試論三農(nóng)問題的村民自治

1、試論三農(nóng)問題的村民自治 一、一般理論 （一）對于村民自治的基本認(rèn)識 村民自治是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，廣大村民依照黨的政策和國家法律法規(guī)直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度，是社會基層自治的重要組成部分之一。自治的主體是廣大村民，自治組織是村民委員會。村民自治的核心內(nèi)容即主要方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，“四項民主”相輔相成，但地位和作用各不相同：民主選舉是指全體村民直接投票選舉出村民委員會成員，是村民自治的基礎(chǔ)；民主決策是指由村民大會或村民代表大會討論決定涉及村民利益和村莊公共利益的重大事項，是村民自治的核心；民主管理是指全體村民對

2、政務(wù)、財務(wù)在內(nèi)的一切村內(nèi)事務(wù)以及村內(nèi)的村民和村委會進行管理，是村民自治的過程；民主監(jiān)督是指全體村民通過對村委會工作的了解、評價，督促村委會依法開展村務(wù)工作，是村民自治的活力。我國法治意義上的村民自治確定于1982年憲法的第111條規(guī)定，即“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。居民委員會、村民委員會設(shè)人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生等委員會，辦理本居住地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，并且向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議。

3、”可以看出，該條文主要對村民自治的自治組織村民委員會的性質(zhì)、產(chǎn)生方式、內(nèi)部機構(gòu)和基本職能進行了規(guī)定。歷經(jīng)1987年至1998年10年試行之后，中華人民共和國村民委員會組織法正式通過并實施，其可以被視為村民自治這一憲法規(guī)定的具體化。以上兩個法律文件也就成為了村民自治最為直接的法律依據(jù)。 （二）村民自治與解決三農(nóng)問題的關(guān)系 三農(nóng)問題作為一個專有名詞首次出現(xiàn)于1993年中共中央90年代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要，是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)民、農(nóng)村”三個問題的統(tǒng)稱。從經(jīng)濟層面上看，三農(nóng)問題表現(xiàn)為城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡及其導(dǎo)致的農(nóng)民與城市居民生活的較大差距農(nóng)民總體貧困；從政治層面上看，表現(xiàn)為農(nóng)民的平等權(quán)、自由權(quán)及其他社會經(jīng)濟權(quán)利難以

4、實現(xiàn)，究其根本是農(nóng)民意志難以在國家意志中得到體現(xiàn)從而難以獲得公平對待。村民自治符合解決三農(nóng)問題的邏輯要求，更是解決三農(nóng)問題的必要途徑。依照現(xiàn)代國家觀，國家后于社會而產(chǎn)生，人民權(quán)利先于國家權(quán)力而產(chǎn)生，國家權(quán)力的合法性來源于人民對個人權(quán)利的自愿讓渡。村民作為具有獨立人格的“理性人”，對于個人的行為和利益具有最佳的評價和決策資格，在讓渡部分個人權(quán)利形成國家權(quán)力之外，村民可以保留另一部分個人權(quán)利以自治權(quán)的實現(xiàn)為方式追求個人利益的最大化，這一自治形式在我國就是村民自治，村民自治的實現(xiàn)與否和實現(xiàn)程度事實上是國家與鄉(xiāng)村社會的權(quán)力資源分配與否和分配程度的問題，正是因為農(nóng)村在權(quán)力資源分配中處于被漠視的地位城鄉(xiāng)二

5、元結(jié)構(gòu)發(fā)展模式，三農(nóng)問題由此產(chǎn)生。所以解決三農(nóng)問題必須從實現(xiàn)村民自治權(quán)以對抗過度干預(yù)的國家權(quán)力入手，將鄉(xiāng)村的公共事務(wù)管理權(quán)歸還村民，從而保護村民自身的合法權(quán)益并實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟的又好又快發(fā)展。 二、村民自治中出現(xiàn)的問題 首先要肯定的是，自從1987年村民自治的具體實施有法可依以來，村民自治取得了一定的成績：在農(nóng)村經(jīng)濟生產(chǎn)方面，村委會普遍能夠做到組織興修水利、道路，積極推動村民日常用電的入戶率，為本地農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了更為便利的基礎(chǔ)設(shè)施條件；在村民民主素質(zhì)提升方面，通過村務(wù)公開、村委選舉等工作在一定程度上宣傳和提升了村民的民主意識和政治參與能力；在村民文化生活方面，村委會通過協(xié)調(diào)和組織。利用

6、城市“三下鄉(xiāng)”、農(nóng)業(yè)技能講授等多種形式，幫助提升村民的生活質(zhì)量和文化生活水平，破除封建迷信思想，宣傳科學(xué)觀念。 （一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“指導(dǎo)”為表，暗行管理之實 根據(jù)我國1982年憲法，村民自治組織與基層政權(quán)組織的關(guān)系由法律規(guī)定，這一“關(guān)系”由中華人民共和國村民委員會組織法明確為后者對前者的“工作指導(dǎo)”關(guān)系和前者對后者的“工作協(xié)助”關(guān)系。從性質(zhì)上來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于我國基層政權(quán)組織，而村委會是村民自治組織，兩者并無行政隸屬關(guān)系。然而，在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍將村委會視為下屬機關(guān)，并對村民自治范圍內(nèi)的事項加以干涉，使得村民自治組織的自治獨立性名存實亡。以村民選舉為例，依據(jù)村委會組織法第11條規(guī)定，村委會組

7、成人員由村民直選產(chǎn)生，任何組織和個人不得對成員加以干涉。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府憑借自身的行政資源，對于村民直選的村委會成員加以調(diào)動、任免，甚至通過所謂“上級提名”對選舉施以影響，這都是對村民自治事務(wù)的干預(yù)，通過把持村委會成員的人事權(quán)力，對整個村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)加以干涉，嚴(yán)重傷害了村民對自治的積極性，也擾亂了政府與村委會之間的正常關(guān)系，最終導(dǎo)致包括經(jīng)濟生產(chǎn)、民主建設(shè)、鄉(xiāng)村文化在內(nèi)多個方面的“自治”轉(zhuǎn)為“他治”。 （二）村民文化水平偏低和自治主體虛化導(dǎo)致村民自治質(zhì)量不高 村民自治的四項內(nèi)容民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督相輔相成。其中民主選舉是村民自治的基礎(chǔ)，一個經(jīng)過法定程序直接選舉的、符合民主集中

8、制下大多數(shù)村民意愿的村委會是重要的村民自治機關(guān)，它的組成人員及其工作運行情況都與村民的生產(chǎn)、生活息息相關(guān)。目前部分地區(qū)的村委會選舉中存在著地方政府干預(yù)、賄選、村民參與人數(shù)較低等現(xiàn)象，并有愈演愈烈的趨勢。究其原因，除了上文提到的基層政府對村委會地位的錯誤認(rèn)識之外，村民的文化水平較低也是影響村委會選舉質(zhì)量的重要因素之一。以黑龍江佳木斯地區(qū)為例，2005年該地區(qū)農(nóng)村人口約130萬人，其中1/4人口為文盲，另有97萬3千余人僅不同程度地接受過或接受完九年義務(wù)教育，中低水平的教育背景導(dǎo)致村民在村委會選舉過程中表現(xiàn)出對村務(wù)自治的冷漠和對選舉結(jié)果的無知，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村家族勢力和村霸便可借由家族影響力、惡勢力脅迫

9、、賄選等手段左右村委會的選舉。除村民文化水平較低這一因素以外，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，部分失地農(nóng)民及其后代成為剩余勞動力并大量涌入城市務(wù)工，在外務(wù)工人士往往由于村委會選舉“誤時誤力”而難以及時返鄉(xiāng)參與選舉，出現(xiàn)了大量隨意的“代選”和“不選”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致選舉結(jié)果并不能真實地表達(dá)村民意愿。值得注意的是，村民文化水平低和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)難的問題不僅會對民主選舉的造成不良影響，由于民主選舉的基礎(chǔ)性地位，質(zhì)量偏低的選舉會引發(fā)其他三項自治內(nèi)容難以落實。自治主體虛化即在村生活村民數(shù)量的減少和村民較低的文化水平導(dǎo)致村內(nèi)自治事務(wù)無人關(guān)心、村務(wù)決策缺乏監(jiān)督，于是出現(xiàn)了部分地方村務(wù)公開水平低、村委會決策瞞報導(dǎo)致土

10、地流失等嚴(yán)重問題，這些現(xiàn)象都與村民自治制度的設(shè)計初衷背道而馳，不僅沒有將村民的利益最大化，反而犧牲了更多的村民利益，在阻礙農(nóng)村發(fā)展的同時激化了人民內(nèi)部矛盾。 （三）村委會自身工作能力欠缺，違法履職現(xiàn)象時有發(fā)生 村委會作為村民自治機關(guān)擔(dān)負(fù)著管理本地公共事務(wù)、調(diào)解糾紛、向基層政府反映村民意見等責(zé)任，是村民自治的重要機構(gòu)。然而，部分地方的村委會成員其素質(zhì)難以與其工作崗位相符，法律意識淡薄，或借助家族勢力尸位素餐，出現(xiàn)了村務(wù)“一言堂”、村務(wù)瞞報、截留政策補貼款項挪作他用、私賣集體土地使用權(quán)、隨意解除土地承包合同等違法現(xiàn)象，又由于缺乏民主監(jiān)督，類似現(xiàn)象難以得到有效遏制。村務(wù)未能得到妥善安排和處理，使得農(nóng)

11、民利益受損，上訪數(shù)量激增，嚴(yán)重的破壞了村民團結(jié)和農(nóng)村生產(chǎn)生活穩(wěn)定，也成為了破壞社會穩(wěn)定的一個根源。 三、如何完善村民自治，助力解決三農(nóng)問題 （一）劃清基層政權(quán)組織與村民自治組織的職能界限，規(guī)范行政指導(dǎo) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)切實依據(jù)中華人民共和國憲法和中華人民共和國村民委員會組織法，結(jié)合本地行政規(guī)章和其他法律性文件，對自身的行政指導(dǎo)加以規(guī)范，不得對村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)加以干涉或影響，對于村委會履職中需要幫助的方面積極給予支持。要做到：善于利用市場和法律對村務(wù)進行宏觀指導(dǎo)，減少微觀干預(yù)；善于引導(dǎo)和鼓勵群眾自身力量管理村務(wù)，減少發(fā)布強制性命令；善于密切發(fā)展與村民之間的聯(lián)系（如建立村民信訪部門等）聆聽村民意見

12、，減少村民合法利益的損失；將村民自治工作情況納入基層政府工作考核內(nèi)容，廣泛征求各界意見。堅持全心全意為人民服務(wù)的宗旨，樹立服務(wù)村民的理念，在村民自治問題上“不缺位，不越權(quán)”。上級政權(quán)機關(guān)和司法機關(guān)對于基層政府和相關(guān)負(fù)責(zé)人的越權(quán)和不作為行為要嚴(yán)格依法給予行政處理，嚴(yán)重者適用刑罰處罰。 （二）大力發(fā)展農(nóng)村地區(qū)科學(xué)文化教育，幫助村民樹立法制意識和民主觀念 廣大農(nóng)村人口能否接受良好的教育,是一個直接關(guān)系到實現(xiàn)小康和現(xiàn)代化的大問題。在村民自治中，作為自治主體的村民要具有基本的科學(xué)文化知識和法制觀念、民主意識是村務(wù)自治得以順利開展的重要條件。近十幾年我國的基礎(chǔ)教育和高等教育得到了較快發(fā)展，但農(nóng)村地區(qū)相對于

13、城市而言仍是教育水平的落后地區(qū)，針對村民文化素質(zhì)問題，應(yīng)考慮以下幾個改善途徑：農(nóng)村戶籍的人大代表堅持代表聯(lián)系群眾制度，深入農(nóng)村研究教育發(fā)展的困難難點并形成提案，在各級權(quán)力機關(guān)提出并討論，要求各級政府對農(nóng)村教育發(fā)展提供資金和政策傾向；各級政府應(yīng)為農(nóng)村大學(xué)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或擔(dān)任“村官”提供優(yōu)厚條件，鼓勵接受良好教育的村民參與村民自治的實踐；為外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)參與民主選舉和民主決策創(chuàng)造條件，各級政府劃撥單項款項適當(dāng)補償農(nóng)民工返鄉(xiāng)參與自治所造成的個人經(jīng)濟損失；在農(nóng)村地區(qū)繼續(xù)開展有關(guān)村民自治的民主和法制宣傳活動，激發(fā)村民對自治權(quán)的認(rèn)識，依法引導(dǎo)村民參與民主活動。 （三）加強村民自治組織自身建設(shè)，嚴(yán)格依法處理違法行為 依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r成立審查委員會對候選人的受教育程度和品德情況進行綜合考量，審查委員會的運行和組織可以由基層政府提供幫助和指導(dǎo)；村委會成員根據(jù)自身條件按時組織相關(guān)法律法規(guī)和科學(xué)文化知識的再學(xué)習(xí)，不斷提升自治能力和水平；村民委員會的成員要嚴(yán)格按照任期和權(quán)限進行履職，定期向村民述職；按時按事召開村