2021年土地估價(jià)理論與方法：土地出讓收入的性質(zhì)和用途_1

1、2021年土地估價(jià)理論與方法：土地出讓收入的性質(zhì)和用途 土地使用權(quán)出讓合同的性質(zhì)： 國(guó)家與用地者之間形成的是一種行政法律關(guān)系。土地使用權(quán)出讓，是指國(guó)家將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國(guó)家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。土地使用權(quán)出讓行為雖然具有一定的民事法律行為的特征，但國(guó)家與用地者在出讓過(guò)程中本質(zhì)上表現(xiàn)的是一種行政法律關(guān)系。 從出讓的目的看，國(guó)家作為土地所有者完全壟斷了土地的一級(jí)市場(chǎng)，從而有效地控制地源和二級(jí)市場(chǎng)，以進(jìn)行宏觀管理和調(diào)控，國(guó)家出讓土地使用權(quán)立足于行使管理權(quán)能；從出讓的程序上看，國(guó)家對(duì)出讓行為有嚴(yán)格的審查和管理制度，國(guó)家根據(jù)特殊需要還可以提前收回土地使用權(quán)

2、，作為出讓方的國(guó)土資源管理部門及其他有關(guān)行政部門顯然在行使政府的管理職能；從出讓法律關(guān)系的主體看，一方為代表國(guó)家政權(quán)的國(guó)土資源管理部門，另一方為土地使用者，前者行使的是管理職能，后者必須遵守和服從，如果用地者不服從管理，可能會(huì)受到相應(yīng)的行政處罰；從解決爭(zhēng)議的方法看，如果土地使用者與出讓方對(duì)土地的期限、程度、土地的用途、出讓金的數(shù)額等產(chǎn)生分歧和爭(zhēng)議，政府有關(guān)部門可以用行政裁決方式解決，如果行政相對(duì)人（受讓方）不服裁決，可以訴諸法院行政庭。可見(jiàn)，現(xiàn)實(shí)體制從司法救濟(jì)的角度確認(rèn)為土地使用權(quán)的出讓方和受讓方形成行政法律關(guān)系，出讓行為當(dāng)然為行政行為。土地使用權(quán)出讓合同屬于典型的行政合同。從法律本質(zhì)上講，土

3、地使用權(quán)出讓是一種行政許可行為，是國(guó)家特許某些當(dāng)事人享有特定地塊的土地使用權(quán)的行政行為。土地使用權(quán)出讓合同是土地行政主管部門與相對(duì)人協(xié)商，對(duì)雙方在土地行政管理中的權(quán)利、義務(wù)的約定，屬于行政合同。行政合同中，雙方當(dāng)事人之間形成行政法律關(guān)系；通過(guò)簽訂行政合同，雙方當(dāng)事人設(shè)立、變更、終止的是行政上的不平等的管理和被管理關(guān)系。在行政合同中，行政主體在行政合同的訂立或執(zhí)行過(guò)程中起主導(dǎo)作用，他們可以將國(guó)家要達(dá)到的行政目標(biāo)經(jīng)過(guò)和個(gè)人或協(xié)商變?yōu)樾姓贤膬?nèi)容，以法定形式將其具體化、固定化，從而使其能夠圓滿實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，在執(zhí)行合同過(guò)程中，行政主體可以根據(jù)實(shí)際情況的變化提出修改、中止或撤銷已經(jīng)訂立的行政合同，以便于

4、符合所要達(dá)到的行政目標(biāo)的要求，而另一方當(dāng)事人則沒(méi)有這種權(quán)利。行政合同既有國(guó)家行政管理的特點(diǎn)，又有合同的一般特點(diǎn)，行政管理特點(diǎn)和合同特點(diǎn)的結(jié)合，構(gòu)成了行政合同的特征。 從簽訂土地使用權(quán)出讓合同的土地行政主管部門來(lái)看，在合同的簽訂和履行過(guò)程中，行使的都是行政權(quán)力。我國(guó)土地管理法第五條明確規(guī)定，國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作?？h級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。由此可見(jiàn)，國(guó)務(wù)院土地行政主管部門和縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的職責(zé)就是負(fù)責(zé)土地的管理和監(jiān)督工作，這是行政職責(zé)，不是民事權(quán)利。進(jìn)行土地出讓，是

5、行使土地管理權(quán)的一種具體形式，簽訂土地使用權(quán)出讓合同也是市、縣土地行政主管部門的一項(xiàng)行政職責(zé)。 從簽訂土地使用權(quán)出讓合同的相對(duì)人來(lái)說(shuō)，在簽訂和履行合同中，都是行政相對(duì)人。在簽訂合同的過(guò)程中，他們是行政許可的申請(qǐng)人；在合同的履行過(guò)程中，他們是國(guó)家土地行政管理的相對(duì)人。雙方通過(guò)合同形成的是行政法律關(guān)系。土地使用權(quán)出讓合同雖然具備普通民事合同的一般特征，如合同的簽訂是雙方當(dāng)事人意思表示一致的結(jié)果，雙方應(yīng)自覺(jué)履行合同中規(guī)定的義務(wù)，但是土地使用權(quán)出讓合同又與普通民事合同有嚴(yán)格區(qū)別，具體表現(xiàn)為：第一，主體的特定性。普通民事合同的主體雙方并沒(méi)有嚴(yán)格的限制，可以是公民、法人或其他組織；而土地使用權(quán)出讓合同的出

6、讓方是土地行政主管部門，受讓方一般是公民、法人或其他組織。第二，合同內(nèi)容的特定性。土地使用權(quán)出讓合同的內(nèi)容，基本上都是行政上的權(quán)利和義務(wù)。國(guó)家對(duì)其擁有憲法和法律授予的司法管轄權(quán)、行政管理權(quán)以及其他按法律規(guī)定由國(guó)家行使的權(quán)力和社會(huì)公眾利益所必需的權(quán)益。第三，土地行政主管部門有優(yōu)益權(quán)。土地使用權(quán)出讓合同是在土地行政主管部門與土地使用者之間簽訂的，二者法律地位是不平等的，土地行政主 管部門代表國(guó)家的利益，這就決定了在土地使用權(quán)出讓合同的履行、變更和解除中，土地行政主管部門具有優(yōu)益權(quán)。首先，在履行合同過(guò)程中，土地行政主管部門可以監(jiān)督合同另一方當(dāng)事人對(duì)合同的履行情況，如是否按照申請(qǐng)用的范圍使用土地；其次

7、，在變更解除合同時(shí)，土地行政主管部門根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以單方依法變更或解除合同，如通過(guò)土地征收的方式，在土地使用權(quán)出讓合同期限屆滿以前提前收回土地的使用權(quán)，而土地使用者沒(méi)有這種權(quán)利；最后，土地使用權(quán)出讓合同的糾紛通常采用行政救濟(jì)手段解決，如土地行政主管部門單方解除合同后，由國(guó)家給另一方當(dāng)事人一定的物質(zhì)補(bǔ)償 土地使用權(quán)出讓合同的主體、標(biāo)的物 解釋第1條規(guī)定?！氨窘忉屗Q的土地使用權(quán)出讓合同，是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓方將國(guó)有土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與受讓方，受讓方支付土地使用權(quán)出讓金的協(xié)議?！敝栽陬^條對(duì)土地使用權(quán)出讓合同進(jìn)行定義性解釋，主要目的就是要明確土地使用權(quán)出讓合同

8、的出讓主體和出讓行為的標(biāo)的物。依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，出讓主體為市、縣人民政府所屬的土地行政管理職能部門。不少地方反映了一些市轄區(qū)及設(shè)立的各類開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)出讓土地的情況和問(wèn)題。為此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，解釋將土地出讓主體限定為市、縣人民政府土地管理部門不全面，遺漏了主體，出讓土地的主體還應(yīng)包括市轄區(qū)人民政府和開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)。對(duì)市轄區(qū)人民政府能否作為出讓主體的問(wèn)題，根據(jù)國(guó)家土地管理局對(duì)出讓國(guó)有土地使用權(quán)有關(guān)問(wèn)題請(qǐng)示的答復(fù)（1991國(guó)土函字第71號(hào)）意見(jiàn)，中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例中的“市、縣人民政府”，所指“市”包括全國(guó)各級(jí)市；所指“縣”不包括市轄區(qū)。對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)能否作為國(guó)

9、有土地使用權(quán)出讓主體的問(wèn)題，國(guó)土資源部認(rèn)為開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)不具備土地使用權(quán)出讓的主體資格。綜合上述意見(jiàn)，解釋將國(guó)有土地使用權(quán)出讓的主體依法限定為市、縣人民政府的土地管理部門。土地使用權(quán)出讓合同的標(biāo)的物，即土地使用權(quán)出讓的客體為土地使用權(quán)，不是土地本身，但也并非是所有的土地使用權(quán)均可出讓。依據(jù)法律規(guī)定，土地使用權(quán)出讓制度只是針對(duì)國(guó)有土地實(shí)行的一種土地利用制度，允許出讓進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的只能是國(guó)有土地。對(duì)農(nóng)民集體所有土地的使用權(quán)，依照土地管理法第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。城市房地產(chǎn)管理法第8條也明確規(guī)定，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征收為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓。對(duì)城市規(guī)劃區(qū)以外的集體所有土地，依據(jù)土地管理法第五章關(guān)于建設(shè)用地的有關(guān)規(guī)定，因建設(shè)需要占有使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。據(jù)此，城市規(guī)劃區(qū)外的集體所有土地未經(jīng)依法征收轉(zhuǎn)為國(guó)有土地的，不得出讓。這也是從我國(guó)土地使用制度改革和保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的實(shí)際情況出發(fā)，法律對(duì)集體所有土地出讓的一種限制性規(guī)定。有觀點(diǎn)認(rèn)為，出讓的國(guó)有土地使用權(quán)應(yīng)否包括國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的土地使用權(quán)。根據(jù)我國(guó)