日本國立大學：生成、變革與發(fā)展

1、日本國立大學：生成、變革與發(fā)展2007年第7期(總第206期)比較教育研究comparativeeducationreviewno.7,2007generalno.206日本國立大學:生成,變革與發(fā)展施雨丹(華南師范大學教育科學學院國際與比較教育研究所,廣東廣州510631)摘要本文以日本國立大學的發(fā)展為線索,通過不同階段國立大學的特點,分析國立大學在日本教育發(fā)展過程中所呈現(xiàn)的時代性及國立大學與時代共進的發(fā)展趨勢.關鍵詞日本;帝國大學;國立大學;國立大學法人中圖分類號:g649.313.8文獻標識碼:a文章編號:10037667(2007)07004606一,戰(zhàn)前日本帝國大學的設置et本帝國大

2、學的設置,可以追溯至19世紀et本的明治維新.1869年至1890年,日本政府提出了殖興產業(yè),富國強兵,文明開化的政策,進行了一系列資產階級改革.在這些改革措施中,教育是一項重要的內容.1886年日本頒布了帝國大學令,設立了第一所真正意義上的大學東京大學,揭開了確立日本近代大學體系的序幕.自1886年帝國大學令的頒布至1918年大學令頒布的3o年間,正是日本政治,經濟,社會變化非常激烈的時代,為了適應時代的需要,帝國大學的數量不斷增加,先后設立了京都帝國大學,東北帝國大學,九州帝國大學,北海道帝國大學,_l_形成了以東京帝國大學為首的帝國大學體系.政府因擔心私立教育機構培養(yǎng)的人才會出現(xiàn)有悖于國

3、家的傾向而對其全面壓制,帝國大學成為灌輸國家主義思想的基地和工具.這種政策取向與帝國大學令的精神是一脈相承的,國家主義成為帝國大學在日本大學史上被確認的一個顯著特點.圓根據帝國大學令的規(guī)定,帝國大學以國家需要為最高目的,形成了由國家直接管理的中央集權管理模式,對國家的有用性成了創(chuàng)設時期國家大學的特色._引后來,帝國大學令雖進行了修改,在管理上有了一些松動,但仍沒有改變政府自上而下的集權管理模式.日本政府第一任文部大臣森有禮說得很清楚:政府慎重地設立了文部省,委以學政之責,又借助國庫之財力維持諸學校,畢竟是為了國家,故學術之目的也必須完全為著國家.諸君在帝國大學里掌管教務,當遇到為學術還是為國家

4、的爭執(zhí)時,務必以國家放在優(yōu)先地位而給以高度重視.1918年大學令的頒布,使公立大學,私立大學及單科大學在法律上得到了承認,日本高等教育進入了擴充時期.對于帝國大學而言,其教育目的除了規(guī)定教育與研究之外,又增加了人格陶冶和國家思想教育的內容,從思想上加強了國家控制.日本的帝國大學從明治時期設立至二戰(zhàn)前,日本于18921893年修改了帝國大學令,制定了帝國大學官制.根據這次改革,第一,評議官由文部大臣直接任命制改為由教授互選制,召開地點僅限于校內;第二,除了評議會,創(chuàng)設分科大學教授會這樣的審議機構,以前僅由評議會審議的學科課程,學位授與資格審查及新設講座制等事項成為分科大學教授會的審議事項;第三,

5、評議會的權限大幅度擴大.但是,對大學自治來說,最重要的大學教官任免,身份保障及校長等管理人員的選任等權限并沒有改革,財政的決定權或審議權仍不屬于學校.參見海後宗臣?寺崎昌男.大學教育戟後日本教育改革.束京大學出版會.1976.565566.作者簡介:施雨丹(1976一),女,吉林鎮(zhèn)賚人,華南師范大學教育科學學院國際與比較教育研究所講師,教育學博士.i46ino.7.2o07generalno.206比較教育研究comparativeeducationreview2007年第7期(總第206期)完全處于國家主義指導下的大學體系之中.當然,帝國大學也有一定的自治權力,但并沒有通過制度保障的形式確定

6、下來,因為帝國大學的自治是在以國家目標為目標的過程中在其范圍內實現(xiàn)的.并且,只是通過教授會自治這種獨特的形式來實現(xiàn)的.從制度上來看,這種自治是文部大臣監(jiān)督之下的自治;其自治雖說有法令,但并不是基于法律,而是習慣的確認;大學自治的基本結構中并沒有財政自主權.二,戰(zhàn)后日本新制國立大學體系的確立二戰(zhàn)后,日本在占領軍的協(xié)助下,制定了以民主主義為指導思想的憲法.在憲法的指導下,日本高等教育進行了全面,徹底的改革,確立了戰(zhàn)后新制國立大學體系,即單一類型,向民眾開放的大學體系.新制大學設立后,美國教育使節(jié)團試圖以法制化的形式對大學制度進行改革,文部省也制定了大學管理運營的相關法案,但最終沒有成功.大學的管理

7、主要是根據學校教育法,國立學校設置法,教育公務員特例法的規(guī)定進行,校長是大學最高行政責任者,評議會則是全校的決策機構.同時,學校教育法規(guī)定為了審議重要事項,大學必須成立教授會.教授會可以吸收副教授及其他職員參加.也就是說,根據法律的規(guī)定,教授會負責學部長的選拔和教師的錄用.教授會自治在法律上作了規(guī)定,在制度上予以保障,這對于國立大學來說,是劃時代的.嘲這樣,教授會選拔學部長,錄用教師的決定權和選拔評議會成員的決定權構成了戰(zhàn)后日本自治的大學管理制度的基本內容,即戰(zhàn)后日本大學自治的實質是學部自治,教授自治.嘲相對于戰(zhàn)前帝國大學的集權管理,新制大學在法律上確認了教授會自治的權力,比戰(zhàn)前的管理更為民主

8、.自占領軍撤出以后,尤其是在1952年文部省設置法修改后,國立大學在管理方面出現(xiàn)了文部大臣權限強化,校長權限強化,對大學的官僚統(tǒng)治強化的傾向.首先,文部省強化了對國立大學的財政管理,國家對國立大學的預算總額最終由文部省決定,這使國立大學在財政上完全處于被動狀態(tài).同時,與財政權相關的大學內部新學科,新講座設置的批準權也主要由文部省把握.其次,文部省對國立大學的權限還表現(xiàn)在人事權上.按法律規(guī)定,國立大學的職員為一般性職務的國家公務員,其任命權屬于文部大臣.鑒于教育公務員的職務和責任的特殊性,日本制定了教育公務員特例法,校長及學部長由學校選擇,最終由文部大臣任命.在一般晴況下,文部大臣尊重學校的決定

9、,但當文部大臣對人選有異議時,常以選擇手續(xù)欠妥為由,保留發(fā)布任命的權力.2o世紀6o年代,日本政府為了迅速發(fā)展經濟,積極實施國民收人倍增計劃,包括公立,私立大學在內的整個高等教育領域開始納入經濟發(fā)展計劃.1963年中央教育審議會報告提出了要轉換二戰(zhàn)后大學發(fā)展的制度和理念,強調國家和社會的需求,并建議對性質不同的大學進行類別化.將這一思想具體為教育政策的是1971年的中央教育審議會報告,即四六答申.從8o年代開始,日本政府以臨時教育審議會為核心,在經濟的合理性,效率性的框架下把大學改革的理念具體化.臨時教育審議會第四次報告從八個方面提出了關于大學改革與發(fā)展的問題,即高等教育的個性化,高度化(高度

10、化即指發(fā)展世界一流水平的大學和建設高水平的研究型大學);大學入學考試與招生制度的改革;大學入學資格的自由化,彈性化;積極開展學術研究;大學審議會的創(chuàng)設;高等教育財政;大學的組織運營;大學的設置形態(tài).9o年代的大學改革政策和措施基本上是以這次報告為基礎制定的.三,20世紀90年代以來日本國立大學的改革進入20世紀9o年代以來,隨著經濟全球化速度的加快及知識經濟時代的到來,國際競爭13趨激烈;同時,13本經濟在繁榮一時的泡沫經濟破滅之后,國際競爭力下降.因此,面對國際,國內背景的變化,以提高13本國際競爭力為目的的社會各領域改革應運而生,反映在教育領域,則是開始了包括國立,公立,私立大學在內的整個

11、高等教育領域的改革.(一)研究生院教育的重點化和多樣化文部省于1993年進行了研究生院設置基準一472007年第7期(總第206期)比較教育研究comparativeeducationreviewno.7,2007generalno.206改革,與1991年大學設置基準的改革精神相一致,其目標是推進研究生質的提高和量的擴大.從量的方面來看,在1991年至2001年間,力爭將研究生院擴大兩倍;(1998年大學審議會報告又確立了至2010年實現(xiàn)25萬人,3o萬人的研究生教育規(guī)模發(fā)展目標.由于少子化等社會問題的影響,同一時期大學本科學生減少了1o萬人,總數為7o萬人,與研究生教育規(guī)模的發(fā)展方向相反.

12、【8】從質的方面來看,日本通過研究生院培養(yǎng)目標的改革,增加了大學培養(yǎng)專業(yè)領域高級人才和社會人員再教育的功能.進而,研究生院制度,研究生院入學資格等也變得更加靈活,功能更加多樣化.另外,在組織形態(tài)上也更加靈活多樣,除了普通的研究生院外,學部間加強橫向聯(lián)合,設置了聯(lián)合教育研究的學科;幾個大學有組織地合作建立研究生院;與校外研究所合作建立研究生院,等等.從政策的傾向來看,日本目前正在把高等教育發(fā)展的重心向研究生院轉移,大學和研究生院的關系開始重新組合.大學的教育和研究功能開始分離,大學與研究生院之間的等級差別結構開始顯現(xiàn),高等教育內部出現(xiàn)了分層,分化,而且今后這一分化會變得更加擴大.(二)大學的個性

13、化和類型的分化日本的短期大學雖作為暫時性機構設置,但根據學校教育法的規(guī)定恒常化之后,短期大學已成為日本高等教育的一支重要力量.但是,由于少子化的影響,近半數的短期大學由于生源減少失去了競爭力,而另一部分則力求升格為四年制大學,從短期升格為大學成為一種趨勢.凹短期大學的數量開始減少,專修學校由于與市場需要的緊密結合,開始占主流地位.四年制大學由于數量的增加,生源等各個方面都存在著競爭,因而,如何在競爭中培養(yǎng)并發(fā)展個性成為今后四年制大學的發(fā)展目標,個性化將成為四年制大學的一個重要特征.同時,由于高等教育政策向發(fā)展研究生院轉移,大學的類型也開始分化并出現(xiàn)了制度化的傾向.(三)大學運營體制的活性化大學

14、管理運營一直是戰(zhàn)后大學改革比較敏感且又難以處理的問題.從6o年代大學紛爭至8o年代臨時教育審議會報告都對大學外部機制及內部制度結構等問題進行了討論;90年代以來,大學改革變得更具有突破性,改革涉及的范圍和問題.48.更加廣泛,深入.1.大學教師任期制的實施.日本于1997年6月頒布了大學教師任期法,其目的是促進研究者的流動,形成競爭性的研究環(huán)境.根據該法規(guī)定,實施教師任期制的權限在各大學,各大學可根據自身的情況選擇性地實施.據統(tǒng)計,至2000年,實施公開招聘教師的國立大學為96所;到2002年,導人大學教師任期制的大學總數近200所.盡管大學任期制的實施遭到了反對,但是2004年國立大學法人化

15、后,國立大學教師將全部非公務員化,這與大學教師任期制的政策理念是一致的.因而,大學教師任期制的實施在促進教師流動,打破近親繁殖現(xiàn)象等方面將是一個好的開端.2.大學評價系統(tǒng)的導人.1991年大學設置基準緩和之后,自我檢查?自我評價被提上議程.在課程,教育內容等方面給大學更多自由的同時,質量上通過自我檢查?自我評價來保證.根據文部科學省的調查,1999年有99所國立大學全部實施了自我檢查?自我評價并公開發(fā)表了評價結果.111與此同時,重點發(fā)展研究生院的大學已開始導人外部評價模式.1998年大學審議會報告正式提出將實施第三者評價制度,即由獨立于政府和大學的第三者來進行評價,以確保評價的公正性,客觀性

16、,透明性.同時,專門的第三者評價機構大學評價?學位授與機構于2000年正式成立.大學評價是大學承擔向社會說明責任的重要一環(huán),隨著國立大學法人化改革的進行,評價的重要性也將越來越被各個大學所認識.3.校內管理體制問題.大學內部的管理體制改革主要體現(xiàn)在以下幾個方面,并通過1999年4月學校教育法的修改進入了實施階段.【第一,把評議會或學部教授會審議機關化.評議會的構成取消了學部代表制,校長可以指定教師參加,大學管理的權力上移.第二,將國立大學設置運營咨詢會議義務化,以聽取校外人士的意見.第三,校長的選拔由評議會進行,把大學校長作為最終的責任者,強化了校長的權力.四,新世紀日本國立大學法人化改革縱觀

17、2o世紀9o年代以來日本國立大學的改革,實現(xiàn)大學的高度化,個性化,活性化是改革的no.7.2007generalno.206比較教育研究comparativeeducationreview2o07年第7期(總第206期)基本特征.這一時期,國立大學雖然推行了一系列改革措施,但并沒有改變國立大學與政府,市場的關系性質,也就是說,大學改革都是大學內部的改革,是在大學制度框架內進行的.新世紀13本國立大學法人化改革則是針對其存在的身份,打破了國立大學原有的制度框架,改革力度更大,影響更為深遠.所謂國立大學法人化,即13本國立大學從原有的國家行政體制中分離出去,成為獨立的行政法人.從世界范圍來看,世界

18、主要發(fā)達國家,如美國的州立大學,英國的公立大學都具有獨立的法人資格,但13本的國立大學因其特殊的歷史傳統(tǒng),一直是國家行政機構中的組成部分,在法律地位上是獨立性最低的非獨立營造物,這種身份對國立大學自主發(fā)展帶來嚴重影響,因此,13本政府試圖通過國立大學法人化解決由身份帶來的種種問題.(一)國立大學法人化的法制進程20世紀90年代末,隨著13本行政改革的深入,根據政策規(guī)劃部門與實施部門分開的行政改革思路,政府將實施部門設立為獨立行政法人,自主經營.設立獨立行政法人的對象主要包括試驗研究,文教研修,醫(yī)療福利,檢查鑒定領域的公共部門,還有一部分將通過民營化的方式過渡到獨立運營機構.國立大學就在獨立行政

19、法人的改革范圍之中.總體上看,13本國立大學法人化改革并不是一帆風順的,一方面是因為13本國立大學特殊的歷史地位和學術傳統(tǒng);另一方面也是最受爭議的問題,即行政改革的思路是否適合國立大學的問題.但是,在行政改革的強力推動下,13本文部科學省和國立大學協(xié)會最終做出了妥協(xié),由強烈反對的態(tài)度改變?yōu)椴捎锰乩胧?國立大學可以實行獨立行政法人化.1999年4月,13本行政改革的執(zhí)行機構中央省廳等改革推進本部出臺了關于推進中央省廳等改革的方針,表明了對國立大學獨立行政法人化的態(tài)度:關于國立大學獨立行政法人化問題,尊重大學的自主性,作為大學改革的一環(huán)到2003年之前得出結論.【3l這是第一次在政府行政改革的法

20、律文件中明確提出,國立大學按獨立行政法人化的改革進行討論并確定了改革的13程表.同時,從政策改革的方向來看,政府的意圖是將國立大學獨立行政法人化改革納入大學改革的框架中,以減少改革的阻力.2001年4月,小泉內閣上臺,在13本經濟長期低迷和政治不信任的背景下,13本國民對這一屆政府寄于厚望,希望小泉內閣的改革能給國家?guī)碜兓?小泉內閣上臺以后,提出了沒有結構改革就沒有經濟復興的口號,著手進行沒有禁區(qū)的改革.對公共事業(yè)改革問題,小泉政府的態(tài)度是能民營化的地方盡量民營化,能委托給地方的盡量委托給地方,間接表明了小泉政府對國立大學法人化問題的支持.當年6月,遠山計劃的發(fā)表迎來了13本國立大學改革乃至

21、整個高等教育領域改革的新階段.該計劃提出了大學改革的三項舉措:國立大學的合并,重組;國立大學法人化;導入第三者評價機制.這三項舉措表明,13本政府力圖通過對國立大學資源的重新整合和機制的創(chuàng)新實現(xiàn)13本國立大學的再次騰飛.2003年7月913,13本國會經過長達40個小時的審議,終于通過了國立大學法人法等六項與國立大學法人化相關的法案,經歷長達8年之久的國立大學法人化進程結束,13本國立大學的發(fā)展開始了新的一頁.(二)日本國立大學法人化改革的影響國立大學轉變?yōu)閲⒋髮W法人之后,國立大學的組織機構,財務制度,人事管理,運營方式等都發(fā)生了很大變化.主要表現(xiàn)在:1.組織結構根據學校教育法,國立學校設置

22、法的規(guī)定,國立大學的上層組織機構主要由校長,評議會,運營咨詢會議組成,沒有設置董事會.國立大學的校長主要是由各學部的學部長來選拔,由文部科學大臣來任命.運營咨詢會議的委員由校外人士擔任,由校長提出申請,由文部科學大臣任關于日本國立大學的法律地位,請參見拙文日本國立大學法律地位之變更,發(fā)表于比較教育研究20o6年第8期.日本行政改革是指20世紀末期日本中央行政機構通過重組來改革戰(zhàn)后疲勞的行政體制,以建立適應新世界的公正,自由的行政系統(tǒng),其目標為精簡化,效率化.這次改革廣泛波及公共事業(yè)領域,影響很大.49.2007年第7期(總第206期)比較教育研究comparativeeducationrevi

23、ewno.7,2007generalno.206命,但運營咨詢會議只是個咨訶l生機構.評議會是國立大學的決策機構,由校長,學部長及其他根據教育公務員特例法,文部科學省令規(guī)定的人員組成.另外,國立大學的教授會雖然不是學校層面的組織結構,但對國立大學的管理發(fā)揮著重要作用.國立大學法人化后,其組織構成發(fā)生了很大變化,一個最顯著的區(qū)別就是國立大學設置了董事會,還設置了經營協(xié)議會和教育研究評議會.董事會是國立大學法人的最高決策機關,由校長,監(jiān)事,董事組成,董事由校長任命.作為國立大學法人代表的校長除了實施學校教育法中規(guī)定的校長職務之外,還代表國立大學法人總管學校業(yè)務,同時兼任運營協(xié)議會和教育研究評議會的

24、議長,集各議事機構的核心地位于一身,因此,校長既有代表權又有決定權,形成了以校長為首的國立大學法人的上層運營體制.從機構權力分配來看,決策權在學校層面是評議會,在學部層面是教授會.國立大學的運營基本上是通過評議會和教授會這樣兩個權力中心來實現(xiàn)的.作為國立大學法人代表的校長權力增強,成為權力的核心;相對于校長的權限,運營協(xié)議會和教育研究評議會也僅是分工不同的審議機構;決策機制由原來的集體合議決定事務向以個人決策為核心轉變,也就是說,校長是國立學校法人的最終責任者.2.財政分配根據學校教育法設置者經費負擔主義的規(guī)定,國立大學由國家設置,經費由國家承擔,預算經過國會審議后通過國立學校特別會計制度下?lián)?/p>

25、給國立大學,預算實行單年度主義.國立大學的財政,通過國立學校特別會計進行管理:由文部科學大臣作出年收入,年支出的預算計算表,送交財務大臣,然后由內閣連同一般會計預算一起向國會提出,通過審議表決.在決算方面,由文部科學大臣作出年收入,年支出的決算計算表,與預算計算表一起送交財務大臣.最后由內閣將一般會計的年收入,年支出決算和會計檢查院的檢查報告一并提交國會.也就是說,國立大學通過教育研究活動產生的年收入和年支出,都要接受議會的事前統(tǒng)一管理和會計檢查,決算審議等,事后統(tǒng)一一50一管理.法人化之后,國立大學法人有了獨立的行為能力,責任能力,國立學校特別會計制度被廢除,基于獨立行政法人會計準則重新制定

26、了國立大學法人會計制度.從其資金來源來看,仍是國家投資,但資金支付方式發(fā)生了變化.國家對國立大學法人的財政支持體現(xiàn)在運營交付金上,目前這是國立大學法人收入的主要財源.但是,國家對國立大學法人的財政支持并不是平均的,運營交付金分為特定運營交付金和標準運營交付金,特定運營交付金是國家對國立大學法人科學研究投入的競爭性資金;而標準運營交付金是為了提供一般的運營經費(主要是人事費和經費)的預算措施,也被稱之為一次性交付,也就是說,即使出現(xiàn)剩余,也不需要返還.另外,運營交付金用于何處,由國立大學法人自己決定.3.人事制度國立大學轉變?yōu)閲⒋髮W法人后,其教職員全部由國家公務員轉為非公務員,即變?yōu)榛诠陀闷?/p>

27、約的勞動者.教職員工的地位,勞動條件等都發(fā)生了變化.相應地,教育公務員特例法已不適用于國立大學的教職員工,而是適用于勞動三法(勞動基準法,勞動組合法,勞動關系調整法),教職員工的任免,任期等根據就業(yè)規(guī)則決定;工資基準由國立大學法人決定,向文部科學大臣提出,公布.法人化后,國立大學的人事制度變得更加靈活.除校長由文部大臣任命外,其他教職員工的人事任用權全部由國立大學法人自己掌握,政府在人事方面的限制已經很少.雖然國立大學沒有民營化,但人事制度從某種意義上來說是民營化了.4.評價模式自20世紀90年代以來,日本國立大學的評價模式主要是大學自我檢查?自我評價,即大學根據一定的目的和標準對本校現(xiàn)狀進行

28、評價,并據此提出整改措施和發(fā)展目標.國立大學法人制度的評價系統(tǒng)引入了第三者評價機制,評價的系統(tǒng)變得更加復雜化.首先,國立大學的自我檢查?自我評價是評價的第一階段;其次,第三者評價機構大學評價?學位授與機構根據no.7.2007generalno.206比較教育研究comparativeeducationreview2007年第7期(總第206期)大學的自我檢查?自我評價的結果,從教育研究方面對大學進行評價;第三,國立大學法人評價委員會根據大學評價?學位授與機構對教育研究的評價結果對國立大學法人(包括運營情況)進行綜合評價;第四,政策評價?獨立行政法人評價委員會再對國立大學法人評價委員會的評價結

29、果進行討論,然后對國立大學法人的業(yè)務改善,廢止等提出勸告.國立大學法人制度的評價主體包括大學,政府,第三者評價機構,評價的內容和程序各不相同,雖然突出了評價的重要性,但也有可能因為評價系統(tǒng)過于復雜而陷于評價事務的繁雜之中.通過國立大學法人化改革,政府與大學之間的權力分配發(fā)生了巨大變化:日本國立大學一百多年來與政府之間形成的依賴性關系被打破,國立大學成為獨立的法人實體,同時獲得了參與市場競爭的制度前提.國立大學法人與社會之間的關系也逐步由封閉走向開放,為國立大學法人的發(fā)展創(chuàng)造了一個信息通暢,客觀公正的競爭環(huán)境.但是,自國立大學法人化討論之初,就有很多學者提出反對國立大學法人化的意見,因此,國立大學法人實施的狀況也就備受關注.根據國立大學法人法的規(guī)定,國立大學評價委員會于2005年6月起對國立大學法人的實施情況進行了評價,并于2005年9月發(fā)表了評價報告.在參加評價的95所國立大學法人及國立大學共同利用機關法人中,除lo所法人機構的改革與中期目標相比稍有推遲之外,其它法人機構都能夠比較好地按中期目標的計劃完成國立大學法人的過渡工作,并且,在所有評價的法人機構中,沒有一所大學需要作重大計劃調整.因此,整體上來說,國立大學法人的過渡,運轉情況還是比較