淺談?wù)顿Y建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題及建議

1、淺談?wù)顿Y建設(shè)項(xiàng)目中存在的問題及建議發(fā)布時間：2012-12-6 18:12:14 訪問次數(shù)： 177 作者：洪山區(qū)審計局 來源：湖北省審計廳洪山區(qū)審計局 吳浪 徐萍 鄔磊 長期以來，由于政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計涉及專業(yè)面廣、建設(shè)周期長、施工單位眾多、資料紛繁復(fù)雜、隱蔽工程真實(shí)性難以核實(shí)等特點(diǎn)，審計風(fēng)險水平較高。特別是審計任務(wù)重與審計力量不足的尖銳矛盾始終是審計機(jī)關(guān)面對的突出問題。解決這一問題，關(guān)鍵在于加強(qiáng)項(xiàng)目審計組織與管理，科學(xué)、有效地整合現(xiàn)有審計資源，實(shí)現(xiàn)人員、技術(shù)、信息等資源的最佳配置，發(fā)揮現(xiàn)有資源的最佳效益。按照“整合資源，上下聯(lián)動，協(xié)同作戰(zhàn)，提高效率”的總體思路，不斷完善項(xiàng)目審計的組織

2、與管理，切實(shí)提提高審計質(zhì)量、效率和效果，防范審計風(fēng)險，是投資審計人員在審計工作中面臨的且必須解決的關(guān)鍵問題。筆者結(jié)合自己近年來在政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計的經(jīng)驗(yàn)做法, 淺析投資項(xiàng)目審計中存在的問題,從組織與管理的層面探索解決問題的對策。 一、當(dāng)前政府投資項(xiàng)目存在的主要問題 近年來，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，各級政府投資項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模越來越大，投入的資金量也越來越大，而政府投資基本上是在政府和政府相關(guān)職能部門的主導(dǎo)下完成的?？陀^上， 政府投資促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。但是，審計發(fā)現(xiàn)，部分政府投資項(xiàng)目由于決策、管理、機(jī)制等方面存在不足，問題也十分突出，主要表現(xiàn)在以下幾個方面： （一）項(xiàng)目投資決策程序不嚴(yán)謹(jǐn)

3、。地方政府或個人為追求政績，大搞“政績工程”、“形象工程”和“面子工程”，在項(xiàng)目實(shí)施前，不經(jīng)科學(xué)論證，對市場風(fēng)險估計不足，違反民主科學(xué)決策程序，盲目決策拍板，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果，不能產(chǎn)生效益，有的成為虧損的黑洞，甚至成為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大包袱。 （二）項(xiàng)目前期工作不到位。項(xiàng)目前期工作是從建設(shè)項(xiàng)目醞釀到開工以前進(jìn)行的各項(xiàng)工作，是建設(shè)程序中一個非常重要的階段。根據(jù)我國現(xiàn)行的基本建設(shè)程序，基本建設(shè)前期工作主要包括：提出項(xiàng)目建議書、編制可行性研究報告、進(jìn)行設(shè)計和編制工程概預(yù)算，以及按照管理權(quán)限提請有關(guān)單位審批等。但是在實(shí)際工作中，許多政府投資項(xiàng)目沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，造成項(xiàng)目決策

4、走了過場、流于形式，立項(xiàng)批復(fù)建設(shè)內(nèi)容與實(shí)際應(yīng)建設(shè)內(nèi)容出入較大，甚至有些項(xiàng)目已經(jīng)竣工，前期建設(shè)手續(xù)尚未完成，投資概算對造價的控制失去意義。 （三）法定的程序和手續(xù)不齊全。有些工程建設(shè)項(xiàng)目手續(xù)不齊，沒有辦理規(guī)劃用地許可證、建設(shè)用地許可證、建筑施工許可證就匆忙開工，缺乏質(zhì)量監(jiān)督、工程監(jiān)理、消防設(shè)施驗(yàn)收等手續(xù)；有些項(xiàng)目沒有納入計劃，特別是超計劃投資部分沒有重新報批，造成投資計劃失控。 （四）項(xiàng)目組織管理薄弱?，F(xiàn)在很多政府工程項(xiàng)目的管理，大都是從政府有關(guān)部門抽調(diào)人員，臨時組建“工程項(xiàng)目指揮部”進(jìn)行管理。而臨時組建的項(xiàng)目班子，人員素質(zhì)參差不齊，一些班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在項(xiàng)目決策、概預(yù)

5、算審查和施工管理方面都缺乏足夠的經(jīng)驗(yàn)。在實(shí)踐中，如有些項(xiàng)目缺乏科學(xué)決策，隨意變更設(shè)計內(nèi)容，致使投資的項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)期的效果；勘察設(shè)計部門、監(jiān)理部門、施工單位和建設(shè)業(yè)主惡意串標(biāo)，虛報工程量、高套定額騙取國家資金；施工單位偷工減料，工程建設(shè)質(zhì)量低劣；有些建設(shè)單位在工程項(xiàng)目組織管理和現(xiàn)場施工管理上被施工單位牽著鼻子走，對超計劃投資部分未按規(guī)定程序重新進(jìn)行報批，而是先斬后奏，造成既定事實(shí)，再要求增加投資；管理不善造成損失浪費(fèi)、無效投資以及建成后運(yùn)行效益低下等一些違反工程建設(shè)程序和客觀規(guī)律的問題時有發(fā)生。 （五）項(xiàng)目招投標(biāo)不規(guī)范。從審計的情況看，部分項(xiàng)目存在不公開招標(biāo)或以其他方式規(guī)避招標(biāo)現(xiàn)象。有的應(yīng)該公開

6、招標(biāo)的項(xiàng)目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替，或利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包；有的施工單位通過招投標(biāo)中標(biāo)后，出賣資質(zhì)，違規(guī)掛靠；部分標(biāo)底編制比較粗糙，項(xiàng)目內(nèi)容不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象；有的對一些關(guān)鍵數(shù)據(jù)不敲死，暫定價項(xiàng)目較多，留有活口；更有部分項(xiàng)目不搞招投標(biāo)，直接指定施工隊(duì)伍；有的應(yīng)該公開招標(biāo)的項(xiàng)目以邀請招標(biāo)或議標(biāo)的方式來代替，或建設(shè)單位利用職權(quán)違法指定分包；有的擅自將招標(biāo)范圍限定于主體建筑安裝工程，而依法應(yīng)招標(biāo)的一些配套附屬工程則直接發(fā)包。甚至有些建設(shè)單位拋開招標(biāo)結(jié)果另起爐灶，違背招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容簽訂合同。 （六）政府投

7、資資金監(jiān)管不力。其一是有的項(xiàng)目納入單位財務(wù)賬中混合核算，沒有單獨(dú)建賬；有的亂列與工程無關(guān)的支出，挪用工程款；有的舊房拆遷款直接沖抵工程款，致使不能清晰反映工程項(xiàng)目資金到位、投資情況。其二是違反現(xiàn)金管理?xiàng)l例，直接以現(xiàn)金支付工程款。其三是用白條或收款收據(jù)作支付憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導(dǎo)致對方漏繳稅費(fèi)等，由于政府投資資金相對獨(dú)立，監(jiān)督機(jī)制乏力，財務(wù)監(jiān)督和審計監(jiān)督一時也難以到位，致使挪用、貪污投資資金、大吃大喝等現(xiàn)象比較突出。 （七）項(xiàng)目管理、施工、監(jiān)理等機(jī)構(gòu)履行職責(zé)不到位。有的項(xiàng)目未請社會監(jiān)理；有的屬同體監(jiān)理；有的建設(shè)項(xiàng)目總監(jiān)不到位，監(jiān)理工作不履職，現(xiàn)場監(jiān)理臨時外聘人員多，對工程質(zhì)量、進(jìn)度和

8、投資控制把關(guān)不嚴(yán)，默認(rèn)施工單位變更工程；有的施工單位未經(jīng)設(shè)計部門和建設(shè)單位同意，擅自取消或增加工程項(xiàng)目。有的 工程變更聯(lián)系單簽證不規(guī)范，簽證資料不全，甚至弄虛作假，違規(guī)簽證，給施工單位偷工減料、以次充好、高估冒算提供了可趁之機(jī)，有的只對工程量進(jìn)行簽證，不確認(rèn)價格；有的簽證不及時，不是現(xiàn)場簽證，而是事后補(bǔ)簽，影響了工程變更聯(lián)系單的有效性和真實(shí)性。 （八）高估冒算，超概算投資現(xiàn)象嚴(yán)重。主要表現(xiàn)有重復(fù)計算、變更調(diào)減部分未扣除、未按招標(biāo)規(guī)定下浮，甲方應(yīng)供材料沒剔除、高套定額或建設(shè)單位高價簽證等。主要原因，一是質(zhì)檢、驗(yàn)收等部門的少數(shù)工作人員玩忽職守，甚至與不法承包商相互勾結(jié)，虛增造價，大肆侵吞財政投資，

9、給國家造成嚴(yán)重?fù)p失。二是項(xiàng)目本身設(shè)計背離項(xiàng)目實(shí)際，概算粗糙，中途變更較多；三是項(xiàng)目批少建多，擅自擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；四是建筑承包商采用所謂不平衡報價法，先低價承攬項(xiàng)目，然后采取中途變更，增加工程量和工程價款，導(dǎo)致預(yù)算超概算，決算超預(yù)算，工程超計劃超規(guī)模，不僅使項(xiàng)目計劃管理失去了約束力和嚴(yán)肅性，增加了建設(shè)負(fù)債，同時衍生了擠占挪用等違規(guī)問題和拖欠民工工資等社會問題；五是工程建設(shè)管理費(fèi)嚴(yán)重超支，而擠占了建設(shè)經(jīng)費(fèi)，給工程質(zhì)量帶來了隱患；六是部分工程項(xiàng)目不及時進(jìn)行工程竣工決算使多結(jié)算的工程款難以追回。 二、強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目審計組織與管理的建議 政府投資審計項(xiàng)目具有業(yè)務(wù)量大、范圍廣、地點(diǎn)分散、專業(yè)

10、知識要求高等特點(diǎn)，因此，精心組織與嚴(yán)密實(shí)施審計項(xiàng)目就顯得尤為重要，否則很難順利完成項(xiàng)目審計任務(wù)， 更不用說取得預(yù)期的效果。結(jié)合工作實(shí)踐體會，主要從以下幾個方面z強(qiáng)化項(xiàng)目審計的組織與管理： （一）做好審前調(diào)的組織計劃工作。審前調(diào)工作一定要查扎實(shí)充分、計劃周密。審計經(jīng)驗(yàn)表明，在審計實(shí)施前做好扎實(shí)的準(zhǔn)備工作，將有助于審計工作開局的主動。大體說來，審前準(zhǔn)備工作主要包括制定指導(dǎo)思想、 明確具體目標(biāo)、做好三項(xiàng)重點(diǎn)工作。一是有明確的工作指導(dǎo)思想。工作指導(dǎo)思想也就是審計的總體思路，這是審計工作順利進(jìn)行、提高工作質(zhì)量水平的保證。二是工作目標(biāo)具體。工作方法應(yīng)與工作目標(biāo)相對應(yīng)， 換句話說就是目標(biāo)具體， 行動方向才能

11、明確，目標(biāo)到位，行動方法才能到位。三是切實(shí)做好審前調(diào)查、審計方案制訂、審前培訓(xùn)三項(xiàng)工作。力爭做到審前調(diào)查要細(xì)致、審計方案要具體、審前培訓(xùn)要到位。審前調(diào)查工作是否細(xì)致，掌握的第一手資料是否準(zhǔn)確、全面，是能否搞好審計工作的關(guān)鍵。審計方案是實(shí)施審計的總體安排，是保證審計工作取得預(yù)期效果的有效措施，科學(xué)合理的審計方案能夠有效控制審計工作的進(jìn)度，保證審計工作的質(zhì)量。審前培訓(xùn)是審前準(zhǔn)備工作的最后一個環(huán)節(jié)。首先是法規(guī)學(xué)習(xí)，審計人員在審前要重視法律法規(guī)的收集與整理。其次是注重學(xué)習(xí)被審計單位重點(diǎn)業(yè)務(wù)流程及審計方案，從而為搞好項(xiàng)目審計工作奠定堅實(shí)的基礎(chǔ)。此外，還應(yīng)通過試點(diǎn)審計加強(qiáng)審前培訓(xùn)的效果。 （二）做好審計實(shí)

12、施階段的組織計劃工作。審計實(shí)施階段是整個審計工作的核心。項(xiàng)目審計實(shí)施階段的組織計劃應(yīng)工作細(xì)致、方法靈活，以下四方面工作尤為重要。 1、加強(qiáng)協(xié)調(diào)， 增強(qiáng)工作計劃性。大型審計項(xiàng)目中的參審人員多、項(xiàng)目點(diǎn)多面廣、審計戰(zhàn)線長，只有加強(qiáng)協(xié)調(diào)，才能貫徹審計工作指導(dǎo)思想，有效實(shí)施審計方案，實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。而要加強(qiáng)協(xié)調(diào)工作，就必須主要抓四個方面。一是領(lǐng)導(dǎo)靠前指揮，加強(qiáng)現(xiàn)場指導(dǎo)，強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)能對大型審計項(xiàng)目的順利實(shí)施起到保證作用。二是與被審計單位搞好協(xié)調(diào)，要開好一個見面會，在與被審單位見面會上，需要被審單位配合工作提出明確要求；被審計單位應(yīng)落實(shí)相關(guān)人員配合，也是審計協(xié)調(diào)中應(yīng)該加以重視的一個方面；審計組在審計的全過程

13、都要注意做好政策宣傳工作，爭取被審計單位領(lǐng)導(dǎo)與群眾的理解和支持，以減少工作阻力。三是內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)。在審計中，審計組要重視審計信息的交流與溝通，做到信息共享?？v向交流，即審計組負(fù)責(zé)人要走訪各審計小組，及時收集各小組信息，了解審計出的所有問題，交流各組動態(tài)，準(zhǔn)確把握審計工作重點(diǎn)和審計進(jìn)度；橫向交流，即審計小組內(nèi)部及審計組之間要及時溝通信息。在審計實(shí)施過程中，審計小組長宜不定期召開小組會議，要求參審人員詳細(xì)介紹檢查情況，共同分析問題。為提高工作質(zhì)量，審計組還須及時召開現(xiàn)場業(yè)務(wù)分析交流會，各審計小組應(yīng)介紹工作思路、審計方法，交換對問題的看法。通過交流，提高把握審計查處重點(diǎn)的能力和審計工作效率。四是靈活

14、指揮，保證審計工作的方向和質(zhì)量。在審計實(shí)施中，要根據(jù)審計進(jìn)度、審計重點(diǎn)和審計單位的具體情況，不斷研究分析審計工作方案和審計總體情況，進(jìn)行靈活指揮，以保證審計工作的正確方向，實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)。 2、合理分工，責(zé)任明確。挖掘人的潛能的最好辦法就是明確每個人的責(zé)任。 為了保證審計工作質(zhì)量，審計組具體實(shí)施中必須做到合理分工、職責(zé)分明。審計人員安排要突出專業(yè)互補(bǔ)、用人所長、合理分工，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，充分發(fā)揮審計合力，保證審計工作有條不紊，順利完成。 3、圍繞主線、突出重點(diǎn)。在不同的審計項(xiàng)目中，要注意選準(zhǔn)重點(diǎn)，正確切入。通過審前調(diào)查和審前分析，多角度確定審計重點(diǎn)，不僅要以資金量為標(biāo)準(zhǔn)來確定重點(diǎn)，還根據(jù)項(xiàng)目不同的構(gòu)成和特點(diǎn)來選擇重點(diǎn)。 4、多管齊下、綜合運(yùn)用方式方法。在審計工作中，以下幾種方法實(shí)踐證明是行之有效的。一是審計與審計調(diào)查相結(jié)合。二是國家審計、內(nèi)部審計和社會審計相結(jié)合。 這樣既充分利用審計資源，節(jié)省審計時間，又?jǐn)U大了審計覆蓋面，可使國家審計人員與內(nèi)部審計人員的審計知識與技能互補(bǔ)