試論節(jié)能減排背景下的排污權(quán)交易制度研究

1、試論節(jié)能減排背景下的排污權(quán)交易制度研究 摘 要 隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，如何避免環(huán)境惡化有效節(jié)能減排，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性增長，已成為政府和社會公眾日益關(guān)注的課題。本文以浙江省紹興市為例，對其排污權(quán)交易制度做了深入的分析和闡述，著重介紹了如何將排污權(quán)交易制度引入到市場運(yùn)行機(jī)制中，在政府的宏觀指導(dǎo)和調(diào)控下，依靠行政和市場雙重動作手段，來解決日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，以此促進(jìn)排污權(quán)交易制度發(fā)展，對于我國從制度上構(gòu)建節(jié)能減排長效機(jī)制具有重要的指導(dǎo)作用。 關(guān)鍵詞 節(jié)能減排 排污權(quán)交易 研究 排污權(quán)交易是控制環(huán)境污染的一種新的市場措施，在節(jié)能減排中有重要的應(yīng)用價值。排污權(quán)交易是指在污染物處理總值處理可控的指標(biāo)范圍內(nèi)，

2、通過市場手段的調(diào)整和運(yùn)作并從法律、激層面建立有法可行的污染物排放制度。在政府和市場雙重運(yùn)作機(jī)制下，將排污權(quán)利作為一種特殊的買賣商品投放到市場當(dāng)中去，以此來對污染物排放進(jìn)行控制，從而達(dá)到污染物排放量，達(dá)到改善和保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)。 一、排污權(quán)交易制度概述 1.排污權(quán)交易制度的起源。世界上最早的排污權(quán)交易發(fā)源于美國。上個世紀(jì)的50年代至70年代期間是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，人們生活的提高也帶來了環(huán)境的日益惡化，面對工業(yè)二氧化硫污染問題，西方資本主義國家開始考慮節(jié)能排污問題，上個世紀(jì)60年代末期，美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯對此提出了著名的排污權(quán)交易理論。美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局為了解經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保

3、護(hù)二者之間的矛盾問題，出臺清潔空氣法，清潔空氣法中在明確空氣質(zhì)量目標(biāo)時的同時也提出排污權(quán)交易的設(shè)想，并引用了“排放減少信用”概念，這是排污權(quán)交易設(shè)想第一次提出，也僅僅處于概念設(shè)想階段。從1977年開始，美國以“排放減少信用”為中心先后制定了包括：補(bǔ)償政策、泡泡政策、節(jié)余政策、銀行政策等在內(nèi)的排污權(quán)交易計劃。1986年，美國聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局又?jǐn)U大了政策范圍，允許排污削減量的相互轉(zhuǎn)讓和交換，這為各工廠和企業(yè)在如何進(jìn)行費(fèi)用最小的污染削減方面提供了巨大空間。隨后，德國、英國等西方國家也相繼效仿實(shí)行了排污權(quán)交易制度。 2.排污權(quán)交易制度的主要特點(diǎn)。排污交易制度作為一項(xiàng)改善和保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段，不僅可以將排

4、污費(fèi)用納入到企業(yè)的生產(chǎn)成本中，改善企業(yè)排污、控污的相關(guān)技術(shù)，還可以通過調(diào)整污染物排放的總量控制計劃來實(shí)現(xiàn)對排放污染物政府宏觀調(diào)控的目的，這樣，即能夠降低管理成本，又能夠有效地調(diào)和日益擴(kuò)大的社會生產(chǎn)和有限的環(huán)境容量資源之間的矛盾。排污權(quán)交易制度主要有以下幾個方面的特征： 一是污染治理成本小。通常情況下，排污、控污使用成本較低的企業(yè)會覺得自己進(jìn)行拿出成本控制污染比購買污染物排污權(quán)要更加經(jīng)濟(jì)、實(shí)惠；而排污、控污使用成本較高的企業(yè)通常會認(rèn)為購買排污權(quán)比自己治理企業(yè)排污要更加節(jié)約成本，達(dá)到效果更加突出。所以，就會出現(xiàn)，排污、控污使用成本較低的企業(yè)主動通過市場將排污權(quán)出售給治理使用成本較高的排污、控污企業(yè)

5、。 二是污染治理有效。在整體排污量控制目標(biāo)不變的前提下，開展排污交易制度，可以促使排污量較大的企業(yè)通過市場運(yùn)作對自身排污量進(jìn)行科學(xué)、合理的優(yōu)化選擇、配置，這樣，既達(dá)到了改善環(huán)境質(zhì)量的整體目標(biāo)的目的，還使得企業(yè)降低了自身排污量避免資源閑置、浪費(fèi)。 三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。經(jīng)濟(jì)的快速增長帶來的污染源增加，環(huán)境惡化，是不可避免的現(xiàn)象。在國家倡導(dǎo)節(jié)能減排的大背景下，通過排污交易制度的市場化運(yùn)行，當(dāng)有新的污染源加入排污、控污管理系統(tǒng)時，污染企業(yè)會主動通過政府部門或者市場手段向已進(jìn)入市場運(yùn)作的排污企業(yè)購買允許排放量，這樣，環(huán)境質(zhì)量得到了持續(xù)改善，總的排污、控污指標(biāo)、污染負(fù)荷保持不變，新的排污企業(yè)則通過許可證交易

6、得到了持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長。 二、我國排污權(quán)交易制度的實(shí)施現(xiàn)狀 本文以國家節(jié)能排污試驗(yàn)點(diǎn)浙江省紹興市為例，通過對紹興市試行排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀的介紹來分析我國的排污權(quán)交易制度現(xiàn)狀。浙江省紹興市是沿海城市，位于浙江北部、長三角南部，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2011年紹興市g(shù)dp已經(jīng)達(dá)到3 291億美元，中國企業(yè)500強(qiáng)有7家入主紹興，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時，該地區(qū)也出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次較低、能耗高、污染重等弱點(diǎn)，這些現(xiàn)象嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的健康發(fā)展。如：2009年，全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中以高能耗、重污染為主要特點(diǎn)的紡織、印染、化工、制革、造紙等行業(yè)逐年增強(qiáng)。目前，環(huán)境污染總量已接近環(huán)境容量上限，節(jié)能減排，治理環(huán)境污染

7、已經(jīng)成為阻礙紹興市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要障礙之一。2007年5月，國家環(huán)保總局和浙江省環(huán)保局決定，在紹興市探索建立排污權(quán)交易制度試點(diǎn)，同年8月，紹興市通過了紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行），經(jīng)市政府批準(zhǔn)成立了紹興市排污權(quán)儲備交易中心，并成功地進(jìn)行了交易。經(jīng)過三個多月的試運(yùn)行后，同年11月，在國家環(huán)保總局的支持下，紹興市排污權(quán)儲備交易中心正式成立。 1.紹興市排污權(quán)交易制度介紹。一是紹興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）主要內(nèi)容。引辦法對紹興市排污權(quán)交易制度做出明確的規(guī)定：從2007年11月1日起全市所有新建、擴(kuò)建、技改項(xiàng)目新增主要污染物排污量都必須通過排污交易獲得。這一舉動紹興市各企業(yè)無償獲

8、得排污許可證的歷史；同時成立專門的排污交易管理部門“紹興市排污權(quán)儲備交易中心”，并要求紹興市所屬的各縣（市）結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況成立當(dāng)?shù)氐慕灰字行?。在具體的排污交易工作開展過程中，全市所有的排污交易行為都以“排污權(quán)儲備交易中心”為基礎(chǔ)平臺，未經(jīng)過中心認(rèn)可的交易行為被視為無效。此外，紹興市環(huán)保局作為全市排污權(quán)儲備交易活動的行政監(jiān)督管理部門，具有宏觀調(diào)控作用，排污權(quán)儲備交易中心由排污交易活動所取得的收入全部用于全市節(jié)能減排項(xiàng)目建設(shè)中。 二是明確排污權(quán)交易對象。在試點(diǎn)過程中，全市排污企業(yè)只有經(jīng)過工程治理項(xiàng)目、結(jié)構(gòu)調(diào)整減排項(xiàng)目等減排工作措施后所剩余的排污指標(biāo)，經(jīng)市環(huán)保部門專家組認(rèn)定、審核后上交

9、給市環(huán)保局并經(jīng)得到確認(rèn)后，才可以進(jìn)入到排污權(quán)儲備交易市場同相關(guān)企業(yè)進(jìn)行交易。在排污權(quán)交易過程中，所有交易活動必須嚴(yán)格遵照規(guī)定程序進(jìn)行辦理；原有的無償獲取排污權(quán)的企業(yè)，當(dāng)發(fā)生搬遷他地、破產(chǎn)、倒閉后，其排污權(quán)由市排污權(quán)儲備交易中心收回。 三是建立排污權(quán)儲備交易部門。針對排污交易工作落實(shí)、開展，紹興市政府專門成立“紹興市排污權(quán)儲備交易中心”，受市政府的直接監(jiān)督管理，通過對企業(yè)現(xiàn)存的多余排污權(quán)反復(fù)清理、溝通，最終，使得全市各企業(yè)主手中多余的排污權(quán)全部存入到排污權(quán)儲備交易中心。 四是建立排污權(quán)分配與審核監(jiān)督制度。在開展排污權(quán)交易制度前，市內(nèi)各企業(yè)可以無償獲得的排污權(quán)，未經(jīng)過市政府相關(guān)行政部門許可審批，不

10、能隨意剝奪。排污、控污企業(yè)的交易行為只要符合規(guī)定，并經(jīng)排污權(quán)儲備交易中心審核確認(rèn)后，即可進(jìn)行交易。對企業(yè)通過交易所得的排污權(quán)，環(huán)保部門將通過污染監(jiān)控系統(tǒng)和排污、控污申報制度以及飛行監(jiān)測等手段來加強(qiáng)監(jiān)督管，以確保排污權(quán)交易行為能夠公開、公平、公正。 2.紹興實(shí)行排污權(quán)交易制度分析。一是市場不完善，制度不健全。政府在起初剛剛開始優(yōu)化配置環(huán)境容量資源時容易受到制約。由于市場不完善，排污權(quán)制度不成熟、不健全，而市場本身有著逐利的特點(diǎn)，使得一部分企業(yè)把污染物排放指標(biāo)當(dāng)做日后可以升值的增值產(chǎn)品，導(dǎo)致市場上出現(xiàn)了“一票難求”的局面。 二是環(huán)境容量難以量化。排污權(quán)交易制度的能夠?qū)嵭械闹匾疤崾黔h(huán)境容量及其價值

11、能夠分解并通過市場再銷售，但以目前科技水平而言，具體計算和操作難度較大，富余的環(huán)境容量難以精確計算、限制了總量控制等相關(guān)制度的實(shí)施。此外，現(xiàn)行的政府管理體制和考核任用制度，使得一屆地方領(lǐng)導(dǎo)往往出于自身業(yè)績的政治考慮，通常會偏向政績、發(fā)展經(jīng)濟(jì)而不充分考慮環(huán)境質(zhì)量以及總量控制等，這樣，對于排污權(quán)許可證的申請、審核、發(fā)放、監(jiān)督和管理便流于形式。 三、我國排污權(quán)交易制度所面臨的問題 1.政策和法律制度落后。自改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)已實(shí)現(xiàn)連續(xù)多年快速增長，但與之相適應(yīng)的相關(guān)法律、法規(guī)還沒有跟上腳步。目前，在法律層面還沒有關(guān)于排污權(quán)制度方面法律、法規(guī)，屬于空白領(lǐng)域。所以，我國排污、控污工作上首要解決的問題

12、是在法律上能夠建立并確認(rèn)排污權(quán)交易制度，以便于它通過市場機(jī)制來運(yùn)作、分配。通過紹興的排污交易制度試點(diǎn)開展，可知，排污權(quán)交易制度的推行是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，推行的前提是必須要有完整的、操作性強(qiáng)的法律制度來支撐。在排污權(quán)交易的具體實(shí)施過程中，從項(xiàng)目的選定、單位審核、許可證總量的認(rèn)證、交易權(quán)分配等項(xiàng)工作，都涉及大量的立法工作來給予支持。 2.排污權(quán)交易市場不規(guī)范。目前，在我國的經(jīng)濟(jì)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占了很大的比重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有著“數(shù)量多、規(guī)模小、分布散”的特點(diǎn)，它們所造成的工業(yè)排放污染占全國工業(yè)污染物排放的50%以上。這決定著我國排污權(quán)交易制度在基礎(chǔ)信息、環(huán)境監(jiān)測、具體執(zhí)行等方面操作比較困難。此外，出于市場競爭的

13、考慮，存有剩余排污量指標(biāo)的企業(yè)不肯拿到市場上進(jìn)行出售；一些地區(qū)出于地方性保護(hù)的想法，明令禁止把排污權(quán)指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)等。 3.總量控制同經(jīng)濟(jì)增長之間的矛盾。一是排污總量的合理確定需要以先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)支撐為基礎(chǔ)，必須有先進(jìn)的技術(shù)作保證，但我國在這項(xiàng)排污、控污領(lǐng)域的技術(shù)研究尚處于起步階段。二是我國經(jīng)濟(jì)的快速增長，決定著排污總量控制與粗放型經(jīng)濟(jì)增長的矛盾不可避免。當(dāng)前的各地方政府的主要業(yè)績核指標(biāo)仍以gdp為主，這就導(dǎo)致地方政府片面追求粗放型經(jīng)濟(jì)，而不注重環(huán)保節(jié)能，造成了粗放型經(jīng)濟(jì)增長與排污、控污總量控制之間的尖銳矛盾。 四、我國排污交易制度的出路 通過前文對浙江省紹興市的排污交易制度的分析和闡述，

14、筆者認(rèn)為，排污交易制度有著很大的市場空間和政策活力，對節(jié)能減排作用非常明顯。只要政府部門能夠重視發(fā)揮排污交易制度，按需所求，制定切合實(shí)際排污交易政策，我國的節(jié)能減排工作一定會有大的起色： 1.建立和健全排污權(quán)的法規(guī)制度。首先，我國出臺和完善環(huán)境政策的基本經(jīng)驗(yàn)是先選代表性的幾個點(diǎn)試點(diǎn)、再局部示范、最后全范圍推廣。2007年以來，政府先后在浙江省的嘉興、紹興等地試點(diǎn)排污權(quán)交易制度，重點(diǎn)加強(qiáng)了太湖流域cod交易平臺建設(shè)和電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)有償使用和排污交易試點(diǎn)工作。其次，加強(qiáng)排污交易機(jī)制的法制建設(shè)，是我國政府嘗試運(yùn)行排污權(quán)交易等環(huán)境政策改革的根本性基礎(chǔ)，結(jié)合市場實(shí)際，逐步實(shí)現(xiàn)排污交易全程的規(guī)范化

15、和法制化。最后，在修訂環(huán)境保護(hù)法和水污染防治法、大氣污染防治法等相關(guān)法律規(guī)定時，應(yīng)對有償取得排污權(quán)和排污交易給予明確的法律地位。 2.監(jiān)管制度。排污權(quán)就是法權(quán)，就是制度，建立有效的監(jiān)管制度是排污交易機(jī)制運(yùn)行的根本性保障。一方面必須監(jiān)督管控排污、控污企業(yè)在日常工作中是否遵守、執(zhí)行排污交易制度；另一方面必須以行政手段規(guī)范交易市場秩序，降低交易成本；排污交易市場如果沒有有序的市場秩序，有效的執(zhí)法監(jiān)管，排污交易制度將成為一紙空文。所以，必須嚴(yán)格把關(guān)交易權(quán)許可和審批，加大監(jiān)督檢查力度和行政處罰制裁措施。 3.技術(shù)支撐體系建設(shè)。目前，在具體實(shí)施排污權(quán)交易政策的過程中尚有許多技術(shù)性難題沒有解決，這些問題直接

16、影響大眾對政策的認(rèn)可，政策執(zhí)行的有效性和公平性，因此，政府部門應(yīng)加快排污技術(shù)課題的研發(fā)力度，為排污交易制度的有效推行提供關(guān)鍵性的技術(shù)支持。 4.分配公平合理。因?yàn)槲覈呐盼劢灰字贫冗€處起始階段，所以，企業(yè)排污權(quán)的初次分配是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的。排污權(quán)的初次分配能否公平將直接影響交易活動的正常運(yùn)行。政府相關(guān)部門應(yīng)出臺相關(guān)的政策明確市場中企業(yè)排污權(quán)的“產(chǎn)、權(quán)、責(zé)”的劃分，明確國家環(huán)保部門是排污交易市場的行政部門，具有確定排污目標(biāo)總量和初次分配責(zé)任，科學(xué)、合理的確定排污權(quán)交易制度的條件、程序和時限要求。 5.污染源監(jiān)測、監(jiān)管體系。公平、有效的推行排污權(quán)交易制度，必須使各類污染物排放處在有效的監(jiān)控管理范圍內(nèi)。所以，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)督部門的監(jiān)測和監(jiān)管能力，如：擴(kuò)大監(jiān)測范圍；保證對各類污染物排放的有效監(jiān)控；搭建排污、控污信息數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)平臺等，建立企業(yè)污染物排放臺賬制度，通過上述各種有效的管理制度、技術(shù)手段來保證企業(yè)污染物的排放處在有效的監(jiān)測、監(jiān)控范圍內(nèi)。 6.排污權(quán)交易市場，優(yōu)化環(huán)境資源配置。首先，完善排污權(quán)交易二級市場，明確市場政策的主要對象和作用范圍是優(yōu)化市場機(jī)制配置環(huán)境容量的關(guān)鍵所在。對于新加入企業(yè)，可以允許通常政府或者二級市場中獲得排污指標(biāo)，在交易價格設(shè)計上，應(yīng)以政府宏觀調(diào)控下的市場機(jī)制為主，防止出現(xiàn)交易壟斷。對配額的交易進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，特別對跨區(qū)交易，