農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略_第1頁
農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略_第2頁
農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略_第3頁
農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略_第4頁
農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略_第5頁
已閱讀5頁,還剩4頁未讀, 繼續(xù)免費閱讀

下載本文檔

版權(quán)說明:本文檔由用戶提供并上傳,收益歸屬內(nèi)容提供方,若內(nèi)容存在侵權(quán),請進行舉報或認領(lǐng)

文檔簡介

1、農(nóng)村水利設(shè)施管護困境與策略 作者:孔喜梅 單位:鄭州大學(xué)商學(xué)院 水利設(shè)施對于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件、降低農(nóng)村居民生產(chǎn)成本、保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定、促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展具有重要的作用。水利設(shè)施投建完成后,能否發(fā)揮其設(shè)計和預(yù)想的功效,不僅取決于水利設(shè)施供給的種類、數(shù)量和質(zhì)量,還取決于水利設(shè)施的管理和維護是否得當,如果管護不當,有可能降低水利設(shè)施的使用期限,或者其功效不能達到設(shè)計的要求,或者導(dǎo)致水利設(shè)施因局部的損毀而徹底失去作用,反而成為農(nóng)村發(fā)展的絆腳石和攔路虎。筆者指出了農(nóng)村水利設(shè)施運營和管護中存在的問題,分析了農(nóng)村水利設(shè)施管理和維護難的原因,提出了水利設(shè)施管理和維護的具體思路。 1農(nóng)村水利設(shè)

2、施管理和維護中存在的問題 水利設(shè)施管理和維護中存在的最大問題是主體缺位,無人管理。按照中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法,鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負擔轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的供給、管理和維護的職責。計劃經(jīng)濟時代,我國對農(nóng)村社會、政治和經(jīng)濟事務(wù)實行全面集中管理,對于不同領(lǐng)域則實行自上而下的分門別類的部門管理,在當時高度集權(quán)的行政體制下,基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理和維護是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施種類的不同由歸口單位具體負責和管理。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施,使建立在體制下的基礎(chǔ)設(shè)施投資、管理和維護體制逐漸失去了制度基礎(chǔ)。家庭承包制實施后,農(nóng)戶忙于發(fā)展自己家的生產(chǎn),對基層政府的依賴性降低,隨之進行的農(nóng)村稅費改革降低

3、了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入來源,鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、管理和維護方面的責任。目前來看,雖然傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下負責具體基礎(chǔ)設(shè)施管理的部門仍然存在,但基本上處于站在、線斷、人散的狀態(tài)。水利設(shè)施是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施最重要的內(nèi)容之一,其管理和維護也面臨同樣的問題。 一些相關(guān)的研究也證實了這一點:魏鳳云等對河南省柘城縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理狀況的研究表明,該鄉(xiāng)23個水利管理站基本處于癱瘓狀態(tài),管理人員參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,人員工資按照1997年工資標準的70%執(zhí)行,有的按照1995年標準執(zhí)行,并且長期拖欠1。山西省壽陽縣政協(xié)委員王富珍指出,自20世紀80年代以來,農(nóng)田水利一直缺乏有效的養(yǎng)護和管理,農(nóng)村小型水利設(shè)施基

4、本上處于無人管理的狀態(tài)2。丁國蘭通過對浙江鄞州區(qū)水利設(shè)施現(xiàn)狀的調(diào)查也指出,防洪排澇能力低、水利設(shè)施老化失修嚴重以及水行政管理和水利控制系統(tǒng)有待加強3。國務(wù)院研究室農(nóng)村司和水利部農(nóng)水司聯(lián)合課題組也指出,家庭承包制實施后,部分小型水利工程建、管、用脫節(jié),農(nóng)村水利設(shè)施有人用、無人建、無人管,水利工程遭受不同程度破壞,老化失修和效益衰減問題十分嚴重4。筆者在河南東部傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)調(diào)研的過程中也發(fā)現(xiàn),水利設(shè)施管理和維護不當,不僅不能起到應(yīng)有的作用,還會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動造成損害,成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的絆腳石和攔路虎。比如農(nóng)田中的河道本來是為了農(nóng)田灌溉、排水而興建,可由于河道年久失修,有的地方河道不暢,有的地方河堤被損毀,

5、河堤河床一樣高,有的地方河道內(nèi)堆積大量的秸稈雜草和廢棄物,夏天多雨季節(jié),導(dǎo)致雨水倒灌農(nóng)田,本來排水的設(shè)施卻導(dǎo)致農(nóng)田積水,并且無處排水,這樣的河道更不可能蓄水。2010年春,我國大部分地區(qū)遭遇多年不遇的旱災(zāi),各級政府為了抗旱,投入了巨大的人力物力,連總理都親自到田間地頭抗旱。其實,河道的維修需要投入的人力和物力都很有限,只要分段、分責任治理,只需要很少的投入就能取得良好的長期的收益,可由于主體缺位,使得巨額投資興建的農(nóng)田水利成了擺設(shè)。 2水利設(shè)施管理和維護難的原因分析 2.1水利設(shè)施的公共物品屬性很少人擔心私人物品的管理和維護問題,因為私人物品擁有和使用者為了他自己的利益,會極盡所能地照顧好他所

6、擁有的私人物品。從理論上講,水利設(shè)施屬于農(nóng)村公共物品的范疇,具有消費的非競爭性和非排他性5。水利設(shè)施的公共物品屬性導(dǎo)致了2個結(jié)果:水利設(shè)施供給的市場失靈。雖然目前出現(xiàn)了所謂小型水利工程家庭供給的現(xiàn)象6,這是水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中特殊的重要性和市場供給不足的表現(xiàn)。水利設(shè)施建成后,公共物品的屬性使水利設(shè)施成為公共資源,有淪為公地悲劇的可能性,即大家都愿意享受水利設(shè)施帶來的便利,而對水利設(shè)施的運營狀況和管理沒有興趣。自從1968年加雷特•哈丁發(fā)表他富有影響力的文章后,公地悲劇就成為公共資源治理難的代名詞。其實,亞里士多德很久以前也說過:最多的人共用的東西得到的照料最少,每個人只想到自己的

7、利益,幾乎不考慮公共利益7。水利設(shè)施的公共物品屬性決定了其建設(shè)、管理和維護過程中的市場失靈,必須采取非市場的方式才能實現(xiàn)其供給、管理和維護的有效性。根據(jù)地方公共物品理論,基層政府應(yīng)該承擔轄區(qū)內(nèi)水利設(shè)施供給、管理和維護的責任。 2.2水利設(shè)施供給主體單一公共產(chǎn)品理論隨著社會的發(fā)展和技術(shù)的進步不斷豐富和發(fā)展,最突出的表現(xiàn)在于:技術(shù)的進步使一些原來收費困難的公共物品可以容易的實現(xiàn)消費的排他性。消費排他性的實現(xiàn)使私人供給公共物品成為現(xiàn)實,對公共物品消費收取費用保證了公共物品投資的收益,這種私人投資的公共物品的也能得到較好的管理和維護。但是由于農(nóng)村一般地處偏遠,村落分散,人口密度低,單位面積土地經(jīng)濟容量

8、低,而水利設(shè)施大多數(shù)屬于投資期長、投資額大、投資經(jīng)濟回報率低的項目,因此,水利設(shè)施很難吸引民間投資。現(xiàn)實中,絕大多數(shù)水利設(shè)施的投資主體也是政府。我國水利設(shè)施的供給體制是自上而下的,即水利設(shè)施供給的數(shù)量、類型、供給的方式等等都是由各級政府部門決策并付諸實施的。作為水利設(shè)施的供給主體,水利設(shè)施建成后,水利設(shè)施使用過程中的管理和維護本來也是政府分內(nèi)的事情??涩F(xiàn)實中,由于缺乏足夠管理和維護資金、缺乏相應(yīng)的約束和考核機制以及政府的不作為,導(dǎo)致巨額投資興建的水利設(shè)施難以逃脫公地悲劇的命運。 2.3缺乏有效的約束和考核機制我國政府各級組織實行的是一種壓力型體制8。在這種壓力型體制下,上級政府根據(jù)下級政府對計

9、劃指標完成的情況,進行經(jīng)濟、政治方面的獎懲。這些任務(wù)和指標往往采取一票否決制,即一旦某項任務(wù)和指標沒有完成,就視其全年成績?yōu)榱愣艿綉吞帯τ谙录壵?上級政府的考核和評價是最有約束力的。根據(jù)筆者調(diào)研了解的情況,上級政府對基層政府的考核一般分為綜合目標、經(jīng)濟和社會發(fā)展目標、社會發(fā)展和社會穩(wěn)定目標3大塊。在經(jīng)濟和社會發(fā)展目標中,主要重視的是發(fā)展了、新建了多少預(yù)定的項目,而對于已經(jīng)投建完成項目的運轉(zhuǎn)和使用情況則不予關(guān)心。上面千條線,下面一根針,基層政府的日常工作往往圍繞上級部門的目標和任務(wù)轉(zhuǎn),很難進行長遠性、建設(shè)性、發(fā)展性和維護性的工作,筆者認為,這是導(dǎo)致我國水利設(shè)施管理和維護無效最重要的原因

10、之一。#p#分頁標題#e# 3水利設(shè)施管理和維護思路 3.1將水利設(shè)施的管理和維護納入設(shè)計規(guī)劃方案由于水利設(shè)施的公共物品屬性,按照現(xiàn)在的投資和建設(shè)體制,從水利設(shè)施建成之時,就已經(jīng)決定了其有人用,無人管的結(jié)局。按照現(xiàn)在的投資和管理體制,水利設(shè)施的投資項目一般是相關(guān)投資部門和地方基層政府合作建設(shè),建設(shè)完成后,投資主體的任務(wù)完成,水利設(shè)施交付地方政府,由轄區(qū)內(nèi)的居民使用,管理和維護問題便無人操心了。因此筆者建議,將水利設(shè)施的管理和維護問題納入項目可行性方案,從項目投資規(guī)劃之時,就制定好水利設(shè)施的管理和維護方案,預(yù)留管理和維護資金,由投資方、基層政府和社區(qū)居民共同參與,明確責任人、具體管理和維護細則,

11、明確使用規(guī)則,界定各方的權(quán)利、責任和應(yīng)盡的義務(wù),確認監(jiān)督和檢查者,定期對水利設(shè)施的運營情況進行監(jiān)督和檢查,確保水利設(shè)施的良好運行。 3.2構(gòu)建水利設(shè)施使用者參與管護機制 3.2.1公共物品理論的擴展和改革的經(jīng)驗。由于公共物品理論的擴展,越來越多的非純公共物品如地方性公共物品、俱樂部物品的因為能夠容易實現(xiàn)排他性,可以收取使用費,私人供給的行為越來越多,這些公共物品的管理和維護也由私人主體承擔,并且取得了較好的效果。1994年世界發(fā)展報告指出世界各國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中效率低下的原因在于投資體制,提出基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域改革需要采取的行動:用商業(yè)原則經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施,鼓勵來自受到適當制約的私營部門提供者的競爭,以及

12、加強使用者和其他有關(guān)人士在計劃、提供和監(jiān)督基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面的參與,并根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的種類不同,提出了公有公營、公有私營、私有私營、社區(qū)和使用者提供4種方式9,這也對我國基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi)的改革提供了方向和可供借鑒的途徑。由于灌溉用水對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特殊的重要性和小型水利設(shè)施的建設(shè),在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域內(nèi),水利設(shè)施的使用是最早開始進入改革實踐的。許志方介紹了世界范圍內(nèi)農(nóng)戶參與灌溉管理的經(jīng)驗,結(jié)合我國的實際,提出了小型水利設(shè)施所有權(quán)和管理權(quán)分離和農(nóng)戶參與式管理的改革思路10。劉晶晶通過對河北易縣坡倉鄉(xiāng)4個村飲用水的社區(qū)管理,指出在一個彼此熟悉的社區(qū)里,人情和交換的理念可以解決不同情境下的難題11。周曉平等通過蘇

13、南某村3個電灌站的產(chǎn)權(quán)改革為例,說明了對于那些使用過程中容易收費的水利設(shè)施,在社區(qū)的主導(dǎo)下,個人管理的可行性12。埃莉諾•奧斯特羅姆在制度安排和公用地的兩難處境一文中,根據(jù)加利福尼亞西部盆地、土耳其的阿蘭亞、瑞士的托厄貝爾、日本的平野、長池、山之家村等區(qū)域地下水、浴場、森林資源、公用地的管理和使用方面的經(jīng)驗,提出了彼此熟悉的村民之間,通過生產(chǎn)的方式理順他們自己長期關(guān)系,實現(xiàn)了公地資源的良好治理。20世紀80年代開始,國際灌溉管理體制改革的改革實踐也證實:用戶參與灌溉管理(participatoryirrigationmanagement)成為一種有效的制度安排,被世界銀行等國際組織在

14、世界范圍內(nèi)廣泛推動7。 3.2.2具體思路。農(nóng)村社區(qū)是一個典型的熟人社區(qū),熟人社區(qū)有以下典型特征:社區(qū)居民彼此熟悉,知根知底,彼此信任,大部分社區(qū)居民珍惜個人或家庭在社區(qū)內(nèi)的聲譽;社區(qū)居民長期交往,重復(fù)博弈的過程中形成了特定的交往模式和潛規(guī)則;德高眾望者義務(wù)協(xié)調(diào)社區(qū)矛盾,成為社區(qū)實際的管理者;村民自治制度實施培養(yǎng)了農(nóng)村居民的參與意識和參與精神,正式制度和傳統(tǒng)在社區(qū)事務(wù)的管理中共同發(fā)揮作用?;谏鲜龅睦碚?、案例和分析,加上水利設(shè)施的使用一般是小范圍的,筆者認為,完全可以構(gòu)建一個長期利益均衡的水利設(shè)施管理和維護的機制。 3.2.2.1社區(qū)居民的廣泛參與性。通過廣泛的宣傳、教育和鼓勵,提升居民參與社

15、區(qū)水利設(shè)施的管理和維護的意識、積極性和主動性。案例研究也證實,受益居民參與的廣泛性和參與的程度影響用戶參與灌溉管理的穩(wěn)定性。 3.2.2.2社區(qū)居民長期受益機會均等。受益范圍內(nèi)社區(qū)居民的利益和機會均等是用戶參與管理機制長期存在的基礎(chǔ)。埃莉諾•奧斯特羅姆給出的幾個案例中,根據(jù)公共資源的對象、特征和利用方式不同,按照年份、季節(jié)、月份或使用次數(shù)輪流優(yōu)先使用,是公共資源有效利用的基本經(jīng)驗。 3.2.2.3成立正式的法定協(xié)會或組織。名正言順,正式組織的存在可以保證水利設(shè)施的管理和維護主體不缺位。比如,用戶參與式灌溉管理就成立由法定的用水戶協(xié)會,用水戶協(xié)會的責任范圍涵蓋新建工程或更新改造工程的規(guī)劃設(shè)計、施工、檢查驗收、資金籌措、管理條例的制定以及工程的運行、維護、監(jiān)測評價等各個方面。 3.2.2.4利用社區(qū)潛規(guī)則和傳統(tǒng)非正式制度的作用。如社區(qū)成員重視個人和家庭在社區(qū)內(nèi)的聲譽,鼓勵社區(qū)居民愛護轄區(qū)水利設(shè)施,用流言和名聲約束有損害意圖的居民,邁克爾•赫勒在困局經(jīng)濟學(xué)一書中指出:流言、羞恥和名聲在熟人社區(qū)內(nèi),是治理困局的有效杠桿13。比如,對于農(nóng)田中的河道,完全可以以村委會或通過德高望重者的名義,要求村民負責自家農(nóng)田附近的河道,管護河堤,保證河道暢通。 3.2.2.5公平重于效率。相關(guān)的研究均直接或間接的表達了這樣的觀點:在水利設(shè)施的使

溫馨提示

  • 1. 本站所有資源如無特殊說明,都需要本地電腦安裝OFFICE2007和PDF閱讀器。圖紙軟件為CAD,CAXA,PROE,UG,SolidWorks等.壓縮文件請下載最新的WinRAR軟件解壓。
  • 2. 本站的文檔不包含任何第三方提供的附件圖紙等,如果需要附件,請聯(lián)系上傳者。文件的所有權(quán)益歸上傳用戶所有。
  • 3. 本站RAR壓縮包中若帶圖紙,網(wǎng)頁內(nèi)容里面會有圖紙預(yù)覽,若沒有圖紙預(yù)覽就沒有圖紙。
  • 4. 未經(jīng)權(quán)益所有人同意不得將文件中的內(nèi)容挪作商業(yè)或盈利用途。
  • 5. 人人文庫網(wǎng)僅提供信息存儲空間,僅對用戶上傳內(nèi)容的表現(xiàn)方式做保護處理,對用戶上傳分享的文檔內(nèi)容本身不做任何修改或編輯,并不能對任何下載內(nèi)容負責。
  • 6. 下載文件中如有侵權(quán)或不適當內(nèi)容,請與我們聯(lián)系,我們立即糾正。
  • 7. 本站不保證下載資源的準確性、安全性和完整性, 同時也不承擔用戶因使用這些下載資源對自己和他人造成任何形式的傷害或損失。

評論

0/150

提交評論