現代城市必須強化應急管理

1、現代城市必需強化應急管理 現代城市具有人口高度密集、流淌性強、人際交往頻繁等特點。一旦發(fā)生城市災難及重大公共危害大事，不僅會危及本市市民生命財政平安，帶來較其他地區(qū)更為嚴峻的后果，還往往波及農村和其他城市，甚至影響社會全局。因而，城市應急管理應當更具超前性，走在其他區(qū)域前面。 一、城市應急問題：一個繞不開的話題 城市應急問題，既是一個早已引起人類關注的老問題，也是一個具有嶄新社會內涵的新問題。說是老問題，就中國而言，至少可以追溯到唐代以前。唐朝已有關于火災報告的規(guī)定，唐律疏議云：諸見火起，應告不告，應救不救，不救減失火罪二等（謂從本失火罪減）。即凡發(fā)覺起火者，均應報警并與火場四周人員共同撲救；

2、假如發(fā)覺起火而不報告不撲救，則應治罪，其刑罰比照失火罪減去二分之一。宋代還消逝了潛火隊這種相當于今日的消防警察的特地力氣和軍巡輔這類專司消防的機構。以后，在洪災、地震等災難應急方面，都有大量探究。說是新問題，意謂現代意義上的城市應急管理，是在現代科學技術特殊是核電技術、生物技術消逝之后的事情。一方面，在科學技術推動下，人類防范災難的措施、手段日益進步，對火災、洪水、地震、臺風這樣一些災難，實行了很多防范和應急處理的新對策和新的技術手段；另一方面，科學技術事故的發(fā)生，諸如核輻射、有毒化學物質泄漏、新?。ǘ荆┓N集中、危急物種侵入等等，可能造成不僅是大面積而且是新的未曾生疏的人類危害甚至生命威逼，從

3、而成為城市應急的新領域。對此，包括中國在內的世界很多國家，都在樂觀探究新的應對措施。比如，在核輻射事故應急方面，由于1979年美國的三哩島核事故和1986年前蘇聯的切爾諾貝列核事故震驚了世界，各國際組織，特殊是iaea，實行了有力措施救濟前蘇聯；各核電國家樂觀地吸取教訓，檢討并改善自己的應急方案和應急預備；和其他國家一樣，中國也對自己的核設施和核電站的應急方案和應急預備作了全面檢查，實行很多措施加強和改進應急工作，如中國核工業(yè)集團公司在中國核輻射防護爭辯院設立了輻射事故應急技術支援中心，作為中國核工業(yè)集團公司的輻射事故應急技術后援組織。1993年國務院出臺了核電廠核事故應急管理條例。在化學事故

4、應急方面，近年來，我國也逐步實行了一些措施，化工部于1997年發(fā)出關于實施化學事故應急救援預案，加強重大化學危急源管理的通知，國家化學品登記注冊中心和國際化學品制造商協(xié)會會員企業(yè)已于在北京進行了化學事故應急響應服務協(xié)議簽字議式。在?。ǘ荆┮邞狈矫?，我國已于1989年頒布了中華人民共和國傳染病防治法和突發(fā)公共衛(wèi)生大事應急條例，在當前抗擊非典的斗爭中起著格外重要的作用。一些地方政府，如江西省于本建立了全國危機管理中心，指揮應對包括戰(zhàn)斗在內的全部危機。國外的閱歷對國家應急體系和城市區(qū)域的應急體系建設無不具有借鑒意義。應當說，外國的這些應急機構實際上是一個綜合性很強的應急管理部門，它把全部級別和全部

5、類型的應急工作總攬起來，統(tǒng)籌爭辯和分析，然后作出各種預案。在中國，目前雖然已消逝多種專業(yè)性應急組織，包括消防、防汛、防震與抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故應急技術支援組織等等。但是，它們都不屬于綜合性應急管理機構，僅從一個方面履行應急職責，無法突破部門限制，而且這些機構大都擔負著應急處理以外的其他職責，所以，每當災難事故發(fā)生，它們的協(xié)調組織力氣和應急處理權力都顯得特殊有限。平常，它們很難拿出跨越自身業(yè)務范圍的災難應急處理預案。這是一方面。另一方面，從中心到地方，雖然建立了多種從某一方面履行應急職能的機構，但是，這些機構之間往往缺乏縱向和橫向的貫穿，即不能在運作層面上形成聯系親熱的網狀系統(tǒng)。

6、假如說，此種狀況，對于像洪災、火災、地震以及空難、火車巔覆等不易集中或集中的災難來說，還能牽強應付的話，那么，對于像非典之類傳染性很強的病疫和有毒物質遺失、危急物種侵入等災難，就難以適應了。從非典消逝到集中的過程，我們看到了在一個城市發(fā)覺首例患者，其他城市不能作出快速反應的現象。這是傳染病應急系統(tǒng)橫向貫穿不夠、靈敏度不高的表現。同時，我們還看到，在抗擊非典的斗爭中，各級政府都成立防治非典領導小組或指揮中心，并由政府主要領導兼任小組或中心負責人。這既說明政府對人民群眾的身體健康和生命平安的高度重視與負責，也說明現有的專業(yè)機構疾病預防把握中心缺乏組織協(xié)調各方面力氣的權威，成立這種小組可以對已有應急

7、處理系統(tǒng)的缺陷起到彌補作用，也能更好地發(fā)揮已有應急處理系統(tǒng)的作用。這樣，實際上形成了一個臨時應急指揮系統(tǒng)+專業(yè)應急處理系統(tǒng)的特地網絡。這種網絡的效力是不行否認的。但是，它照舊存在明顯的缺陷。由于它是在災難發(fā)生時臨時組建，所以，很多應在災難發(fā)生前做好的日常預備工作，諸如應急資金籌措、應急人力資源管理、應急人才培育、應急演練、應急學問普及、災難保險以及跨部門行業(yè)的應急預案的制定，都難以保證。實踐告知我們，真正靈敏、高效的應急系統(tǒng)必需具備以下條件：有組織協(xié)調、業(yè)務指導和現場處理的權威和力氣；網絡是環(huán)環(huán)相扣、縱橫貫穿的；不是臨時搭建而是常設性的。依據這些要求建設應急網絡，可以有三種模式：一種是，綜合性

8、應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)，即：由政府設立一個綜合性應急職能機構，像美國的聯邦應急管理局和韓國的中心災難對策部那樣的常設性機構，直接領導和協(xié)調各部門的應急工作；各專業(yè)應急系統(tǒng)負責現場應急處理事宜。另一種是，應急指揮系統(tǒng)（常設）+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)，即政府常設一個災難應急處理領導小組，由政府主要領導或分管領導任組長，相關單位負責人為成員，統(tǒng)一領導應急救助和突發(fā)災難處理工作，下設辦公室，負責日常工作，平常與各部門及應急大事顧問團（可以由各行業(yè)專家兼職）保持親熱聯系，收集信息，爭辯制定預案；一旦災難發(fā)生，快速與相關部門的專業(yè)應急處理機構共同拿出可供領導小組爭辯的參考意見。還可在災難發(fā)生時，設立

9、應急指揮中心，與辦公室合署辦公，但指揮長應由政府領導擔當?，F在廣州、上海的城市應急中心大體屬于這種模式。第三種是，把上述模式結合起來，形成應急指揮系統(tǒng)+綜合性應急管理系統(tǒng)+各專業(yè)應急處理系統(tǒng)的模式。不管選擇何種模式，都要以快捷反應、高效運作為目標。三、還須建立和完善城市公共應急機制 城市應急管理的一項重要內容，就是應急機制建設?？茖W的社會公共應急機制，不但能應急系統(tǒng)更好地發(fā)揮作用，而且能使公眾應急行為更加自覺和有序，從而產生巨大的協(xié)同效應。建立和完善公共應急機制，應突出以下幾個重點： 首先，要建立和完善城市公共應急的法治機制。經過20多年的法制改革和進展，我國公共應急法制已有確定基礎，但還遠不

10、完善，還存在很多薄弱環(huán)節(jié)。以這次抗擊非典為例，疫情暴發(fā)后，黨中心、國務院堅決決策，冷靜應對，實行一系列樂觀有效的措施遏制疫情集中，中心領導親臨抗擊非典一線，國家將非典列為法定傳染病，并納入中華人民共和國傳染病防治法進行規(guī)范和管理，同時公布施行突發(fā)公共衛(wèi)生大事應急條例；政府各部門也依據法律授權，實行了一系列相應措施，使抗擊非典的戰(zhàn)斗舉國開放。但是，由于非典是新發(fā)傳染病，過去未曾經受，有關公共衛(wèi)生緊急法律制度就凸顯缺陷：一方面現行法律尚不健全，需要充實完善的地方頗多；另一方面，已有法制在一些地方執(zhí)行不到位。因此，必需建立政府應急大事處理的法律機制，提高政府應急處置力氣；尤其對加大政府部門協(xié)調、組織

11、機制落實、人財物調撥的力度等，要有明確的法律規(guī)定。要通過完善公共應急法律規(guī)范來維護我國經濟社會進展和人權保障所需的法律秩序，明確公民在緊急狀態(tài)下應當擔當的相應權利和義務，使公民權利如生存權、健康權、知情權獲得更有效的法律疼惜，使公共權力特殊是行政權力能夠更有效的依法行使，一句話，要使應急舉措遵循法制，且得到法律保障。 其次，要建立和完善城市公共應急的政策機制。這是政府加強應急管理、健全應急機制的重要內容。20世紀90年月是國際減災十年，防災與減災已成為世界各國應急政策的主要內容，所以，這些年各國雖然患病過如此多的自然災難和重大突發(fā)大事，但世界還是保持了總體平穩(wěn)?？偨Y中國和世界應急政策的閱歷，有

12、幾個要點應當把握：一是要著眼于事發(fā)前的預備。俗話說有備無患，雖然對于難以預料自然災難和重大突發(fā)大事，很難做到完全無患，但有備或無備結果大不一樣。防范于未然，往往可以使災難減緩，使重大突發(fā)大事可能帶來的危害減輕，可以削減或消退因災難、事故帶來的人身、財產和經濟進展的損失。在應急政策上，美國特殊留意對災難與突發(fā)大事的預防。二是要體現政府救助、社會救助和受災者自救的相結合的原則。在美國等經濟發(fā)達國家，應急政策主要體現為政府救助為主的原則，但中國國情不同，我們國家不僅財力有限，而且有一方有難，八方支援的優(yōu)良傳統(tǒng)和民族精神。長期以來，依靠這種宏大的精神，已經戰(zhàn)勝和正在戰(zhàn)勝諸如特大火災、洪災、地震、非典等

13、一次又一次自然災難和重大突發(fā)大事。所以，政策原則不能丟。三是要有激勵和約束力度。在這方面，我們國家積累了豐富閱歷，比如，對抗洪英雄、抗擊非典的白衣戰(zhàn)士，不僅大力宣揚表彰他們可歌可泣的事跡，還在政策上明確規(guī)定，其子女招工、參軍、上學等優(yōu)先錄用，而對于在應急工作中有違紀行為者，都要從重從嚴從速查處。在這次抗非斗爭中，對個別工作馬虎、玩忽職守的領導干部就堅決地進行了嚴峻處理。這種獎懲分明的政策對于增加國家公職人員特殊是領導干部的責任感，很有作用。 再次，要建立和完善城市公共應急的保障機制。巧婦難為無未之炊，應急工作離不開資金和物資的保障。物資也可用資金換取，所以說到底，還是要有錢。那么，受災社區(qū)和受

14、災者的錢從何而來？一種方式是實施災難保險。在美國，主要是通過聯邦和州財政資助，實行全部災難保險。在我們國家，災難保險制度也已實行。在抗非過程中，中心明確要求保險部門把非典列入災險范圍，并快速理賠。作為城市政府的領導者，確定要看到災難保險對人民群眾在災后快速恢復生產生活、維護災后社會秩序的重要工作，樂觀組織災難保險，以此分解國家在災后重建中的經濟壓力。另一種方式是，建立政府應急基金和由政府臨時增撥應急經費。接受這種方法，無論對于加強宏觀把握還是對解決現場應急處理的資金困難，都比較有效。城市政府每年應從本級財政收入中拿出確定數量的資金充實政府應急基金，以確保應急需要，避開因政府財政乏力而給人民群眾和國家造成更嚴峻的