試論以加強(qiáng)立法為基礎(chǔ)做好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的思考

1、試論以加強(qiáng)立法為基礎(chǔ)做好國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的思考論文摘要 黨的十八大報告明確指出：“要毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，推行公有制多種實(shí)現(xiàn)形式，深化國有企業(yè)改革，完善各類國有資產(chǎn)管理體制，毫不動搖鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)如何正確履行出資人職責(zé)，準(zhǔn)確把握國有資產(chǎn)監(jiān)管的重點(diǎn)與邊界，對目前國有資產(chǎn)監(jiān)管存在主要認(rèn)識問題，要在以國資法為基礎(chǔ)的條件下，盡快出臺有關(guān)行政法規(guī)，完善相關(guān)部門規(guī)章；要加強(qiáng)公司法和國資法對企業(yè)重大事項(xiàng)的管理規(guī)定學(xué)習(xí)和認(rèn)識，重視公司章程的作用，才能真正做到國有資產(chǎn)監(jiān)管的不“越位”和“錯位”，才能正確維護(hù)國有權(quán)益。 論文關(guān)鍵詞 企業(yè) 國有資產(chǎn) 國有產(chǎn)權(quán) 一、

2、相關(guān)概念辨析 （一）企業(yè)國有資產(chǎn)與企業(yè)國有產(chǎn)權(quán) 企業(yè)國有資產(chǎn)企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例（中華人民共和國國務(wù)院令第378號）（下稱國務(wù)院378號令）第三條規(guī)定，“企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益?！敝腥A人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法（下稱國資法）第二條規(guī)定：“企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益?！睉?yīng)該說，國資法取消了國務(wù)院378號令關(guān)于“以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益”的規(guī)定。 從上述規(guī)定可以看出，企業(yè)國有資產(chǎn)具有兩個特征：第一，是國家以各種形式對企業(yè)的出資形成的。第二，是國家作為出資人對出資企業(yè)所享有的一種權(quán)益。因

3、此，企業(yè)國有資產(chǎn)與企業(yè)法人財產(chǎn)應(yīng)加以區(qū)別。 企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)國務(wù)院國資委、財政部3號令第二條規(guī)定，“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)，是指國家對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益、國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益?！?國務(wù)院國資委、財政部3號令對“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”的定義與國資法及國務(wù)院378號令對“企業(yè)國有資產(chǎn)”定義的主要區(qū)別是：首先是“企業(yè)國有資產(chǎn)”變更為“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”；其次是“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”較“企業(yè)國有資產(chǎn)”范圍更為廣泛，“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”除包括“國家對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益”外，增加了“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”。 （二）國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與國有產(chǎn)權(quán)

4、轉(zhuǎn)讓 1.國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓：國資法第五十一條規(guī)定：“國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，是指依法將國家對企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)移給其他單位或者個人的行為；按照國家規(guī)定無償劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)的除外?！彼試Y法規(guī)定的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，對于國有獨(dú)資企業(yè)來講轉(zhuǎn)讓的是出資；對于國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司和國有資本參股公司而言轉(zhuǎn)讓的是股權(quán)、股份。筆者理解轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)是指企業(yè)以買賣或其他方式處置其重要的固定資產(chǎn)、股權(quán)或其他重要財產(chǎn)對企業(yè)形成重大影響的行為。因此，國家出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓廠房、機(jī)器設(shè)備等不動產(chǎn)、動產(chǎn)和其他財產(chǎn)（包括國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益）屬于企業(yè)法人財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，而非國資法規(guī)定的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓。 2.國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)

5、：讓國務(wù)院國資委、財政部3號令第二條規(guī)定，“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、持有國有資本的企業(yè)將所持有的企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給境內(nèi)外法人、自然人或者其他組織的活動適用本辦法?！钡诙鶙l規(guī)定“所出資企業(yè)決定其子企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓。其中，重要子企業(yè)的重大國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)報同級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)會簽財政部門后批準(zhǔn)?！庇纱丝梢钥闯?，由于“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”較“企業(yè)國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”包括的范圍廣泛，“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”包括了“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”轉(zhuǎn)讓，沒有對出資企業(yè)轉(zhuǎn)讓除“投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”外其他法人財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行規(guī)定。 二、問題分析 “企業(yè)國有資產(chǎn)”和“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”術(shù)語

6、在我們?nèi)粘５挠^念中并沒有被嚴(yán)格的加以區(qū)別，人們似乎當(dāng)然的認(rèn)為國有企業(yè)的資產(chǎn)當(dāng)然屬于國有資產(chǎn)，但如果從立法層面對上述概念不加以嚴(yán)格的區(qū)分，就會導(dǎo)致我們國有資產(chǎn)監(jiān)管的“越位”和“錯位”。 （一）現(xiàn)行規(guī)定中存在的主要問題 現(xiàn)行立法層面也沒有對相關(guān)概念一整套的體系規(guī)范，自國資法實(shí)施以來，沒有及時對相應(yīng)下位法進(jìn)行及時修訂，現(xiàn)行的下位法在相關(guān)概念方面沒有與上位法銜接且存在一些沖突，具體體現(xiàn)在以下幾個方面： 一是下位法與上位法有關(guān)法律概念及內(nèi)容不一致。國資法較為明確的區(qū)分了“國有資產(chǎn)”和“企業(yè)法人財產(chǎn)”的管理問題，國資法將國家出資企業(yè)“增減資本”、“發(fā)行債券”、“重大投資”、“轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)”等事項(xiàng)納入關(guān)系國

7、有資產(chǎn)出資人權(quán)益的重大事項(xiàng)管理范圍，但國務(wù)院國資委、財政部3號令中關(guān)于“國有產(chǎn)權(quán)”的定義似乎就是國務(wù)院378號令和國資法中關(guān)于“國有資產(chǎn)”的定義，但“國有產(chǎn)權(quán)”包括了應(yīng)納入“企業(yè)法人財產(chǎn)”的“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”。 二是下位法沒有體現(xiàn)對上位法更為詳細(xì)的規(guī)定。國資法明確國有企業(yè)的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，但從現(xiàn)行的規(guī)定來看，國有資產(chǎn)管理專項(xiàng)的法律是國資法，專項(xiàng)的行政法規(guī)是國務(wù)院378號令，雖然其他的法律和行政法規(guī)或多或少對國資法中涉及的重大事項(xiàng)有相應(yīng)的規(guī)定，但就重大事項(xiàng)的管理權(quán)限來說，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理規(guī)定沒有進(jìn)行細(xì)化明確，如轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)和重大

8、投資，多少額度應(yīng)該報經(jīng)國資委批準(zhǔn)才能實(shí)施沒有明確，而企業(yè)章程應(yīng)該是在國資法和國有資產(chǎn)管理行政法規(guī)關(guān)于企業(yè)重大事項(xiàng)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上各地國資委根據(jù)當(dāng)?shù)貒匈Y產(chǎn)監(jiān)管實(shí)際情況的一種更為細(xì)化的規(guī)定。 三是下位法與上位法有些方面存在矛盾。國資法明確國有企業(yè)的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，對國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓來說，國資法將“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”劃分為企業(yè)法人財產(chǎn)，在國資法和國務(wù)院378號令對國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)行為的審批權(quán)限均沒有規(guī)定的情況下，應(yīng)該按照企業(yè)章程的規(guī)定來執(zhí)行，但國務(wù)院國資委、財政部3號令明確“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”應(yīng)按照“國有

9、產(chǎn)權(quán)”轉(zhuǎn)讓的規(guī)定執(zhí)行，這造成了下位法與上位法的矛盾。 四是有些方面出現(xiàn)了監(jiān)管空白。如國資法第三十八條規(guī)定：“國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司對其所出資企業(yè)的重大事項(xiàng)參照本章規(guī)定履行出資人職責(zé)。又如國務(wù)院378號令第二十四條規(guī)定：“所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)的重大事項(xiàng)，需由所出資企業(yè)報國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的，管理辦法由國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)另行制定，報國務(wù)院批準(zhǔn)。”目前，還沒有制定有關(guān)國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司對其所出資企業(yè)的重大事項(xiàng)管理規(guī)定，造成了法律監(jiān)管制度方面的空白。（二）現(xiàn)實(shí)操作中存在主要問題 在產(chǎn)權(quán)監(jiān)管實(shí)踐過程中，通常有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，

10、按照國務(wù)院國資委、財政部3號令的規(guī)定，“國家對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益”和“國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成的應(yīng)享有的權(quán)益”應(yīng)該按照“國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓”的規(guī)定執(zhí)行，但對于國務(wù)院國資委、財政部3號令沒有納入規(guī)范的其他“企業(yè)法人財產(chǎn)”應(yīng)由國資委制定的或參與制定的國家出資企業(yè)章程來規(guī)范；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，對企業(yè)以各種形式投入形成的權(quán)益具體體現(xiàn)在企業(yè)的每一項(xiàng)具體財產(chǎn)中，如果將國有企業(yè)或國有控股企業(yè)的資產(chǎn)不納入產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管范圍，則會影響到國有權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。綜上分析來看，現(xiàn)實(shí)的普遍做法混淆了“國有資產(chǎn)”和“企業(yè)法人財產(chǎn)”的概念，出現(xiàn)了國有資產(chǎn)監(jiān)管的“越位”與“錯位”。 三、進(jìn)一步規(guī)范國有資產(chǎn)管理初步設(shè)想 為

11、解決目前國有資產(chǎn)監(jiān)管中存在的現(xiàn)實(shí)問題，筆者認(rèn)為國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握出資人的職責(zé)與定位，確定國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重點(diǎn)，明確國有資產(chǎn)監(jiān)管的邊界，既要防止國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)越俎代庖干預(yù)所出資企業(yè)及各級子企業(yè)的正常經(jīng)營管理活動，又要防止所出資企業(yè)借此推卸應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的股東職責(zé)，事無巨細(xì)皆請求批準(zhǔn)，以造成不必要的工作壓力。 （一）建立健全國有資產(chǎn)監(jiān)管相關(guān)制度 一是制定重要子企業(yè)重大事項(xiàng)管理辦法。按照國資法第三十八條和國務(wù)院378號令第二十四條的規(guī)定，制定國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有資本控股公司對其所出資企業(yè)的重大事項(xiàng)管理辦法，管理辦法作為企業(yè)國有資產(chǎn)法和企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例的配套法規(guī)，

12、是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對所出資企業(yè)投資設(shè)立的重要子企業(yè)重大事項(xiàng)管理工作的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定以下內(nèi)容：重要子企業(yè)的范圍，重大事項(xiàng)的范圍，所出資企業(yè)申請與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)程序，法律責(zé)任及其他規(guī)定。 二是修改企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法。針對目前存在的國資委、財政部3號令對“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”概念及內(nèi)容存在不一致的情形，要修改企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法，重新界定“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”的定義，將國有及國有控股企業(yè)各種投資所形成權(quán)益不再界定為“企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)”，而界定為企業(yè)法人財產(chǎn)，避免出現(xiàn)上位法與下位法存在的矛盾。 三是制定出資企業(yè)及子企業(yè)重大財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法。企業(yè)重大財產(chǎn)是企業(yè)生存發(fā)展的基本條件，該部

13、份資產(chǎn)的運(yùn)營和管理最終會影響到出資人權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，針對出資企業(yè)及子企業(yè)重大財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理制度規(guī)范的空白，要制定出資企業(yè)及子企業(yè)重大財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理辦法，應(yīng)道明確規(guī)定以下內(nèi)容：重大財產(chǎn)的定義，重大財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的程序，重大財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的申請及批準(zhǔn)，法律責(zé)任及其他規(guī)定。 （二）要充分發(fā)揮公司章程的作用 目前，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及國家出資企業(yè)的董事、監(jiān)事和高級管理人員對公司章程重視程度普遍不高，公司章程同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，沒有充分認(rèn)識到公司章程的重要性，沒有真正讓公司章程發(fā)揮出它應(yīng)有的作用。 公司法第二十條規(guī)定“公司股東應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)和公司章程，依法行使股東權(quán)利，不得濫用股東權(quán)利損害公司或者其他股東的利益”；國資法第三十條規(guī)定“國家出資企業(yè)合并、分立、改制、上市，增加或者減少注冊資本，發(fā)行債券，進(jìn)行重大投資等重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程的規(guī)定，不得損害出資人和債權(quán)人的權(quán)益?！蓖ㄟ^上述規(guī)定可以看出，公司法和國資法已將公司章程在擺到了與國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)幾乎同等重要的位置。 公司法特別突出了公司章程的自治作用，它除