簡論行政公益訴訟原告資格的路徑選擇

1、簡論行政公益訴訟原告資格的路徑選擇 論文摘要 行政公益訴訟是行政訴訟法修改過程中廣泛討論的問題，有必要對其內(nèi)涵予以厘清并對其在行政訴訟中的定位有清醒的認識，以免矯枉過正。應(yīng)在統(tǒng)籌分析我國行政訴訟原告資格發(fā)展脈絡(luò)的基礎(chǔ)上，結(jié)合域外行政訴訟發(fā)達國家行政公益訴訟實踐，理性構(gòu)建我國行政公益訴訟原告資格制度。 論文關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 原告資格主體 行政訟法 一、行政公益訴訟制度架構(gòu) （一）行政公益訴訟內(nèi)涵 對行政公益訴訟的定義很多，但多大同小異，其內(nèi)涵主要涉及以下幾點：第一，起訴人不要求與案件有直接的利害關(guān)系，不要求是訴爭法律關(guān)系的當(dāng)事人；第二，原告一般不必承擔(dān)訴訟后果；第三，是為了國家利益、社會公共

2、利益或他人利益而非本人利益而起訴。 基于上述特征，廣義的行政公益訴訟，是指特定的公民、法人或其他組織認為行政行為違法，對國家利益、社會公共利益或他人利益造成侵害或有造成侵害可能時，依法向人民法院提起的行政訴訟。原告既可以追求公益最大化為訴訟出發(fā)點，亦可僅以個人利益保護為目標(biāo)，只要其訴訟理由是保護公益即可。較之前者，狹義上的行政公益訴訟則將追求個人利益保護的主觀訴訟排除在外，原告必須與被訴行政行為沒有直接的利害關(guān)系。 （二）行政公益訴訟的定位 行政訴訟分為主觀訴訟和客觀訴訟?？陀^訴訟是指“對行政行為違反客觀的法律規(guī)則和法律地位提起的訴訟，其出發(fā)點是維護國家和社會公共利益，對行政行為合法性進行監(jiān)督

3、，以保障行政法得到公正適用?！敝饔^訴訟的當(dāng)事人為某項具體權(quán)利受到侵害的人；而客觀訴訟的當(dāng)事人為利益受到侵害的人（此處的“利益受到侵害”作寬泛的理解，包括間接的利益受害）。主觀訴訟在于保護受害人的權(quán)利；而客觀訴訟在于保證行政行為的合法性，屬于對事不對人的訴訟。在架構(gòu)上，主觀訴訟是主線，客觀訴訟是輔線。依照該傳統(tǒng)分類，行政公益訴訟屬于客觀訴訟的一種（組成部分），應(yīng)遵照嚴格的法律主義；在價值追求上，應(yīng)充分尊重行政的首次判斷權(quán)、窮盡行政救濟以及司法審查最終的原則，對那些窮盡了行政救濟，進而通過拓展了受案范圍和原告適格基礎(chǔ)上的主觀訴訟，尚得不到充分救濟的國家利益、社會公共利益和他人利益，以法律個別規(guī)定的

4、客觀訴訟形式提供司法救濟。 二、行政訴訟原告資格標(biāo)準及其拓展 我國行政訴訟法第2條、第24條及第41條從原則性、類型性和不當(dāng)性三個方面，共同構(gòu)成我國行政訴訟原告資格的框架。概言之，我國關(guān)于行政訴訟原告資格的規(guī)定是：“認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織”（“合法權(quán)益標(biāo)準”）。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋（以下簡稱“若干解釋”）第12條則將行政訴訟原告資格表述為“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟”（“利害關(guān)系人標(biāo)準”）。該“法律上利害關(guān)系”在實務(wù)中應(yīng)作如下界定：首先，從行政訴訟法第41條“認為

5、侵犯其合法權(quán)益”的規(guī)定看，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指切身的（起訴人自身）的而不包括非切身（他人）的利害關(guān)系。其次，鑒于“若干解釋”第1條將“對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，上述“法律上利害關(guān)系”應(yīng)理解為一種現(xiàn)實的而不包括可能的利害關(guān)系。最后，行政訴訟法第27條規(guī)定，與被訴具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟。據(jù)此判斷，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)特指直接利害關(guān)系，間接利害關(guān)系人只能以第三人的身份參加訴訟。 對行政訴訟原告資格進行限制，是保障行政機關(guān)行使職權(quán)、保證行政效率以及保護行政相對人利益、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政兩種價

6、值博弈的結(jié)果。行政訴訟法現(xiàn)有的受案范圍制度、復(fù)議與訴訟的關(guān)系制度、起訴期限制度以及起訴不停止執(zhí)行制度等已經(jīng)對司法審查和行政效率之間的關(guān)系平衡作了充分考量，沒必要對限制原告資格予以過多關(guān)注。故基于拓展原告適格的要求，“法律上利害關(guān)系”應(yīng)指實證法上予以保護的權(quán)益無疑，但又不應(yīng)狹義地理解為實證法所明確保護的權(quán)利，而應(yīng)理解為起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關(guān)系（權(quán)益）。起訴人賴以起訴的利害關(guān)系能否得到法律保護同其勝訴權(quán)相關(guān)，用勝訴權(quán)的模糊性否定起訴權(quán)，有違法治精神。至于在拓展了原告適格后，仍懸而未決的“間接利害關(guān)系人”乃至“無利害關(guān)系人”基于保護公益能否提起行政訴訟，則是行政公益訴訟制度需要回

7、答的問題。 三、行政公益訴訟原告資格標(biāo)準的路徑選擇 （一）域外行政公益訴訟原告資格考證 1.美國“私人檢察總長”理論 美國是現(xiàn)代行政公益訴訟制度比較健全的國家，主要表現(xiàn)為為解決1943年著名的“紐約州工業(yè)聯(lián)合會訴伊克斯案”中遇到的困難，而創(chuàng)造的“私人檢察總長”理論。據(jù)此理論，當(dāng)無進入司法程序及接受裁決可能性的實際爭端存在時，國會可以為某個人或某種人規(guī)定他們本來沒有的原告資格，即便有關(guān)個人沒有通常所要求的那種直接利害關(guān)系，法律賦予他們的資格仍然有效。具體而言，國家通過制定法律，授權(quán)私人或社團為了公益而提起的行政訴訟主要有職務(wù)履行令請求訴訟和納稅人訴訟。 2.英國“檢舉人訴訟制度” 行政公益訴訟制

8、度在英國被稱為“以公法名義保護私權(quán)之訴”。與美國直接將原告資格賦予公民不同，在英國只有檢察官方可作為公益訴訟的代表提起訴訟，稱為檢察總長。檢察總長代表國王，有權(quán)依公民申請阻止一切違法行為（包括侵害公共利益的違法行為），也可為公共利益依職權(quán)主動請求對行政違法行為進行審查。當(dāng)檢察總長拒絕行使其職權(quán)時，個人可以請求檢察總長賦予其起訴權(quán)利，由其自行起訴。此時，檢察總長僅將其名字出借給請求人，對公益訴訟并不表現(xiàn)出進一步的關(guān)心，案件也就像普通私人訴訟一樣進行下去。 3.法國“越權(quán)之訴” 法國的行政訴訟分為主觀訴訟的完全管轄權(quán)之訴和客觀訴訟的越權(quán)之訴。其中越權(quán)之訴指當(dāng)事人的利益因行政機關(guān)的決定受到侵害，請求

9、行政法院審查該項決定的合法性并撤銷違法行政決定的救濟手段。一般而言，越權(quán)之訴又分為以下兩種情形：一是集體利益受到行政決定的直接影響時，所有團體可以自己名義提起越權(quán)之訴，這也是法國各種團體的作用尤其廣泛和活躍的原因；二是其他公共利益受到行政決定損害時，可由同一行政主體內(nèi)部各行政機關(guān)之間提起行政訴訟，也可由不同行政主體之間提起越權(quán)之訴。例如，道路公產(chǎn)受到損害時，由省長提起處罰之訴。 4.德國“公益代表人訴訟” 為保障公共利益，德國1960年頒布的德國法院法專門設(shè)立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官、州高等檢察官和地方檢察官分別作為作為聯(lián)邦、州和地方的公益代表人，并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高

10、行政法院、州高等法院和地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。 （二）我國行政公益訴訟原告資格主體的理性選擇 在我國構(gòu)建行政公益訴訟制度，原告資格主體的路徑選擇有三個基本思路。其一，提起訴訟的主體只能是檢察機關(guān)，而不包括公民、法人和其他組織。后者主張公共利益時，應(yīng)先向前者提出，再由前者提起訴訟。其二是提起訴訟的主體僅為公民、法人和其他組織。第三種思路則是上述兩種主體并存。 在對原告適格和受案范圍進行拓展的基礎(chǔ)上，權(quán)衡保護公共利益和保障行政效率實際需要，我國可綜合借鑒上述四國的理論和實踐，在行政公益訴訟原告資格制度的構(gòu)建上，采取檢察機關(guān)與公民、法人和其他組織二級結(jié)構(gòu)，并在特殊情況下賦予公民

11、、法人和其他組織直接起訴的權(quán)利。具體而言，通常情況下，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法并侵害公益時，可向行政機關(guān)提出糾錯意見書，要求行政機關(guān)停止或制止侵害公益的行為，行政機關(guān)收到意見書后仍未有所作為或作為仍不得力時，檢察機關(guān)可以自己名義提起訴訟。同時，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法侵害公益時，可以提請求檢察機關(guān)提出糾錯意見或提起行政訴訟，檢察機關(guān)經(jīng)審查，認為該申請確系基于保護公益之需要且合理的，可依職權(quán)提請行政機關(guān)糾正或提起訴訟；若認為該申請并非基于保護公益之需要或無合理性，可書面駁回其申請，此時申請人可以自己名義提起訴訟。此外，在某些法定的情形下，賦予公民、法人、其他組織直接提起行政公益訴訟的

12、權(quán)利，主要是納稅人訴訟。 1.檢察機關(guān) 檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，源于其對行政機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，具有充分的法理基礎(chǔ)。賦予檢察機關(guān)行政公益訴訟原告資格，最大的優(yōu)點是檢察機關(guān)能以其國家機關(guān)這一特定身份與行政機關(guān)抗衡。 2.公民 直接賦予公民行政公益訴訟原告資格最大的好處在于能在最大范圍內(nèi)，迅速、及時地發(fā)現(xiàn)侵害公益的違法行為。公益是每個私益的集合體，權(quán)益受到侵害的個體較之檢察機關(guān)，更具提起訴訟的源動力。但是，賦予公民起訴資格應(yīng)特別注重對其法律素養(yǎng)的提高，防止濫用訴權(quán)：首先，在具體起訴資格上，公民應(yīng)與涉訴行政行為構(gòu)成某種“特殊利益”，不受任何限制的公民訴訟，不符合實際。其次，同檢察機關(guān)提起訴訟一樣，公民提起訴訟須履行前置性程序，即先向行政機關(guān)書面申訴，后者在合理期間不予答復(fù)或敷衍了事時再起訴。最后，建立保證金制度，原告在啟動訴訟程序后無故退出訴訟程序的，可以收