淺談國(guó)庫(kù)集中支付制度的不足與改進(jìn)措施

1、淺談國(guó)庫(kù)集中支付制度的不足與改進(jìn)措施摘要：實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜的工作，并且現(xiàn)在正處于實(shí)施的初級(jí)階段，很多配套制度還不完善，本文通過(guò)筆者的實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，淺談?lì)A(yù)算單位在具體實(shí)施中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步提出了解決的建議。關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付 問(wèn)題 建議 全國(guó)人大九屆四次會(huì)議提出我國(guó)從2001年開(kāi)始實(shí)行現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理制度的改革, 即建立國(guó)庫(kù)集中支付制度, 從2008年起所有一級(jí)預(yù)算部門(mén)都要實(shí)行公務(wù)卡管理, 同時(shí)政府性基金從2008 年1 月1 日起實(shí)施改革, 對(duì)預(yù)算外資金亦積極研究實(shí)行改革事宜, 盡早實(shí)現(xiàn)所有財(cái)政性資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的改革目標(biāo)。至今中央級(jí)一般預(yù)算資金全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付,

2、并將改革逐步擴(kuò)大到部分中央補(bǔ)助地方專項(xiàng)資金。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后,按照規(guī)范的程序在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)運(yùn)作,從而在體制和機(jī)制上保證了財(cái)政性資金在支付過(guò)程中不再有中間停滯狀態(tài),直接從國(guó)庫(kù)支付到收款人。加強(qiáng)了財(cái)政資金支出的監(jiān)督管理,提高了財(cái)政資金的使用效率。但是由于我國(guó)國(guó)庫(kù)管理制度的改革處于初級(jí)階段，很多配套制度尚未建立，外部環(huán)境還不夠完善，所以國(guó)庫(kù)集中支付制度的推行也就不可能一蹴而就，預(yù)算部門(mén)在具體實(shí)施中還存在不少問(wèn)題，需要認(rèn)真的研究發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題。就國(guó)庫(kù)集中支付改革實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，筆者總結(jié)主要有以下幾個(gè)方面：1、代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)集中支付制度培訓(xùn)。實(shí)行國(guó)

3、庫(kù)集中支付制后, 會(huì)計(jì)核算、支付方式將發(fā)生很大的變化。這就要求預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員、代理銀行業(yè)務(wù)人員有更好的綜合素質(zhì)、更高的政策水平。由于代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員缺乏系統(tǒng)的國(guó)庫(kù)集中支付制度培訓(xùn),相關(guān)業(yè)務(wù)處理不熟,對(duì)國(guó)庫(kù)支付制度政策理解不到位,往往在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差,使制度不能得到很好的貫徹落實(shí)。2、國(guó)庫(kù)集中支付的相關(guān)法律法規(guī)體系還不成熟、完善。代理銀行在辦理業(yè)務(wù)時(shí)，要依據(jù)的辦法規(guī)定太多，不利于經(jīng)辦人員熟悉業(yè)務(wù)。目前，在推行國(guó)庫(kù)集中支付制度過(guò)程中，還沒(méi)有一套完整的法律法規(guī)體系，各地在工作中主要是依據(jù)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)會(huì)計(jì)核算暫行辦法、財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改

4、革試點(diǎn)資金銀行支付清算辦法等有關(guān)規(guī)定來(lái)制定本地區(qū)的支付制度，國(guó)庫(kù)集中支付的有關(guān)規(guī)章制度都是以部門(mén)規(guī)章的形式出現(xiàn)的，沒(méi)有像預(yù)算法那樣上升到法律的層次，對(duì)包括商業(yè)銀行在內(nèi)的各方當(dāng)事人的約束力還不夠強(qiáng)。3、年終對(duì)賬工作不及時(shí),影響決算編制。國(guó)庫(kù)集中支付改革后,財(cái)政資金的撥付方式與改革前發(fā)生根本變化,對(duì)賬工作也相應(yīng)產(chǎn)生變化。財(cái)政廳國(guó)庫(kù)處、財(cái)政廳國(guó)庫(kù)支付局、中國(guó)人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行都應(yīng)建立全面的對(duì)賬制度。由于目前預(yù)算指標(biāo)由財(cái)政直接下達(dá)給基層預(yù)算單位,這給財(cái)政部門(mén)業(yè)務(wù)處室之間、財(cái)政與主管部門(mén)之間、主管部門(mén)與基層預(yù)算單位之間預(yù)算撥款核對(duì)帶來(lái)一定的難度,增加了核對(duì)時(shí)間,決算編制完成時(shí)間也相應(yīng)受到影響。

5、4、對(duì)財(cái)政部門(mén)監(jiān)管不到位。國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施, 使財(cái)政對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大, 財(cái)政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大, 但是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督財(cái)政便成了新的問(wèn)題。在美國(guó), 有向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)署對(duì)財(cái)政部實(shí)施監(jiān)督；在英國(guó), 有向英王負(fù)責(zé)的審計(jì)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督。在我國(guó), 主要是由同隸屬于各級(jí)政府的審計(jì)部門(mén)實(shí)施監(jiān)督, 這無(wú)異于用自己的左手來(lái)監(jiān)督右手。這種自我監(jiān)督, 責(zé)權(quán)利既不明晰也不對(duì)稱, 權(quán)力之間缺乏制衡, 監(jiān)督約束軟化。更何況審計(jì)監(jiān)督具有事后性, 而人大監(jiān)督又過(guò)于宏觀, 無(wú)法實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督。5、不同法規(guī)規(guī)章之間缺乏有效銜接，相互配合不夠財(cái)政集中支付制度要求財(cái)政部門(mén)在商業(yè)銀行開(kāi)立國(guó)庫(kù)零余額賬戶。零余額賬戶的使用要求是：

6、財(cái)政部門(mén)開(kāi)出支付令，商業(yè)銀行無(wú)條件將資金直接從其財(cái)政零余額賬戶上支付給收款人或用款單位賬戶，并依據(jù)資金支付情況向人民銀行提出清算。資金先付后收，在清算過(guò)程中如果哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，不能及時(shí)收回墊款，會(huì)造成代理銀行墊款，違背“恪守信用，履約付款；誰(shuí)的錢(qián)進(jìn)誰(shuí)的賬，由誰(shuí)支配；銀行不墊款”的結(jié)算原則。2005 年中央單位國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行墊付資金計(jì)息管理暫行辦法規(guī)定，代理銀行在當(dāng)日15：30 以后受理的符合規(guī)定的財(cái)政權(quán)支付業(yè)務(wù)要當(dāng)日墊付款，但不與國(guó)庫(kù)單一賬戶清算，這樣零余額賬戶日終就成了“負(fù)余額”，這與“零余額”的概念已經(jīng)背離。6、資金支付清算程序存在不足。國(guó)庫(kù)集中支付清算按照“先支付, 后清算”原則

7、, 代理銀行存在墊付資金風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后, 財(cái)政性資金在支付行為發(fā)生前均存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶和財(cái)政預(yù)算外資金專戶, 而財(cái)政零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶, 每日的銀行存款都為零。一是代理銀行“先支付后清算”的模式, 如果出現(xiàn)多撥、錯(cuò)撥, 就會(huì)形成資金風(fēng)險(xiǎn)； 二是因網(wǎng)絡(luò)故障、支付額度與支付信息不匹配或財(cái)政庫(kù)款不足等情況, 代理銀行也會(huì)出現(xiàn)墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)以上的六點(diǎn)不足，筆者提出了以下六方面的建議。1、代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)。鑒于預(yù)算對(duì)經(jīng)費(fèi)收支的制約作用, 代理銀行業(yè)務(wù)人員、預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員要熟悉宏觀經(jīng)濟(jì)、財(cái)政政策、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)等相關(guān)知識(shí), 而且對(duì)單位

8、將來(lái)的需求及可能發(fā)生情況進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和預(yù)測(cè), 為單位預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)。另外，隨著計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)的廣泛應(yīng)用, 要求財(cái)務(wù)人員必須掌握一定的現(xiàn)代信息技術(shù)知識(shí),適應(yīng)新的財(cái)政管理體制下國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的需要, 完成自己所擔(dān)負(fù)的工作。2、建立健全與國(guó)庫(kù)集中支付相適應(yīng)的法律、制度。根據(jù)實(shí)際，深入調(diào)查，綜合分析研究制定相應(yīng)法律法規(guī)、管理辦法、實(shí)施細(xì)則，為國(guó)庫(kù)集中支付的運(yùn)作提供有效的法律保障。要制定詳細(xì)的國(guó)庫(kù)集中支付操作規(guī)程，細(xì)化操作程序；修改國(guó)家金庫(kù)條例、國(guó)家金庫(kù)條例實(shí)施細(xì)則、人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法等有關(guān)法律制度, 盡早出臺(tái)地方財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定, 并在法律制度中賦予人民銀行在財(cái)政改革實(shí)施和資

9、金管理中的廣泛參與權(quán)和合理的監(jiān)督權(quán)；修訂預(yù)算法，將國(guó)庫(kù)集中支付工作納入法律制度體系中，增強(qiáng)有關(guān)部門(mén)做好此項(xiàng)工作的法律約束力；建立一些相應(yīng)配套的新的管理辦法，如財(cái)政資金支付管理辦法、收入管理辦法、收入退庫(kù)管理辦法等一系列的配套法律、法規(guī)。 3、實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申報(bào)、審核、支付, 建立信息共享機(jī)制。加快財(cái)政國(guó)庫(kù)管理信息系統(tǒng)建設(shè),中華人民共和國(guó)電子簽名法的出臺(tái)，已經(jīng)為電子印鑒的使用提供了法律依據(jù)，財(cái)政部和人民銀行可以聯(lián)合開(kāi)發(fā)一套更加完善的國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，盡可能實(shí)現(xiàn)信息在不同部門(mén)之間的共享、實(shí)現(xiàn)信息流與資金流的同步傳輸，加快資金的清算進(jìn)度，為預(yù)算單位提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。也可以以財(cái)政部門(mén)為核心建立財(cái)務(wù)信息處理中心,

10、 建立財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)、預(yù)算單位、代理銀行專線網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的自動(dòng)化處理程序,實(shí)現(xiàn)部門(mén)間的信息共享,加快年終對(duì)賬與結(jié)轉(zhuǎn)預(yù)算項(xiàng)目審核工作的進(jìn)度, 保證部門(mén)預(yù)算的順利實(shí)施。4、不斷完善和規(guī)范各項(xiàng)管理制度，建立嚴(yán)格的監(jiān)督控制體系。嚴(yán)格監(jiān)督與控制加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付中心、會(huì)計(jì)核算中心、政府采購(gòu)中心工作人員的約束和監(jiān)管；強(qiáng)化約束，嚴(yán)格收支審批權(quán)限，控制和管理好資金的收支；政府審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、新聞媒體應(yīng)加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)監(jiān)督, 組成一個(gè)科學(xué)有效的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)；國(guó)庫(kù)、財(cái)政部門(mén)、支付中心、預(yù)算單位,都應(yīng)各司其職、各盡其責(zé),在提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的同時(shí)相互制約和監(jiān)督,各部門(mén)內(nèi)部也應(yīng)建立健全監(jiān)督機(jī)制；改變目前我國(guó)以內(nèi)控機(jī)制代

11、替外部機(jī)制的現(xiàn)狀, 最終要向人大、政府及法院監(jiān)督的“三權(quán)分立與制衡體制”演進(jìn)。5、細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制, 切實(shí)提高預(yù)算編制和管理水平。首先應(yīng)建立合理、規(guī)范的預(yù)算調(diào)節(jié)機(jī)制，賦予主管單位和財(cái)政部門(mén)一定的預(yù)算執(zhí)行調(diào)整權(quán)力，使預(yù)算單位在實(shí)際情況發(fā)生變化時(shí)，可以快捷、簡(jiǎn)便、高效地調(diào)整預(yù)算。其次強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算或者超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生。再次，部門(mén)預(yù)算編制應(yīng)與政府收支分類改革銜接, 并細(xì)化到具體項(xiàng)目, 使每筆支出都能核定它的合理性。預(yù)算編制應(yīng)具有預(yù)見(jiàn)性、科學(xué)性, 盡量減少調(diào)整次數(shù), 確保預(yù)算剛性, 這樣國(guó)庫(kù)集中支付就有明確依據(jù), 不會(huì)無(wú)所適從。6、發(fā)揮人民銀行在預(yù)算收支活動(dòng)中的促進(jìn)和監(jiān)督作用。首先對(duì)代理銀行的代理資格進(jìn)行嚴(yán)格審核, 確保資金實(shí)力雄厚、信譽(yù)上乘、效益良好的商業(yè)銀行從事國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù), 從源頭上防范代理業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次要對(duì)預(yù)算撥款業(yè)務(wù)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管, 認(rèn)真審核財(cái)政直接或授權(quán)支付匯總通知單, 及時(shí)與代理銀行全面對(duì)賬, 杜絕代理銀行超額度清算。最后是堅(jiān)持對(duì)代理銀行開(kāi)展檢查監(jiān)督, 特別要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門(mén)零余額賬戶和預(yù)算單位零余額賬戶管理, 確保零余額賬戶為零?？偟膩?lái)說(shuō), 雖然財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度在實(shí)施