論土地法律制度體系(一).doc

1、論土地法律制度體系(一 )“內(nèi)容提要 ”土地關(guān)系具有復(fù)雜性、重要性、多樣性特點(diǎn)，這就決定了土地關(guān)系法律調(diào)整的重要性、復(fù)雜性和多樣性， 決定了土地法律制度的體系化。我國土地制度的體系構(gòu)成包括憲法、土地民事法律制度、 土地經(jīng)濟(jì)法律制度、 土地管理法律制度。我國土地法律制度的完善，包括制定土地規(guī)劃法、 修訂土地管理法 、建立和完善土地物權(quán)民事法。“關(guān)鍵詞 ”土地關(guān)系，土地法律制度， 土地管理 “正文 ”土地是最重要的資源和資產(chǎn)，以土地為客體所發(fā)生的社會關(guān)系也極具重要性和復(fù)雜性。 調(diào)整土地關(guān)系的土地法律制度不可能是某一項(xiàng)具體法律制度，而應(yīng)是由各個(gè)法律部門的有關(guān)土地法律規(guī)范有機(jī)構(gòu)成的土地法律制度體系。完

2、善土地法律制度，就應(yīng)研究土地法律制度體系的構(gòu)成與協(xié)調(diào)。一、土地關(guān)系與土地法律制度的體系化土地關(guān)系是指以土地為客體所發(fā)生的社會關(guān)系，即人們因?qū)ν恋氐恼加?、利用、保護(hù)、 管理所發(fā)生的社會關(guān)系， 在現(xiàn)代社會中土地關(guān)系的復(fù)雜性、重要性、 多樣性決定了對土地關(guān)系法律調(diào)整的重要性、復(fù)雜性和多樣性，從而決定了土地法律制度的體系化。（一）土地關(guān)系的特點(diǎn)1.土地關(guān)系受自然規(guī)律的支配。 土地本身是一種自然資源，是自然本身的產(chǎn)物，而不是勞動的創(chuàng)造物， 人們只能利用和改良土地而不能創(chuàng)造土地。土地的有限性、 永久性、 位置的固定性以及土地的空間特性、 土壤特性、 自然植被及水文特征等都決定了人們利用土地必須尊重自然規(guī)律

3、，因地制宜，充分合理地利用土地，正確處理土地利用與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。2.土地利用的立體化。 土地的有限性、 土地供給的稀缺性和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人們對土地的利用由平面的地表利用向立體的空間利用發(fā)展，從而使土地利用關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。3.土地關(guān)系的私人性與公共性相互交織。 土地關(guān)系不僅是當(dāng)事人私人之間的事情，而且關(guān)乎社會公共利益。 （二）土地關(guān)系的重要性土地是財(cái)富之母，是實(shí)現(xiàn)一切生產(chǎn)所必須的物質(zhì)條件，“是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉 ”。（注：馬克思恩格斯選集第2 卷，人民出版社1972 年版，第109 頁。）土地關(guān)系是人類社會重要的社會關(guān)系，其重要性體現(xiàn)在： 1.土地關(guān)系是人類生存的首要關(guān)系。沒有土地，

4、 人類就不能生存， 人類對土地的依存表現(xiàn)在人類生存所必需的衣食住行的物質(zhì)資料和維持生命健康的環(huán)境要素全都依賴土地供給。自從有了人類社會， 人就同土地發(fā)生關(guān)系，占有土地、利用土地的社會關(guān)系成為人類生存的首要關(guān)系，成為其他社會關(guān)系的基礎(chǔ)關(guān)系。由于人類不斷增加與土地供給有限的矛盾日益突出，土地、特別是耕地就對人類顯得更加珍貴和重要，人們常以寸土寸金相比喻，足見其重要。2.土地關(guān)系是國民經(jīng)濟(jì)各部門生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)關(guān)系。 國民經(jīng)濟(jì)各部門、 各行業(yè)的生產(chǎn)建設(shè)都離不開土地。在農(nóng)業(yè)中土地是最基本的生產(chǎn)資料， 土地不僅為勞動者和其他生產(chǎn)資料的活動提供場所，而且是農(nóng)作物生產(chǎn)產(chǎn)出的基本條件。在工業(yè)、運(yùn)輸業(yè)及其它非農(nóng)業(yè)

5、生產(chǎn)部門中，“土地只是作為基地，作為場地，作為操作的基地發(fā)生作用 ”。（注：馬克思： 資本論第3 卷，人民出版社1975 年版，第 880頁。）因此，國民經(jīng)濟(jì)各部門生產(chǎn)建設(shè)的進(jìn)行必須先取得土地，發(fā)生土地關(guān)系。土地關(guān)系是國民經(jīng)濟(jì)體系各部門生產(chǎn)建設(shè)的基礎(chǔ)關(guān)系。隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各部門、 各行業(yè)生產(chǎn)建設(shè)對土地的需求量將日益增大， 特別是現(xiàn)代工業(yè)、 交通運(yùn)輸業(yè)及其他非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的發(fā)展需要占用大量的耕地。 農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)用地的矛盾日益突出。而農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，土地又是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，因此就必須正確處理農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)系。3.土地關(guān)系是人類環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要方面。土地本身就是一個(gè)生態(tài)系

6、統(tǒng)，土地土壤及其附載的森林、草原、冰川、 內(nèi)陸水域等都是環(huán)境的構(gòu)成要素。對土地的破壞就會造成對環(huán)境的破壞，保護(hù)土地就是保護(hù)環(huán)境。合理利用土地、保護(hù)土地是改善環(huán)境和保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的重要方面。4.土地關(guān)系是關(guān)系國家政治的重要關(guān)系。土地問題是我國歷代農(nóng)民革命的中心問題。我國新民主主義革命也把解決農(nóng)民的土地問題作為一項(xiàng)基本任務(wù)，我國社會主義革命所建立的土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分。我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的社會主義國家，而農(nóng)民集體土地公有制的建立和維護(hù)則是工農(nóng)聯(lián)盟鞏固的基礎(chǔ)。新時(shí)期， 改革開放政策的實(shí)行也是從土地關(guān)系的調(diào)整入手的。在農(nóng)村首先推行土地承包經(jīng)營制，在城市則實(shí)行國有土地

7、使用權(quán)的有償出讓和轉(zhuǎn)讓。因此，調(diào)整好土地關(guān)系關(guān)系到工農(nóng)聯(lián)盟的鞏固、政權(quán)的穩(wěn)定和改革開放政策的實(shí)行。 （三）土地關(guān)系法律調(diào)整的體系化土地關(guān)系的重要性、特殊性和復(fù)雜性決定了對土地關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整的必要性和體系化。所謂法律調(diào)整的體系化， 就是以土地關(guān)系為對象運(yùn)用多種法律調(diào)整手段綜合調(diào)整形成的有機(jī)聯(lián)系的土地法律制度體系。土地關(guān)系調(diào)整的體系化是由其調(diào)整需求的多樣性決定的。1.土地關(guān)系的極端重要性決定了必須把土地關(guān)系作為根本的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要方面在憲法中確定土地的根本制度。土地關(guān)系關(guān)系到國家政治、 經(jīng)濟(jì)、環(huán)境保護(hù)與人類的生存發(fā)展，是一項(xiàng)具有根本性、 全局性的重要社會關(guān)系。因此， 應(yīng)由憲法進(jìn)行根本調(diào)整，憲

8、法在規(guī)定根本的社會經(jīng)濟(jì)制度時(shí)，應(yīng)對土地根本制度作出規(guī)定，以增強(qiáng)對土地關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整的權(quán)威性，也為土地關(guān)系的部門法調(diào)整提供憲法依據(jù)。2.土地作為人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，作為生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)基礎(chǔ)，人們在生產(chǎn)生活中必然要占有和利用土地， 因土地占有和利用而發(fā)生社會關(guān)系。這種社會關(guān)系首先表現(xiàn)為平等的占有和利用主體之間的土地關(guān)系。 平等主體的土地占有和利用關(guān)系的法律調(diào)整要求就是要依法確認(rèn)土地占有利用主體的平等地位和權(quán)利義務(wù)，確保每個(gè)主體都能自由地支配土地，最大限度地去實(shí)現(xiàn)土地利益。 體現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的法律正是民法。民法以個(gè)人權(quán)利為本位， 強(qiáng)調(diào)主體地位平等、 意思自治和私權(quán)神圣。因此， 平等主體間的土地

9、占有和利用關(guān)系必然要求民法調(diào)整。民法調(diào)整平等主體間的土地關(guān)系就形成了土地民事法律制度。3.人們對土地的占有和利用， 不只是平等主體間的私人利益，而且與社會公共利益密切相關(guān)。平等主體依據(jù)民法平等、自由地占有和利用土地， 最大限度地實(shí)現(xiàn)其私人利益。各個(gè)主體自由地獲得土地所有權(quán)，自由支配和處分土地。 以確認(rèn)和保護(hù)主體私人利益為價(jià)值目標(biāo)的民法，對主體支配土地的自由給予充分的保障， 對其限制僅僅體現(xiàn)在要求主體在追求其自身利益的同時(shí)不得損害他人和社會公共利益。 而且民法對主體損害他人和社會公共利益的制止也主要在事后針對侵權(quán)行為追究責(zé)任。某個(gè)土地所有主體自由地大量收購兼并土地，就可能使一部分社會成員失去土地

10、，但收購?fù)恋氐男袨椴⒉槐憩F(xiàn)為侵權(quán)行為，就難以通過民法去制止， 兼并土地的少數(shù)土地私有者就可以憑其土地所有權(quán)剝削失去土地的非所有者，造成社會不公， 損害社會公共利益。 土地所有者依民法自由支配其土地，將土地自由地由農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，將耕地自由地轉(zhuǎn)化為非耕地， 就會削弱農(nóng)業(yè)生產(chǎn)， 動搖農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)地位和社會發(fā)展的基礎(chǔ)地位，從而損害社會公共利益。城市土地所有者如果以其土地所有權(quán)依據(jù)民法原則自由處置其土地，就難以進(jìn)行城市的規(guī)劃布局。如果任土地的占有、 使用主體絕對自由地處置土地、浪費(fèi)土地，就會造成環(huán)境的破壞， 損害社會公共利益。 因此，土地的占有利用同社會公共利益密切相關(guān)。民法只能調(diào)整平

11、等的土地所有者、使用者相互間的個(gè)體利益，而對土地的所有者、占有使用者與社會的整體利益關(guān)系則顯得無能為力。如何使土地的占有利用符合社會公共利益，就需要公共權(quán)力的干預(yù)。 于是就產(chǎn)生了國家宏觀干預(yù)土地占有利用的社會關(guān)系，這種國家對土地占有利用的宏觀干預(yù)關(guān)系， 就是國家以社會公共利益為本位，從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的宏觀總體上對土地的占有和利用作出安排而發(fā)生的社會關(guān)系。這種土地關(guān)系表現(xiàn)為非平等主體間的土地占有利用的干預(yù)關(guān)系， 其法律調(diào)整的基本要求就是確保土地的占有利用符合社會整體利益。 實(shí)現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的法律部門正是經(jīng)濟(jì)法。經(jīng)濟(jì)法以社會利益為本位，調(diào)整國家權(quán)力對土地的占有利用關(guān)系的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)社會整體利

12、益的最大化。 由此便形成了土地經(jīng)濟(jì)法制度。 4.國家對土地占有利用關(guān)系的干預(yù)是通過政府進(jìn)行的，政府為了有效地組織和實(shí)施對土地占有利用的國家干預(yù)， 實(shí)現(xiàn)國家賦予它的干預(yù)職責(zé)，就會產(chǎn)生政府對具體土地占有和利用的管理關(guān)系。 政府對土地的管理關(guān)系的法律調(diào)整要求就是依法確保政府對土地關(guān)系的管理既不失職， 又不越權(quán)。 體現(xiàn)這一法律調(diào)整要求的就是行政法。行政法以保障政府機(jī)關(guān)及其工作人員忠于職守、 正確行使職權(quán)為原則，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員履行管理職責(zé)。調(diào)整政府機(jī)關(guān)對土地管理關(guān)系的法律就是土地行政法。總之，土地法律制度應(yīng)是以憲法為依據(jù)，由土地民事法律制度、 土地經(jīng)濟(jì)法律制度、土地行政法律制度構(gòu)成的土地關(guān)系。

13、土地民事法律制度調(diào)整平等主體間的土地占有利用關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地占有利用個(gè)體利益的最大化；土地經(jīng)濟(jì)法律制度則調(diào)整國家對土地占有利用的干預(yù)關(guān)系，確保土地的占有利用符合社會整體利益；土地行政法律制度則調(diào)整政府對土地的行政管理關(guān)系，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)及其工作人員履行土地管理職責(zé)。 三者密切聯(lián)系， 缺一不可。 例如土地的利用人之間的土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓是平等主體間的土地占有利用關(guān)系，應(yīng)由民法調(diào)整， 如沒有民法調(diào)整， 平等主體間就無法進(jìn)行土地的使用權(quán)的出讓、 轉(zhuǎn)讓。 但如果沒有土地經(jīng)濟(jì)法的宏觀干預(yù)，平等主體間過度自由地出讓轉(zhuǎn)讓土地就會造成土地的破壞和浪費(fèi)。土地經(jīng)濟(jì)法對土地利用作出總體規(guī)劃，平等主體間出讓轉(zhuǎn)讓土地就必須

14、遵守土地利用總體規(guī)劃，而平等主體間的土地出讓轉(zhuǎn)讓是否符合土地利用總體規(guī)劃，就需國家行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，比如，對土地使用權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批、登記等。如沒有土地行政法的調(diào)整，行政機(jī)關(guān)不行使管理監(jiān)督的職責(zé)，就不能保證土地使用權(quán)的出讓轉(zhuǎn)讓符合土地利用規(guī)劃，土地經(jīng)濟(jì)法的宏觀干預(yù)就實(shí)現(xiàn)不了。如沒有土地經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整，沒有土地利用的總體規(guī)劃，行政機(jī)關(guān)的管理監(jiān)督也就失去了依據(jù)，就會造成對平等主體的土地利用關(guān)系的非法干涉。因此，土地關(guān)系的法律調(diào)整應(yīng)是民法、經(jīng)濟(jì)法、行政法的共同任務(wù)，三者密切聯(lián)系共同構(gòu)成完整的土地法律制度。二、土地法律制度的體系構(gòu)成（一）我國憲法主要規(guī)定了土地的公有制和土地使用制兩項(xiàng)基本制度。憲法第

15、10 條規(guī)定： “城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有； 宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這條規(guī)定所確定的土地基本制度為土地民事法律制度、土地經(jīng)濟(jì)法律制度和土地行政法律制度提供了憲法依據(jù)。（二）土地民事法律制度土地民事法律制度是調(diào)整平等主體土地關(guān)系的法律制度的總稱。土地民事法律制度主要包括土地歸屬利用法律制度和土地民事流轉(zhuǎn)法律制度。土地歸屬和利用法律制度主要是指調(diào)整平等主體間就土地的歸

16、屬和支配而發(fā)生的土地關(guān)系的法律制度，它主要體現(xiàn)為民法中的土地物權(quán)法律制度，包括土地所有權(quán)制度和土地限制物權(quán)制度。土地所有權(quán)是土地所有人在不違反法律禁止性規(guī)定的范圍內(nèi)對土地的自由支配的權(quán)利，是土地所有人對自己土地的自物權(quán)。土地限制物權(quán)是指在土地所有權(quán)以外， 由權(quán)利主體對土地在特定目的范圍內(nèi)的支配權(quán)，并排除包括所有人在內(nèi)的其他任何人非法干涉的權(quán)利。土地的限制物權(quán)主要包括土地的用益物權(quán)和土地?fù)?dān)保物權(quán)。土地用益物權(quán)， 即對他人的土地以使用收益為目的的限制物權(quán)。在傳統(tǒng)民法中土地用益物權(quán)主要有地上權(quán)、地役權(quán)、人役權(quán)、居住權(quán)、永佃權(quán)、使用權(quán)、典權(quán)等。這些權(quán)利都是權(quán)利人在特定目的范圍內(nèi)對他人土地的使用收益的權(quán)

17、利。比如地上權(quán)， 指的是為建筑及其他原因而使用他人土地的權(quán)利。 地役權(quán)是指為自己土地的便利而使用他人土地或要求他人在其土地上不為某種行為的權(quán)利。我國民法中的土地用益物權(quán)主要有國有土地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、 “四荒 ”土地使用權(quán)等。 土地?fù)?dān)保物權(quán)是指以土地?fù)?dān)保債權(quán)實(shí)現(xiàn)為目的設(shè)定的他物權(quán)， 主要是指土地使用權(quán)抵押權(quán)。土地使用權(quán)抵押的意義主要在于以土地使用權(quán)的價(jià)值擔(dān)保資金的融通， 加速土地的開發(fā)和利用。土地民事流轉(zhuǎn)法律制度是指調(diào)整平等主體間土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)關(guān)系的法律規(guī)范，表現(xiàn)為各種土地合同制度。比如土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同、土地使用權(quán)出租合同、土地征用補(bǔ)償合同等。（三）土地經(jīng)濟(jì)法律制度土地經(jīng)

18、濟(jì)法律制度是指調(diào)整國家對土地利用宏觀干預(yù)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)法律制度。它以社會利益為本位對有限的土地資源進(jìn)行合理配置。既保護(hù)農(nóng)業(yè)用地，又兼顧非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地； 既滿足眼前建設(shè)用地，又要保證土地資源的可持續(xù)利用，平衡當(dāng)前和未來土地資源的配置，達(dá)到人口、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境和資源的協(xié)調(diào)。 因此土地經(jīng)濟(jì)法律制度尤為重要。土地經(jīng)濟(jì)法律制度主要是指土地利用規(guī)劃法律制度。土地利用規(guī)劃是宏觀調(diào)控土地利用的基本手段，是土地管理和土地利用的基礎(chǔ)和“龍頭”，在整個(gè)土地管理和土地利用中起著重要的導(dǎo)向作用。因此，必須動用法律調(diào)整土地利用規(guī)劃關(guān)系。 包括用法律規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的作用效力；土地利用總體規(guī)劃的編制主體、編制原則、 編制程序；土地利用總體規(guī)劃的種類；土地利用總體規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，比如，土地利用總體規(guī)劃與國土規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃和海洋資源保護(hù)與合理利用規(guī)劃、地質(zhì)環(huán)境規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃、土地復(fù)墾規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、 城市規(guī)劃等規(guī)劃的相互關(guān)系和協(xié)調(diào)。用法律規(guī)定土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，規(guī)定違反土地利用規(guī)劃的法律責(zé)任等。（四）土地管理法律制度土地管理法律制度是指調(diào)整行政機(jī)關(guān)對土地活動實(shí)施行政管理所產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律制度。主要包括地籍管理制度、耕地保護(hù)、建設(shè)用地管理、土地開發(fā)與復(fù)墾管理、 土地行政執(zhí)法監(jiān)督檢查等。地籍管理