復(fù)雜的、事務(wù)性強(qiáng)的管理救助服務(wù)，涉及面廣，管理難度大，政策性強(qiáng)。采用政府購(gòu)買服務(wù)方式運(yùn)營(yíng)此項(xiàng)救助基金，符合當(dāng)前國(guó)家政策和形勢(shì)，符合社會(huì)發(fā)展方向，可以極大提高運(yùn)行效率和質(zhì)量，更好地發(fā)揮其應(yīng)有作用，使廣大弱勢(shì)群體得到及時(shí)救助，所以我省也可以采用政府購(gòu)買公共服務(wù)的方式來(lái)保證救助基金的有效運(yùn)行。2、健全監(jiān)督體系，部門相互配合江蘇模式的成功運(yùn)營(yíng)，離不開(kāi)對(duì)監(jiān)督機(jī)制的有效執(zhí)行。其特點(diǎn)是五方監(jiān)督：一是官督商辦。省協(xié)調(diào)小組每年聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)對(duì)紫金保險(xiǎn)救助基金運(yùn)營(yíng)情況實(shí)施審計(jì)，有效克服了好與不好一個(gè)樣，干與不干一

47、個(gè)樣，換了領(lǐng)導(dǎo)不一樣的政府自辦缺陷；二是內(nèi)部審計(jì)。紫金保險(xiǎn)救助基金管理中心定期主動(dòng)申請(qǐng)公司內(nèi)部審計(jì)部門對(duì)基金的運(yùn)營(yíng)實(shí)施審計(jì)，對(duì)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控；三是信息系統(tǒng)透明度管控。透明才有信任，信息系統(tǒng)內(nèi)設(shè)200余個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)控制，所有與救助基金有關(guān)的事項(xiàng)全部沉淀于系統(tǒng)，救助基金主管部門可以實(shí)時(shí)全天候查看信息系統(tǒng)的每個(gè)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，無(wú)一遺漏；四是實(shí)施飛行檢查。不定時(shí)、不定期對(duì)網(wǎng)點(diǎn)專員的服務(wù)行為、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的過(guò)度治療及偷梁換柱等行為開(kāi)展突擊檢查，防控內(nèi)部管控風(fēng)險(xiǎn)及道德風(fēng)險(xiǎn)；五是建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。對(duì)救助基金的運(yùn)營(yíng)，做到充分向社會(huì)公示，接受社會(huì)大眾監(jiān)督。基金的管理經(jīng)得住顯微鏡和放大鏡的審視。我省的實(shí)施辦法（試行）雖然

48、劃分了各部門的職責(zé)，但各部門又存在不同的訴求，如財(cái)政部門追求管理運(yùn)作過(guò)程中費(fèi)用支出的最小化并要保障安全運(yùn)行，保險(xiǎn)部門希望能夠減輕保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)擔(dān)減少保費(fèi)的提取額度，公安、交通管理部門希望盡可能地使用救助基金來(lái)減緩社會(huì)矛盾，醫(yī)療機(jī)構(gòu)希望救助基金能夠及時(shí)到賬以使事故當(dāng)事人能夠得到更有效的救治。各部門訴求既存在沖突也有一致的地方，如果將救助基金主管職能交給其中任何一個(gè)部門，都容易導(dǎo)致偏向某部門的目標(biāo)要求而導(dǎo)致沖突加劇。所以我省可以學(xué)習(xí)江蘇省以協(xié)調(diào)小組為主管部門可以最大限度地維護(hù)部門平衡，并聘請(qǐng)專業(yè)的基金管理人提升管理工作的專業(yè)性和有效性，從而更好地完善救助基金監(jiān)督機(jī)制。3、保險(xiǎn)公司的積極參與在全國(guó)眾多的

49、救助基金模式中，江蘇省紫金保險(xiǎn)公司的專業(yè)化運(yùn)營(yíng)從中脫穎而出。作為一項(xiàng)創(chuàng)新性社會(huì)管理業(yè)務(wù)，保險(xiǎn)公司經(jīng)辦管理救助基金，將直接面臨風(fēng)險(xiǎn)高、投入高、協(xié)調(diào)難等問(wèn)題，并且極可能面臨無(wú)利潤(rùn)甚至虧損的情況。這就要求保險(xiǎn)公司必須具備高度責(zé)任心、較高的服務(wù)水平、先進(jìn)的發(fā)展理念才能保障救助基金的有效運(yùn)行，這也是復(fù)制江蘇省救助基金管理模式的客觀條件。此外，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承接救助基金管理責(zé)任后，還會(huì)面臨許多問(wèn)題。一是可能缺乏上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的支持。因?yàn)榫戎鸬挠行н\(yùn)行將涉及信息系統(tǒng)建設(shè)、政府相關(guān)部門的配合支持等工作，往往并非基層機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)自面對(duì)的，如果沒(méi)有上級(jí)管理機(jī)構(gòu)的相關(guān)支持，基層機(jī)構(gòu)往往缺乏意愿、沒(méi)有能力確保該項(xiàng)工作有效運(yùn)

50、行，二是要考慮政府的招標(biāo)條件。保險(xiǎn)公司作為商業(yè)化經(jīng)營(yíng)主體，必須要求合理的利潤(rùn)才能有效運(yùn)行。如果存在政府愿意支付的招標(biāo)過(guò)程不公平、管理費(fèi)用過(guò)低、考核機(jī)制不合理等情況，自然會(huì)衰減保險(xiǎn)公司參與的積極性和管理質(zhì)量。四、我省道路交通事故社會(huì)救助基金存在的問(wèn)題及原因分析（一）我省社會(huì)救助基金政策保障不夠完善全體道路交通事故的受害人都可以成為道路交通事故社會(huì)救助基金的受益人，該制度所凸顯出的特征表明其屬于一種公共產(chǎn)品，它在消費(fèi)或使用上是針對(duì)所有的事故受害人的。政府的職能決定決定了這種公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由政府出面提供，但是由于我省救助基金起步晚，現(xiàn)有的救助基金制度缺乏相應(yīng)的針對(duì)性，也沒(méi)有具體表明其他社會(huì)組織參與社會(huì)

51、救助的法律地位、責(zé)任、義務(wù)、權(quán)利，在法律制定上也缺少相應(yīng)的監(jiān)督保障機(jī)制，對(duì)于救助對(duì)象沒(méi)有實(shí)行分類救助制度，沒(méi)有深入分析救助對(duì)象的致困的原因，還是采取單一的給予金錢幫助為主，導(dǎo)致現(xiàn)有救助標(biāo)準(zhǔn)不能適應(yīng)救助對(duì)象的基本需求，對(duì)于救助的相關(guān)程序、受理時(shí)限、監(jiān)督機(jī)制等缺少制度安排。政府部門也沒(méi)有專門建立統(tǒng)一的社會(huì)救助信息交換平臺(tái)來(lái)共享救助信息，而求助對(duì)象由于信息的不流暢，獲得救助信息昆難，尋求救助的程序復(fù)雜，甚至有的困難群體只是一味求助于政府一個(gè)部門，不知道求助于其他相關(guān)部門，受害人在申請(qǐng)救助基金墊付時(shí)就會(huì)覺(jué)得異常困難。（二）救助基金救助范圍有限，救助程序?qū)徍藭r(shí)間長(zhǎng)在我省的救助基金實(shí)施辦法（試行）中，僅對(duì)

52、有下列情形之一的，救助基金墊付道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或全部的搶救費(fèi)用：(一)搶救費(fèi)用超過(guò)交強(qiáng)險(xiǎn)責(zé)任限額的；(二)肇事機(jī)動(dòng)車未參加交強(qiáng)險(xiǎn)的；(三)機(jī)動(dòng)車肇事后逃逸的。實(shí)施辦法（試行）中規(guī)定在道路交通事故救助基金補(bǔ)償?shù)氖鹿适芎θ耍侵笝C(jī)動(dòng)車發(fā)生道路交通事故造成除被保險(xiǎn)機(jī)動(dòng)車的本車人員、被保險(xiǎn)人以外的事故受害人，并未將車上乘客和被保險(xiǎn)人納入事故受害人范圍，導(dǎo)致車上乘客無(wú)法獲得救助基金的保障，在一定程度上減弱了機(jī)動(dòng)車所有人投保第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的積極性。在我省實(shí)施辦法（試行）第十四條中規(guī)定：“發(fā)生本辦法第十三條所列情形之一，需要救助基金墊付部分或者全部搶救費(fèi)用的，由公安機(jī)關(guān)交通管

53、理部門在三個(gè)工作日內(nèi)書(shū)面通知交通事故發(fā)生地的救助基金管理人受理網(wǎng)點(diǎn)或者告知受害人家屬向救助基金管理人申請(qǐng)墊付。”履行通知義務(wù)的個(gè)三個(gè)工作日時(shí)限，對(duì)于需要及時(shí)救治的事故受害人而言時(shí)間太長(zhǎng)了。目前，我省申請(qǐng)申請(qǐng)救助基金墊付搶救費(fèi)用操作流程是先將事故受傷人員送醫(yī)院搶救，公安交管部門對(duì)符合救助基金墊付情形按照相關(guān)規(guī)定確認(rèn)墊付情形并幫助受傷人員或家屬提出申請(qǐng)，救助基金管理人通知醫(yī)院提供墊付申請(qǐng)表和受傷人員治療的相關(guān)證明材料，救助基金管理人審批后就向醫(yī)院墊付。但在具體的實(shí)施過(guò)程中，由于要提供的材料過(guò)多，審批程序復(fù)雜，即使醫(yī)院設(shè)有專門的審查部門，繁瑣的審批程序也會(huì)浪費(fèi)一定的時(shí)間。另外，盡管法律規(guī)定了醫(yī)院不得

54、因搶救費(fèi)用不夠而拖延救治，但醫(yī)院有相關(guān)的規(guī)定，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)使用救助基金不配合，超限額墊付還需當(dāng)?shù)刎?cái)政部門審核，但財(cái)政部門并沒(méi)有專業(yè)的醫(yī)療部門，所以也可能出現(xiàn)超過(guò)限額無(wú)法墊付的問(wèn)題。在實(shí)施過(guò)程中，醫(yī)院也會(huì)存在由于治療費(fèi)未支付情形而拒絕救治。（三）救助基金補(bǔ)償力度有限在各個(gè)地區(qū)的救助基金都對(duì)于墊付范圍做了相應(yīng)的規(guī)定，僅限于喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用，對(duì)于搶救費(fèi)用以外的醫(yī)療費(fèi)用，則不屬于救助基金的墊付范圍。救助基金對(duì)搶救費(fèi)用的補(bǔ)償力度也是有限的21。在我省的救助基金實(shí)施辦法（試行）中，“救助基金一般墊付受害人自接受搶救之時(shí)起72小時(shí)內(nèi)的搶救費(fèi)用，單人搶救費(fèi)用最高限額為8萬(wàn)元?！庇捎谠诮粡?qiáng)險(xiǎn)條例中將

55、機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)醫(yī)療費(fèi)從死亡賠償金中分離了出來(lái)，其規(guī)定能夠墊付的搶救費(fèi)用限額就只是1萬(wàn)元，那么受害人最高可獲得的搶救費(fèi)用墊付金就為9萬(wàn)元。在一些較為嚴(yán)重的交通事故中，在經(jīng)過(guò)基本的搶救過(guò)后，受害人雖然暫時(shí)脫離生命危險(xiǎn)，但是后續(xù)的治療也顯得尤為重要，治療過(guò)程中，仍然需要承擔(dān)巨額治療費(fèi)用?，F(xiàn)有的救助基金并沒(méi)有根據(jù)事故受害人的傷害程度來(lái)確定搶救費(fèi)用的墊付金額，對(duì)于發(fā)生嚴(yán)重交通事故的事故受傷人，有限的救助基金并不能滿足治療需求。(四) 救助基金宣傳不到位在我國(guó)開(kāi)始實(shí)施救助基金以來(lái)，很多地區(qū)的普遍存在救助基金資金閑置的情況，并沒(méi)有真正發(fā)揮其在救助交通事故受害人方面的作用，我省自2017年11月1日設(shè)施救

56、助基金以來(lái)，以黔西南州為例，11月使用救助基金的案件數(shù)為2起，12月為4起，1月為0起，2月為1起，3月為3起，4月為0起，很多駕駛?cè)藛T不了解甚至不知道這一制度就造成救助基金使用率低下，交警部門也沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門的培訓(xùn)來(lái)宣傳這一政策，大部分醫(yī)務(wù)人員也是一知半解。因此，救助基金宣傳不到位，應(yīng)該是導(dǎo)致基金墊付使用少的主要原因，也造成了符合申請(qǐng)基金的受害人無(wú)從申請(qǐng)救助基金墊付。此外，辦法規(guī)定: “申請(qǐng)救助基金墊付受害人喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用的，由道路交通事故發(fā)生地的救助基金管理機(jī)構(gòu)及時(shí)墊付。”但是在具體的實(shí)施過(guò)程中，并沒(méi)有規(guī)定具體的救助基金管理機(jī)構(gòu)，這也導(dǎo)致需要救助基金墊付的受害人不知道怎么申請(qǐng)

57、。救助基金管理機(jī)構(gòu)的不明確，使得事故受害人即便是知道有道路交通事故社會(huì)救助基金這一制度，但由于法律并沒(méi)有明確規(guī)定救助基金管理機(jī)構(gòu)，使得事故受害人不知道該向哪個(gè)部門申請(qǐng)救助基金，在各個(gè)部門間往返需求幫助，在一定程度上也影響了救助基金的順利開(kāi)展。（五）救助基金追償權(quán)實(shí)現(xiàn)缺乏保障在救助基金墊付相關(guān)金額后，對(duì)于事故逃逸車輛在事后被偵查到，且其投保了機(jī)動(dòng)車強(qiáng)制保險(xiǎn)的情況，卻沒(méi)有明確規(guī)定救助基金是不是可以向保險(xiǎn)公司進(jìn)行追償。如果出現(xiàn)此種情形，保險(xiǎn)公司未被追償相關(guān)費(fèi)用，就相當(dāng)于本應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任也被免除了，而交通事故肇事人由于賠償能力有限的則將可能承擔(dān)較重的、不公平的責(zé)任，往往可能出現(xiàn)因賠償能力有限而無(wú)法追償

58、的情形22。救助基金的追償是一個(gè)艱巨而繁瑣的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)的難度大并且成本高，單純依靠基金管理機(jī)構(gòu)來(lái)追償并不能達(dá)到預(yù)期的效果，基金管理機(jī)構(gòu)需要借助社會(huì)力量，特別是借助公權(quán)利，所以應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法的形式來(lái)確保救助基金實(shí)現(xiàn)追償權(quán)。我省的實(shí)施辦法（試行）中在這方面并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定，也就缺乏對(duì)救助基金追償權(quán)的相關(guān)保障。在實(shí)施辦法（試行）第二十六條規(guī)定：“救助基金管理人根據(jù)本辦法墊付搶救費(fèi)用和喪葬費(fèi)用后，應(yīng)當(dāng)依法向機(jī)動(dòng)車道路交通事故責(zé)任人進(jìn)行追償。”而在相關(guān)法律中，發(fā)生交通事故后，交通事故的受害者既可向交通事故的責(zé)任者進(jìn)行索賠和責(zé)任者所投保的保險(xiǎn)公司提出民事賠償要求，所以，也應(yīng)規(guī)定救助基金可向事故肇事車輛投保的保險(xiǎn)公司進(jìn)行追償?，F(xiàn)有法律對(duì)救助基金追償對(duì)象的有限范圍無(wú)形中増加了救助基金的追償困難程度。另一方面，救助基金的追償規(guī)定也沒(méi)有具體明確。在法律中規(guī)定交通事故中的責(zé)任可分為全部、主要、次要責(zé)任，如果交通事故的雙方當(dāng)事人都承擔(dān)了此次事故的相應(yīng)責(zé)任，救助基金該向誰(shuí)追償，追償金額該如何確定，法律并