農(nóng)發(fā)行不良貸款的形成機(jī)制：一個(gè)分析框架

1、_農(nóng)發(fā)行不良貸款的形成機(jī)制：一個(gè)分析框架 摘要：農(nóng)發(fā)行要控制貸款質(zhì)量，中央政府應(yīng)該實(shí)行更加市場化的糧棉油流通體制改革，地方政府應(yīng)該完善地方金融生態(tài)，打破企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期，農(nóng)發(fā)行應(yīng)該加強(qiáng)對內(nèi)管理，硬化基層經(jīng)營機(jī)構(gòu)的預(yù)算約束，確立效率型業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略。 關(guān)鍵詞：不良貸款；軟預(yù)算約束；糧棉流通體制；政府干預(yù)一、軟預(yù)算約束與不良貸款建國后政府推行資本密集型的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，人為扭曲經(jīng)濟(jì)關(guān)系，壓低各種生產(chǎn)要素的價(jià)格，國有糧棉油企業(yè)是獲取工農(nóng)“剪刀差”的手段，由國家壟斷經(jīng)營，不負(fù)盈虧。當(dāng)市場化改革開始后，國家實(shí)行漸進(jìn)式改革，為控制糧食市場，在糧棉油流通領(lǐng)域長期實(shí)行價(jià)格“雙軌制”，國有糧棉油企業(yè)壟斷

2、經(jīng)營，政府給予補(bǔ)貼，彌補(bǔ)其政策性虧損。由于信息不對稱和激勵不相容，國家實(shí)際上也必須負(fù)擔(dān)這些企業(yè)的經(jīng)營性虧損，避免其清算倒閉。這就是國有糧棉油企業(yè)的軟預(yù)算約束，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)扭曲，經(jīng)營效率和效益低下，負(fù)盈不負(fù)虧，其突出表現(xiàn)就是國有糧棉油企業(yè)的巨額虧損。市場化改革前，政府是國有糧棉油企業(yè)的軟約束支持體，隨著市場化改革的推進(jìn)，“弱財(cái)政”難以支持國有糧棉油企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，國家轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對金融系統(tǒng)的控制，用銀行來代替財(cái)政，這部分業(yè)務(wù)就是銀行承擔(dān)的政策性業(yè)務(wù)，由于軟預(yù)算約束的存在，國有糧棉油企業(yè)繼續(xù)發(fā)生虧損并在銀行累積。在經(jīng)濟(jì)改革過程中，為把國有專業(yè)銀行塑造成真正的微觀市場主體，降低金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，國家將這部分

3、政策性業(yè)務(wù)(包括不良貸款)剝離給政策性金融機(jī)構(gòu)。因此，在成立之初，農(nóng)發(fā)行就是作為軟預(yù)算約束支持體出現(xiàn)的，農(nóng)發(fā)行的不良貸款具有先天性。成立之初，農(nóng)發(fā)行要實(shí)現(xiàn)政治利益最大化，確保糧食收購不打白條，減少政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，農(nóng)發(fā)行通過再貸款解決資金來源問題，經(jīng)營管理可以不遵循銀行的普遍規(guī)律，不以盈利為經(jīng)營目標(biāo)，力求“保本微利”，責(zé)權(quán)利不清，經(jīng)營中同樣存在軟預(yù)算約束問題。農(nóng)發(fā)行承擔(dān)業(yè)務(wù)的政治意義大，政府妥協(xié)的可能性就大，內(nèi)部人的談判能力就強(qiáng)，接受的財(cái)政補(bǔ)貼就越多，軟預(yù)算約束程度就高，反之軟預(yù)算約束程度就低。由于軟預(yù)算約束的存在，追求效益和防范風(fēng)險(xiǎn)不是理性的最佳選擇，企業(yè)經(jīng)營目標(biāo)不明確，經(jīng)濟(jì)績

4、效不是重要的追求目標(biāo)。經(jīng)營目標(biāo)的異化導(dǎo)致經(jīng)營人員的道德風(fēng)險(xiǎn)和粗放式的經(jīng)營，結(jié)果是不能有效率地配置資源，成為風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生源頭之一。農(nóng)發(fā)行的軟預(yù)算約束反過來又強(qiáng)化了企業(yè)的軟預(yù)算約束，二者相互促進(jìn)，不斷深化，由此導(dǎo)致企業(yè)的虧損不斷增加，反映在銀行的會計(jì)報(bào)表上就是不良貸款的不斷累積。二、農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格與不良貸款糧棉油收購資金貸款是農(nóng)發(fā)行的一項(xiàng)主要業(yè)務(wù)，1998年后成為農(nóng)發(fā)行的唯一業(yè)務(wù)，農(nóng)民賣糧，農(nóng)發(fā)行放貸款，企業(yè)收糧；企業(yè)賣糧，農(nóng)發(fā)行收貸款，農(nóng)發(fā)行保證農(nóng)民與收購企業(yè)之間完成交易，實(shí)現(xiàn)馬克思所說的“驚人一跳”。這一項(xiàng)貸款實(shí)際上是流通資金貸款，不介入生產(chǎn)領(lǐng)域，周期不長，貸款一般與實(shí)物對應(yīng)，貸款似乎很安全，其實(shí)不

5、然。首先，由于軟預(yù)算約束嚴(yán)重扭曲了銀行和企業(yè)的經(jīng)營行為，企業(yè)單方面或者銀企共謀打破實(shí)物與貸款的平衡，有貸款而無實(shí)物，擠占挪用收購資金，產(chǎn)生不良貸款。其次，流通資金貸款本身不能保證貸款安全，其原因在于價(jià)格波動。設(shè)想，企業(yè)收一斤糧的價(jià)格是a元，農(nóng)發(fā)行發(fā)放了 a元貸款，農(nóng)民也因賣糧獲取了a元收益；企業(yè)收儲一斤糧的成本是b元，一段時(shí)間后賣出一斤糧的價(jià)格是c元，企業(yè)不虧損的條件是c(a+b)。一旦價(jià)格不能滿足這個(gè)條件，企業(yè)就發(fā)生虧損，農(nóng)發(fā)行就產(chǎn)生不良貸款。糧棉油供求周期性變化是存在的，價(jià)格波動也是確實(shí)存在的。自由競爭的企業(yè)會選擇規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，但是在軟預(yù)算約束程度較高的情況下，賺了歸企業(yè)，輸了國家賠，企業(yè)傾向

6、于投機(jī)性決策，沒有激勵去設(shè)置科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，c(a+b)在實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中很有可能不成立，企業(yè)往往虧損，通過軟預(yù)算約束的關(guān)系轉(zhuǎn)化為農(nóng)發(fā)行的不良貸款。市場價(jià)格的波動導(dǎo)致企業(yè)的虧損，這在直觀的數(shù)據(jù)觀察中得到檢驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)國有糧食企業(yè)虧損大都發(fā)生在市價(jià)走低的時(shí)期。高價(jià)時(shí)期購進(jìn)的大量糧食，由于庫存壓力等原因，必須在以后的一段時(shí)期內(nèi)大量拋售，促使糧價(jià)走低，企業(yè)就產(chǎn)生虧損。改革開放后，中國宏觀經(jīng)濟(jì)幾起幾落，面臨著嚴(yán)重的通貨膨脹壓力，很多人一度認(rèn)為糧食短缺造成糧價(jià)上漲，糧價(jià)上漲造成通貨膨脹。面對通脹壓力，政府不相信市場機(jī)制以及價(jià)格的周期性調(diào)整，而是實(shí)行農(nóng)業(yè)保護(hù)主義政策，刺激國內(nèi)糧食生產(chǎn)和增加農(nóng)民收入，以此

7、平抑物價(jià)。從我國糧棉油流通政策來看，對糧油價(jià)格影響較大的是1994年至1996年前后幾年出臺的政策：1994年和1996年兩次提高糧食收購價(jià)40%以上，糧食收購價(jià)從此高于市場價(jià)；1996年實(shí)行保護(hù)價(jià)敞開收購政策，敞開收購農(nóng)民余糧；并且由于對國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力的擔(dān)心，國家開始大量進(jìn)口糧食。政策實(shí)施后，企業(yè)形成過量庫存，逼迫增加銷售，隨著市場供給增加，市價(jià)迅速走低，c(a+b)不能成立，庫存釋放越多國有糧棉油企業(yè)的虧損也就越多，農(nóng)發(fā)行的不良貸款因此增長。保護(hù)主義政策通過糧食收購價(jià)格影響農(nóng)發(fā)行不良貸款形成，突出表現(xiàn)是90年代后期不良貸款的大幅增長。沒有證據(jù)表明1996年以后政府和銀行對國有糧食企業(yè)放松

8、監(jiān)管，市場價(jià)格1996年以后的波動幅度也不比以前大，而糧食產(chǎn)量更不可能發(fā)生如此幅度的增長，1996年以后發(fā)生的巨額虧損只能由相關(guān)政策出臺對市場價(jià)格以及糧棉流通量的影響來解釋。三、政府干預(yù)與不良貸款經(jīng)濟(jì)改革開始后，減少國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府曾經(jīng)在1985年、1993年、1998年分別對糧食流通體制進(jìn)行市場化改革，試圖通過放開價(jià)格、放開經(jīng)營、增強(qiáng)糧食企業(yè)活力，讓市場調(diào)節(jié)供求，進(jìn)一步向糧食商品化、經(jīng)營市場化方向推進(jìn)。改革往往選擇在糧棉過剩時(shí)實(shí)施，庫存壓力和潛在財(cái)政損失是政府推進(jìn)流通體制市場化改革的首要考慮因素，改革措施實(shí)施后，由于價(jià)值規(guī)律的作用，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量回落?，F(xiàn)在看來，這些調(diào)節(jié)是合理的，但調(diào)節(jié)強(qiáng)度稍大

9、時(shí)，政府誤認(rèn)為市場化改革本身出了問題，于是恢復(fù)原先的行政控制，部分甚至全部否定原先的市場化改革。行政手段一抓就靈，農(nóng)產(chǎn)品很快回復(fù)到過剩狀態(tài)，政府又面臨著財(cái)政壓力，于是這種制度變遷的再次反復(fù)，但力度更大，這就是糧棉流通改革“松時(shí)放、緊時(shí)收”現(xiàn)象(盧鋒，2004)，發(fā)展到后來，1998年糧改基本上就是按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路來設(shè)計(jì)的。在制度變遷的一次次反復(fù)中，國有糧棉油企業(yè)是宏觀調(diào)控直接可用的工具，屢試不爽，但是國家在對市場干預(yù)的過程中也形成了資金供給的“倒逼機(jī)制”：要控制糧食市場，政府只有依靠國有糧棉油企業(yè)，必須提供糧棉油流通所需資金，政府信息不全面，實(shí)際上是企業(yè)要多少資金，政府就供給多少資金。在此五

10、條件資金供給機(jī)制下，國有糧棉油企業(yè)更無需注意其經(jīng)營管理，企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期再一次被強(qiáng)化。另一方面，隨著糧棉油市場化改革的一次次反復(fù)，政府漠視市場規(guī)律的作用，用看得見的手對市場過度調(diào)節(jié)，價(jià)格信號被人為扭曲，供求周期的正常變換被打斷，糧棉供求周期變換越來越猛，價(jià)格波動幅度也更大。改革開放初期要通過近十年的時(shí)間完成一次相對完整的周期變化，在上個(gè)世紀(jì)90年的10年里卻差不多經(jīng)歷了兩個(gè)周期。 因此，政府干預(yù)市場從兩個(gè)方面影響到農(nóng)發(fā)行的貸款質(zhì)量：強(qiáng)化了企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期，加劇了市場價(jià)格波動。這些因素使得國有糧棉油企業(yè)經(jīng)營帶有幾個(gè)特征：資金來源便利、具有擴(kuò)張業(yè)務(wù)的沖動、市場價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)大、不具有抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能

11、力。企業(yè)大面積虧損是情理之中的，但政府要繼續(xù)實(shí)現(xiàn)政治利益最大化，選擇不破產(chǎn)清算問題企業(yè)，其成本通過政策性的掛賬機(jī)制在農(nóng)發(fā)行不斷累積。我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌是漸進(jìn)式的，存量不動，改革增量，具體到糧棉流通體制改革，政府采取的做法一般是對歷史形成的不良貸款采取掛賬的做法，先把問題擱置起來，在爭取了對問題處理時(shí)間的同時(shí)，也是對不良貸款的一種默認(rèn)，這種默認(rèn)實(shí)際上強(qiáng)化了企業(yè)和農(nóng)發(fā)行的軟預(yù)算約束預(yù)期。上面的討論沒有區(qū)分地方政府與中央政府，假設(shè)其利益目標(biāo)一致，但實(shí)際上自財(cái)政“分灶吃飯”以來，地方政府是一個(gè)獨(dú)立的利益主體，具有不同于中央政府的利益訴求。國有糧棉油企業(yè)歸各個(gè)地方管理，成為地方政府向中央爭取資源的有效途徑，在

12、與中央政府的博弈中，地方政府和糧棉企業(yè)將農(nóng)發(fā)行貸款視為中央政府財(cái)政資金，共謀侵占農(nóng)發(fā)行資金。另一方面，為確保糧食安全和糧食供求關(guān)系平衡，中央政府實(shí)行糧食“省長負(fù)責(zé)制”，要地方政府實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)的供求平衡，并與中央共同承擔(dān)財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任，由于地方政府財(cái)力有限，往往不能也不愿拿出足夠的資金補(bǔ)貼糧棉企業(yè)，企業(yè)因此不能及時(shí)償還農(nóng)發(fā)行的部分貸款。這兩個(gè)因素使得一部分不良貸款實(shí)際上由地方政府承擔(dān)。中央政府出于厘清責(zé)任的考慮，往往要地方政府正式承擔(dān)這一項(xiàng)責(zé)任，即所謂的政策性掛賬清理認(rèn)定，明確規(guī)定哪些不良貸款由地方財(cái)政負(fù)責(zé)?！敝袊鞯貐^(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)

13、擔(dān)之重，已超出一般人的想像”(魏加寧，2004)，農(nóng)發(fā)行的不良貸款雖然劃歸到地方政府名下或者得到地方政府擔(dān)保，但是由于財(cái)力所限，依然得不到償還，而且從地方財(cái)政收支情況來看近期償還的可能性不大，統(tǒng)計(jì)資料顯示，截至2003年底財(cái)政擔(dān)保的各類掛賬占農(nóng)發(fā)行不良貸款的96.2%(不考慮1998年以后掛賬因素)。分析地方政府對農(nóng)發(fā)行貸款質(zhì)量的影響，可以觀察各省級分行的不良貸款率(不良貸款貸款總額)與貸款總量(2003年末數(shù)據(jù))的相關(guān)性。各行的不良貸款率與貸款量的多少呈正比例關(guān)系，即貸款總額越大，不良貸款率越高。之所以呈現(xiàn)這種關(guān)系，在沒有嚴(yán)格實(shí)證檢驗(yàn)的情況下，可以推測以下原因：(1)貸款量大一般都是糧棉主產(chǎn)

14、區(qū)，與中央共擔(dān)的補(bǔ)貼額就大，而主產(chǎn)區(qū)往往財(cái)力不夠，不能償還的不良貸款相對就多，反之主銷區(qū)不良貸款相對就少；(2)主產(chǎn)區(qū)“弱財(cái)政”，通過國有糧棉企業(yè)與中央政府博弈的動機(jī)強(qiáng)烈，傾向于指使企業(yè)擠占挪用農(nóng)發(fā)行信貸資金。四、基本結(jié)論和政策建議一般認(rèn)為，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行發(fā)展過程中的問題集中于兩點(diǎn)：不良貸款數(shù)額大，沒有發(fā)揮應(yīng)有的支農(nóng)作用。農(nóng)發(fā)行與商業(yè)銀行一樣，同樣面臨著雙重軟預(yù)算約束，但不同的是農(nóng)發(fā)行專注于積弱積貧的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，面臨的經(jīng)營環(huán)境直接受國家宏觀調(diào)控的影響，政府干預(yù)的因素更突出。從理論上可以梳理出制約農(nóng)發(fā)行貸款質(zhì)量的幾個(gè)因素：軟預(yù)算約束、市場價(jià)格、政府干預(yù)，三者相互依賴，交相促進(jìn)，共同作用形成了農(nóng)發(fā)行不

15、良貸款。軟預(yù)算約束是內(nèi)生因素，是企業(yè)和銀行在相互關(guān)系中形成的一種理性預(yù)期，不需要其他條件就能產(chǎn)生不良貸款；市場價(jià)格和政府干預(yù)是外生因素，其本身在一定條件下產(chǎn)生不良貸款；政府干預(yù)加深了企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期和加劇了市場價(jià)格波動，市場價(jià)格波動因?yàn)檎畬?jīng)濟(jì)的不當(dāng)干預(yù)又進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期。不良貸款是所有因素綜合作用的結(jié)果，單純分析某一方面是有失偏頗的，政府干預(yù)是唯一不受外界影響的因素，解決問題的起點(diǎn)應(yīng)該是限制政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，打破政府干預(yù)那個(gè)角，整個(gè)循環(huán)的平衡就破壞了。解決問題的關(guān)鍵是破除銀行和企業(yè)軟預(yù)算約束預(yù)期，其他因素都通過軟預(yù)算約束起作用?；谏厦娴姆治觯疚恼J(rèn)為在以后的業(yè)務(wù)發(fā)

16、展中，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要降低貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)，首先中央政府要減少對市場的不合理干預(yù)，不賦予國有糧棉油企業(yè)以政策性任務(wù)，從根本上取消企業(yè)的軟預(yù)算約束。本文的第一點(diǎn)政策建議是進(jìn)步開放糧棉油市場，通過進(jìn)一步的糧食流通體制改革使國有糧棉油企業(yè)成為真正的市場主體，在市場自由競爭中發(fā)展壯大，取消一切政策上的優(yōu)勢，徹底打破企業(yè)的軟預(yù)算約束預(yù)期。其次，當(dāng)現(xiàn)有管理體制誘致的金融風(fēng)險(xiǎn)在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)累積甚至無法化解時(shí)，現(xiàn)有制度成本(包括經(jīng)濟(jì)成本和政治成本)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制度收益，政府效用函數(shù)必然從租金最大化向效率優(yōu)先轉(zhuǎn)移，政府合理的選擇是推進(jìn)農(nóng)發(fā)行改革，實(shí)施效率型制度創(chuàng)新。本文的第二點(diǎn)政策建議是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行要正確認(rèn)識不良貸

17、款的產(chǎn)生機(jī)制，順應(yīng)政府效用函數(shù)的轉(zhuǎn)變，確立效率導(dǎo)向的業(yè)務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，主動推動制度創(chuàng)新，對內(nèi)建立科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)，硬化總行對基層機(jī)構(gòu)的預(yù)算約束，尋找合適的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成為制度變遷的“第一行動集團(tuán)”，通過增量改革來化解存量。再次，目前地方政府與國有企業(yè)仍然存在某種程度的政企不分，企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制沒有理順，經(jīng)營目標(biāo)仍然扭曲，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯。本文的第三點(diǎn)政策建議是在目前地方中央的關(guān)系沒有理順、地方政府債務(wù)包袱沉重的情況下，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在經(jīng)營管理中要依靠地方政府開展工作，但不可依賴地方政府，必須把評價(jià)地方金融生態(tài)環(huán)境納入貸款審批之中。參考文獻(xiàn)：1魏加寧.關(guān)于中國的地方債務(wù)問題及其對策思考.國務(wù)院

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