淺議不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合

1、淺議不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合 根據(jù)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于整合不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)的決定，中央編辦已公布不動(dòng)不登記職責(zé)整合方案（下稱方案），明確了國土資源部、住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局在不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)上的分工。應(yīng)該說，為業(yè)界所高度關(guān)注的不動(dòng)產(chǎn)登記整合工作已拉開大幕，如何平穩(wěn)有序進(jìn)行，筆者有以下思考和建議。 一、準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神 國務(wù)院常務(wù)會(huì)議在明確由國土資源部負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的同時(shí)，也提出了三項(xiàng)要求。一是行業(yè)管理和不動(dòng)產(chǎn)交易監(jiān)管職責(zé)繼續(xù)由相關(guān)部門承擔(dān)。這表明，職責(zé)調(diào)整的僅是登記職責(zé)，而不是將與登記相關(guān)的管理職責(zé)甚至房地產(chǎn)等行業(yè)管理一并調(diào)整。二是交易和登記信息在有關(guān)部門間依法依規(guī)互通共享。這既重申

2、了交易和登記可以不在一個(gè)部門，也強(qiáng)調(diào)了交易和登記的信息一定要共享，要消除“信息孤島”。三是要保證不動(dòng)產(chǎn)交易安全，保護(hù)群眾合法權(quán)益。這是開展職責(zé)整合的根本目的，必須在工作中堅(jiān)持和體現(xiàn)。同時(shí)，會(huì)議強(qiáng)調(diào)，各有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)各地職責(zé)整合工作的指導(dǎo)。各部門為此也專門召開了相關(guān)會(huì)議，就貫徹落實(shí)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議精神，保證這項(xiàng)工作有序平穩(wěn)推進(jìn)提出了要求。 二、落實(shí)中央編辦職責(zé)調(diào)整的要求 中央編辦方案已經(jīng)明確，房屋交易、房屋產(chǎn)權(quán)管理是住建部的職責(zé)，房屋登記是住建部協(xié)同國土資源部指導(dǎo)，這就對(duì)業(yè)界十分關(guān)心的房屋交易、產(chǎn)權(quán)管理和房屋登記三者的邊界有了明確的劃分。 1.關(guān)于房屋交易管理 根據(jù) 城市房地產(chǎn)管理法的規(guī)定，房屋

3、交易包括轉(zhuǎn)讓、抵押、租賃以及中介行業(yè)管理。管理的內(nèi)容主要是對(duì)交易主體、交易客體和交易行為進(jìn)行監(jiān)管。包括建設(shè)單位是否具備開發(fā)建設(shè)資格、購房人是否具備購房資格，房屋是否符合法定交易條件等。涉及交易監(jiān)管的具體工作內(nèi)容，包括目前已經(jīng)開展的商品房預(yù)售許可、預(yù)售合同登記備案、購房資格核驗(yàn)、交易資金監(jiān)管、房地產(chǎn)抵押管理以及其他的相關(guān)管理工作。 2.關(guān)于房屋產(chǎn)權(quán)管理 產(chǎn)權(quán)是衡量房屋能否進(jìn)入流通環(huán)節(jié)的重要依據(jù)，產(chǎn)權(quán)管理是指利用必要的政策手段對(duì)產(chǎn)權(quán)實(shí)施的有限制性的管理，是從產(chǎn)權(quán)形成到產(chǎn)權(quán)注銷的全過程管理，包括房產(chǎn)面積測(cè)繪管理、產(chǎn)權(quán)歸屬管理、房產(chǎn)檔案管理等，在不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合前，房屋登記也是其中的一項(xiàng)管理內(nèi)容。實(shí)

4、施房屋產(chǎn)權(quán)管理是保障交易安全，維護(hù)市場(chǎng)秩序的需要。購買經(jīng)濟(jì)適用房受政策因素，對(duì)銷售對(duì)象、銷售價(jià)格進(jìn)行限制，購買后五年才能入市交易，這都是產(chǎn)權(quán)管理的典型內(nèi)容。 3.關(guān)于房屋登記行為 根據(jù)物權(quán)法的規(guī)定，房屋登記是指房屋登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載的行為。登記機(jī)構(gòu)主要是查驗(yàn)申請(qǐng)人資料、就有關(guān)事項(xiàng)詢問申請(qǐng)人、如實(shí)及時(shí)登記有關(guān)事項(xiàng)等。登記本身并無不動(dòng)產(chǎn)行業(yè)管理和交易監(jiān)管的職能，以前我們?cè)谶M(jìn)行行業(yè)管理時(shí)，登記常常成為抓手，被賦予更多職能。這次整合應(yīng)回歸其根本屬性，即登記只是記載物權(quán)和公示。 三、以方便群眾辦事為整合原則 根據(jù)中央編辦方案要求，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)整合，國家

5、層面由國務(wù)院有關(guān)部局組成，建立部際聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)處理。而不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合關(guān)鍵問題在地方，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求地方要將不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)統(tǒng)一到一個(gè)部門，但沒有明確具體到哪個(gè)部門，而是強(qiáng)調(diào)地方要結(jié)合本地實(shí)際，充分利用現(xiàn)有資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)行整合。國務(wù)院和地方是兩個(gè)不同的整合層面，工作壓力在地方，與群眾利益最為直接。因此，應(yīng)注意把握以下幾點(diǎn)。 1.要保障交易安全，方便群眾辦事 不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合的根本目的是要方便群眾辦事，保障交易安全。不能因整合反而不便于群眾辦事，更不能因?yàn)槁氊?zé)整合，部門間信息不共享而產(chǎn)生交易安全等問題。對(duì)群眾辦理房屋交易和登記，還要實(shí)現(xiàn)一個(gè)服務(wù)窗口受理，在辦件流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，各部門的職責(zé)分工應(yīng)清晰，

6、做到權(quán)責(zé)明確，不因整合而給群眾帶來麻煩。 2.要結(jié)合本地實(shí)際，積極研究整合模式 不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記比較理想的是推進(jìn)部門體制改革，將涉及老百姓最為直接的切身利益的登記主管部門整合到一個(gè)部門。如果房管、國土行政管理部門仍然分設(shè)、僅是對(duì)登記職責(zé)進(jìn)行調(diào)整，不外乎有三種調(diào)整模式：一是整合到房管部門，二是整合到國土部門，三是設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于政府的部門，這些模式各有利弊，需要結(jié)合本地實(shí)際，多部門積極參與、認(rèn)真研究分析職責(zé)整合對(duì)相關(guān)工作的影響，提出符合本地實(shí)際的整合模式建議。 3.要利用資源優(yōu)勢(shì)，充分反映行業(yè)特點(diǎn) 民生三件大事吃、住、行，住是重點(diǎn)，房管工作與群眾利益密不可分。近些年來房屋登記工作取得的成績(jī)，是建國以

7、來長(zhǎng)期積累的資源優(yōu)勢(shì)，一旦登記職責(zé)與房管分離將會(huì)給相關(guān)工作帶來影響。要加強(qiáng)與地方相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，積極向政府主管和主要領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，切實(shí)反映房屋登記不但有其資源優(yōu)勢(shì)而且具有房管行業(yè)的特點(diǎn)，是做好其他房管工作的核心。 4.要保證整合工作，依法有序平穩(wěn)推進(jìn) 不動(dòng)產(chǎn)登記的整合重在有法制體系作保障，不動(dòng)產(chǎn)登記條例出臺(tái)前，一定要保持業(yè)務(wù)正常開展，保持隊(duì)伍的穩(wěn)定性，按照現(xiàn)有的管理體制、制度開展工作。整合推進(jìn)工作中，難免會(huì)出現(xiàn)一些問題，應(yīng)該建立上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，及時(shí)溝通，分步實(shí)施、逐步到位，避免朝令夕改，積極推廣成功做法和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，使整合工作依法有序平穩(wěn)推進(jìn)。 四、不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)實(shí)現(xiàn)方式 當(dāng)前比較理想且可行的不動(dòng)

8、產(chǎn)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)設(shè)置模式應(yīng)當(dāng)符合以下兩個(gè)條件：一是將登記機(jī)構(gòu)職責(zé)與其派生的行政管理職能相分離，登記機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)純粹的登記工作，依據(jù)統(tǒng)一的登記辦法、登記信息平臺(tái)和登記簿冊(cè)等實(shí)施登記業(yè)務(wù)。各行業(yè)的行政管理職能保留在相應(yīng)的行業(yè)主管部門，對(duì)登記機(jī)構(gòu)的登記業(yè)務(wù)進(jìn)行行業(yè)指導(dǎo)。二是獨(dú)立的登記機(jī)構(gòu)隸屬于政府，受相應(yīng)行業(yè)管理部門的政策指導(dǎo)，又相對(duì)獨(dú)立地履行登記職責(zé)，不受行政管理部門的行政干預(yù)，有利于行政行為獨(dú)立地開展。 1.職責(zé)整合思路建議 按照這一思路，建議考慮以下兩種方案。 一是單獨(dú)組建隸屬政府直接管理。以房屋登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)，整合土地、林地、灘涂、海域等其他不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)，快速、穩(wěn)妥地建立不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。建

9、議將現(xiàn)有的房屋、土地、林地、灘涂、海域等不動(dòng)產(chǎn)登記職能從行政管理部門中分離出來加以合并，單獨(dú)組建隸屬于政府直接管理的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)（如名稱為市不動(dòng)產(chǎn)登記局），由市、縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)統(tǒng)一具體實(shí)施各類不動(dòng)產(chǎn)登記，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)、職責(zé)整合零成本，社會(huì)效益與辦事效率將大大提高。 二是外延協(xié)調(diào)統(tǒng)一內(nèi)涵歸口管理。在中央的指導(dǎo)監(jiān)督下，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的國土部門牽頭組織，以房屋登記系統(tǒng)為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)房管、農(nóng)林、海域等多部門參加的聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)，委員會(huì)下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在國土部門，日常工作由辦公室負(fù)責(zé)，進(jìn)行人員的監(jiān)督管理和評(píng)估考核，將考核結(jié)果反饋至各部門。對(duì)外形成一個(gè)統(tǒng)一的登記部門，由一個(gè)窗口受理收件，不重復(fù)收件，將

10、收件后的材料進(jìn)行內(nèi)部傳遞、根據(jù)統(tǒng)一的登記依據(jù)進(jìn)行審核、記載不動(dòng)產(chǎn)登記簿、制證、一個(gè)窗口發(fā)證、歸檔，實(shí)現(xiàn)登記信息統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，形成統(tǒng)一的信息查詢平臺(tái)。這樣，一方面可以實(shí)現(xiàn)中央的（登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊(cè)、登記依據(jù)的信息平臺(tái)）“四統(tǒng)一”要求，另一方面原部門隸屬關(guān)系、人員關(guān)系、勞資關(guān)系三不變，不但沒有造成多部門人員的流動(dòng)，還加快了不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記整合速度，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革零成本，極大地提高改革效力。 2.不動(dòng)產(chǎn)登記職責(zé)整合主要理由 一是房屋登記問題多、壓力大。房屋登記相對(duì)于其他不動(dòng)產(chǎn)登記其家庭關(guān)系問題多，法律關(guān)系復(fù)雜，因此工作責(zé)任重、壓力大，一平方米房屋多則幾萬元，少則幾千元，一幢房屋可能達(dá)上億元，如此大的價(jià)值量

11、，不能有一點(diǎn)點(diǎn)工作疏忽，一旦發(fā)生錯(cuò)登記其經(jīng)濟(jì)賠償是巨大的。而且依據(jù)最高院 關(guān)于審理房屋登記案件若干問題的規(guī)定規(guī)定，房屋登記信息查詢也是一個(gè)可訴的行為，再加上群眾的維權(quán)意識(shí)普遍較高，所以房屋登記是行政訴訟的高發(fā)部門，對(duì)登記工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作勝任度要求極高。 二是落實(shí)物權(quán)的所有權(quán)制度。不動(dòng)產(chǎn)登記的本質(zhì)屬性是物權(quán)公示，實(shí)施不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，其目的是要更好地落實(shí) 物權(quán)法的規(guī)定。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是最完全的物權(quán)，任何他物權(quán)都是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。只有保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，才能有效保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。不動(dòng)產(chǎn)交易的重要部分是房地產(chǎn)交易，房地產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)登記的核心內(nèi)容，解決了房地產(chǎn)的統(tǒng)一登記

12、問題也就解決了不動(dòng)產(chǎn)登記的核心問題。多年來，房屋登記機(jī)構(gòu)積累了豐富翔實(shí)的所有權(quán)登記的實(shí)務(wù)和理論知識(shí)。 三是尊重自然和歷史的選擇。上世紀(jì)50年代中期隨著社會(huì)主義公有制度的建立，我國停止了土地登記，但房屋仍然是所有權(quán)制，所以保留了房屋登記，由房屋登記部門辦理。直到1986年才重新確立土地登記制度，進(jìn)入不動(dòng)產(chǎn)分別登記時(shí)期。因此，房屋登記先于土地登記建立且一直實(shí)施從未間斷，房屋登記部門保存了大量的房屋歷史檔案和原始記錄，以南京房屋登記機(jī)構(gòu)為例，其歷史檔案可追溯到明末清初時(shí)期，有數(shù)百份之多，這些房屋登記檔案已經(jīng)成為珍貴的歷史文物。因此，繼續(xù)由房屋登記部門主導(dǎo)不動(dòng)產(chǎn)登記工作是尊重自然歷史延續(xù)，有利于不動(dòng)產(chǎn)

13、登記機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一快速建立且沒有負(fù)面影響。 四是社會(huì)穩(wěn)定和現(xiàn)實(shí)的需要。房屋登記業(yè)務(wù)遠(yuǎn)比土地登記業(yè)務(wù)量多且復(fù)雜，房屋登記從預(yù)告登記、初始登記、轉(zhuǎn)移登記、注銷登記、在建工程抵押權(quán)登記到最高額抵押權(quán)登記、地役權(quán)登記等等，記錄房屋的動(dòng)態(tài)變化過程，涉及交易、繼承、贈(zèng)予、抵押貸款等多種重要的民事活動(dòng)，而土地登記記錄的是相對(duì)靜止?fàn)顟B(tài)，涉及到老百姓的僅是土地使用權(quán)登記，且是無形、虛擬的，如住宅小區(qū)中一幢30層高的住宅，其一套150平方米的房屋，按照土地登記規(guī)定，其土地登記只有3平方米左右。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)基于房屋登記機(jī)構(gòu)進(jìn)行擴(kuò)展延伸是社會(huì)穩(wěn)定的需要，也是現(xiàn)實(shí)的選擇。 五是整合需要全面扎實(shí)基礎(chǔ)。根據(jù)房屋登記簿管

14、理試行辦法規(guī)定，目前，我國大部城市在房屋登記業(yè)務(wù)中已經(jīng)將土地信息納入了其中，登記簿信息已經(jīng)涵蓋房地產(chǎn)登記的信息，房屋登記機(jī)構(gòu)的登記檔案已全部進(jìn)行數(shù)字化處理，形成了電子檔案，對(duì)檔案的利用和登記信息的查詢已經(jīng)全部采用網(wǎng)絡(luò)化和電子化。如不以房屋登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)進(jìn)行整合，一個(gè)城市數(shù)千萬條（無錫6198萬條）的房屋登記信息數(shù)據(jù)遷移至新系統(tǒng)，需要花幾個(gè)月的時(shí)間，甚至更長(zhǎng)時(shí)間去組織遷移，勢(shì)必影響登記業(yè)務(wù)的正常開展。另外，房屋登記與土地登記關(guān)聯(lián)性大，各地房屋登記機(jī)構(gòu)多年來培養(yǎng)了一批具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)隊(duì)伍，已經(jīng)建立了房屋登記官制度，從事房屋登記受理、審核崗位需要通過全國統(tǒng)一的考試，獲得登記官證書才具有從業(yè)

15、資格，這些登記官熟悉房屋與土地登記特點(diǎn)，具備一定的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。 六是群眾利益安全有保證。各市、縣房屋登記部門具有現(xiàn)成的服務(wù)大廳、從業(yè)人員最多、基礎(chǔ)工作最為扎實(shí)等資源優(yōu)勢(shì)，而且其房屋登記業(yè)務(wù)量大，如江蘇省2012年的各類房屋登記發(fā)證量達(dá)348.3萬起。以無錫市為例，2012年全市各類房屋登記發(fā)證457884起，面積16859.94萬平方米。而土地出讓登記僅有214宗，面積837.37萬平米。因此，不動(dòng)產(chǎn)的交易對(duì)于老百姓來講更多關(guān)注的是房屋，它是看得見摸得著的有形物，其交易性質(zhì)、權(quán)利歸屬與家庭關(guān)系密切相關(guān)、十分復(fù)雜，且品種繁多?，F(xiàn)階段房產(chǎn)不僅是多數(shù)公眾最大的財(cái)富體現(xiàn)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下最重要的交易物

16、品和衡量指標(biāo)。只有明確房屋的歸屬，不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人的合法利益才能受到保護(hù)，群眾利益其安全性才能有保證，市場(chǎng)交易秩序和效率才能充分體現(xiàn)，社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)才有保障。 五、健全不動(dòng)產(chǎn)登記相關(guān)配套制度 1.制定完善不動(dòng)產(chǎn)登記標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范 在明確不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記體制、基本制度和 不動(dòng)產(chǎn)登記條例出臺(tái)后，應(yīng)盡快制定不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的收件標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)辦理規(guī)程，促進(jìn)各地不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)依法有序地開展登記工作，確保新舊登記制度的順利過渡。 2.落實(shí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)行政保障 不動(dòng)產(chǎn)登記工作本身并非行政管理行為或行政管理措施，通過此次整合，應(yīng)更好地淡化以至消除行政管理色彩而保持職能相對(duì)的獨(dú)立，增強(qiáng)登記機(jī)構(gòu)的權(quán)威性與公信力，體現(xiàn)不動(dòng)產(chǎn)登記

17、的公示與公信原則。因此，不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)規(guī)格應(yīng)與相關(guān)行業(yè)主管部門規(guī)格持平。另外，由于不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)難免發(fā)生無責(zé)過錯(cuò)，且不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值量巨大，一旦發(fā)生無責(zé)錯(cuò)登記其賠償也是在所難免的，因此，需要建立相應(yīng)的賠償保障機(jī)制，以確保正常的不動(dòng)產(chǎn)登記秩序。 3.統(tǒng)一登記簿冊(cè)信息化管理平臺(tái) 不動(dòng)產(chǎn)登記信息的利用既要滿足對(duì)外使用的要求，也要符合保護(hù)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人信息安全和隱私的需要。因此，應(yīng)實(shí)行統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記簿冊(cè)，基于房地產(chǎn)登記信息系統(tǒng)，擴(kuò)展其他不動(dòng)產(chǎn)類型的登記管理功能，加快地理信息系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)以圖管理不動(dòng)產(chǎn)信息，按照登記信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，摸清社會(huì)總資產(chǎn)與私產(chǎn)的狀況，區(qū)分不動(dòng)產(chǎn)登記公眾信息與私密信息的界限，理順房地產(chǎn)市場(chǎng)信息總量與存量關(guān)系，推進(jìn)開征房產(chǎn)稅收工作，科學(xué)把握、改善調(diào)控政策。 4.整合測(cè)繪登記和檔案管理職