我國(guó)制定行政許可法分析論文

1、我國(guó)制定行政許可法分析論文 摘要：行政許可規(guī)則是wto協(xié)定和中國(guó)加入議定書(shū)的重要組成部分。為與wto協(xié)定接軌，我國(guó)已推出行政許可法（征求意見(jiàn)稿）。在對(duì)其進(jìn)一步完善時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意以下問(wèn)題：對(duì)于行政許可的設(shè)定主體，應(yīng)禁止最高權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)任何事項(xiàng)設(shè)定任何形式的許可，允許國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府自主設(shè)定部分許可；基本原則中應(yīng)增設(shè)公平原則；對(duì)于違法的抽象行政許可行為，應(yīng)賦予人民法院以司法審查權(quán)；對(duì)于具體行政許可行為程序的審查標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以“最低限度的程序正義”標(biāo)準(zhǔn)取代“法定程序”標(biāo)準(zhǔn)。 關(guān)鍵詞：wto行政許可法設(shè)定主體原則司法審查 行政許可作為成員方政府旨在限制他國(guó)商品、服務(wù)進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)以保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的一種較典型的

2、非關(guān)稅壁壘措施，不僅是wto協(xié)定的重要內(nèi)容，也是中國(guó)加入議定書(shū)和中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)的重要組成部分。gatt1994第1條、第3條第4款、第10條，實(shí)施動(dòng)與植物衛(wèi)生措施協(xié)定第8條及附件c，技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定第5條、第7條和第8條，進(jìn)口許可證程序協(xié)定，服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定第3條、第4條、第6條、第7條和第8條，中國(guó)加入議定書(shū)第2條、第3條、第5條、第7條和第8條，中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)第16段、第76段、第79段、第123段、第127段、第132段、第135段、第136段、第186段、第188段、第191段、第196段等都規(guī)定了行政許可的內(nèi)容。這些條款表明，就適用的范圍而言，有關(guān)行政許可的規(guī)則涵蓋了wt

3、o協(xié)定中貨物貿(mào)易和服務(wù)貿(mào)易的大部分領(lǐng)域，并輻射到與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域；就表現(xiàn)的形式而言，其涉及特許、普通許可、資格資質(zhì)認(rèn)可、核準(zhǔn)和登記等多個(gè)種類(lèi)；就適用的行政主體而言，它包括海關(guān)、衛(wèi)生、檢疫、商檢、證券、價(jià)格、金融等中央或地方各級(jí)行政機(jī)關(guān)；就該項(xiàng)制度本身而言，涉及行政許可的設(shè)定主體、行政許可立法的基本原則、實(shí)施程序以及對(duì)違法行政許可的司法審查等各個(gè)環(huán)節(jié)。 由于接受并在我國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)施wto協(xié)定和中國(guó)加入議定書(shū)的內(nèi)容是wto向我國(guó)提出的加入wto的條件以及我國(guó)政府申請(qǐng)加入wto的國(guó)家承諾，因而，上述有關(guān)行政許可的條款將在我國(guó)適用，易言之，我國(guó)各級(jí)立法或行政機(jī)關(guān)在制定或執(zhí)行行政許可方面的法律和法規(guī)

4、時(shí)，如果涉及與貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)等事項(xiàng)，則必須遵守wto協(xié)定的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)目前正在加緊制定行政許可法，筆者認(rèn)為制約行政許可法科學(xué)性和有效性的因素，除了是否能夠充分總結(jié)國(guó)內(nèi)行政許可的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論成果以及合理借鑒國(guó)外行政許可法的成功范例外，還在于能否吸納wto協(xié)定中有關(guān)行政許可的規(guī)定并符合我國(guó)政府在中國(guó)加入議定書(shū)和中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)中所作的相關(guān)承諾。由于wto協(xié)定中有關(guān)行政許可的問(wèn)題十分復(fù)雜，內(nèi)容也相當(dāng)豐富，針對(duì)我國(guó)行政許可的實(shí)踐以及我國(guó)政府的承諾，筆者認(rèn)為主要有三個(gè)問(wèn)題值得研究：一是關(guān)于行政許可的設(shè)定主體；二是關(guān)于行政許可法的基本原則；三是關(guān)于違法行政許可行為的司法

5、審查。對(duì)于這三個(gè)問(wèn)題，目前學(xué)術(shù)界的研究或者與wto協(xié)定的規(guī)定存在較大的差距，或者仍相當(dāng)薄弱，而且這也是我國(guó)在起草行政許可法時(shí)討論得最為激烈的問(wèn)題。因此，在評(píng)價(jià)我國(guó)已經(jīng)推出的行政許可法（征求意見(jiàn)稿）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)征求意見(jiàn)稿）的同時(shí)，客觀而集中地分析wto協(xié)定對(duì)我國(guó)制定行政許可法在上述三個(gè)方面的影響具有十分深遠(yuǎn)的意義。 一、行政許可的設(shè)定主體分析 關(guān)于行政許可的設(shè)定主體，我國(guó)行政法學(xué)界的主流觀點(diǎn)是基本一致的。如有學(xué)者認(rèn)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以以法律的形式對(duì)任何事項(xiàng)設(shè)定任何一種形式的許可。國(guó)務(wù)院在不違反法律、不損害公民和法人合法權(quán)益的情況下可以以行政法規(guī)的形式設(shè)定其他許可。地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其

6、常設(shè)機(jī)關(guān)有權(quán)以地方性法規(guī)的形式在本轄區(qū)設(shè)定許可，但不得違反法律、行政法規(guī)，不得妨礙國(guó)家行政管理的統(tǒng)一和侵害公民的人身自由與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方政府不得自行設(shè)定許可制度；另有學(xué)者認(rèn)為，最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)、國(guó)務(wù)院和地方權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)都有權(quán)設(shè)定許可，國(guó)務(wù)院各部、委、局有權(quán)執(zhí)行在法律、法規(guī)的授權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定的許可制度，但無(wú)權(quán)自行設(shè)定許可制度。 然而，分析wto協(xié)定、中國(guó)加入議定書(shū)和中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)的有關(guān)行政許可的基本思想、原則和規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)其與我國(guó)行政法學(xué)界關(guān)于行政許可設(shè)定主體的主流觀點(diǎn)存在明顯的差異： （一）最高權(quán)力機(jī)關(guān)并非可以對(duì)任何事項(xiàng)設(shè)定任何形式的行政許可 我國(guó)行政法學(xué)

7、界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)認(rèn)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以以法律的形式對(duì)任何行業(yè)和所有活動(dòng)設(shè)定任何一種形式的行政許可，這顯然是與wto協(xié)定的要求相背離的。wto協(xié)定的一個(gè)最核心的思想是實(shí)行以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的自由貿(mào)易?？梢赃@樣認(rèn)為，不論是創(chuàng)立gatt的主要理論基礎(chǔ)，還是指導(dǎo)wto未來(lái)發(fā)展的基本政策，還是為wto提供更充分的經(jīng)濟(jì)學(xué)論據(jù)的“比較優(yōu)勢(shì)”原理，都強(qiáng)烈地貫穿著實(shí)行以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的開(kāi)放和自由貿(mào)易的基本思想。這一思想的精髓是允許各國(guó)產(chǎn)品和服務(wù)無(wú)限制地流動(dòng)，使各國(guó)從最佳設(shè)計(jì)和最優(yōu)價(jià)格生產(chǎn)的最好產(chǎn)品中獲得翻幾番的利益。這就要求貿(mào)易價(jià)格應(yīng)完全由成本和市場(chǎng)供求因素來(lái)決定，從事進(jìn)出口業(yè)務(wù)的企業(yè)應(yīng)完全獨(dú)

8、立，能自主地對(duì)市場(chǎng)信息作出靈敏的反應(yīng)，政府應(yīng)減少甚至取消干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的行為。與自由貿(mào)易思想相匹配，wto協(xié)定的基本原則，如關(guān)稅減讓原則、市場(chǎng)準(zhǔn)入原則和一般取消數(shù)量限制原則，其基本內(nèi)容都是要求各成員方政府盡量減少和消除貿(mào)易障礙當(dāng)然包括各成員國(guó)政府經(jīng)常使用的行政許可措施。wto寧愿選擇“制定規(guī)則”，而不是“制定數(shù)量”；寧愿要多邊貿(mào)易，而不要歧視性的安排；通過(guò)協(xié)商減少貿(mào)易壁壘，依靠互惠和對(duì)等減讓來(lái)建立新的紀(jì)律。全面而合理地貫徹wto協(xié)定的自由貿(mào)易思想也是wto對(duì)我國(guó)政府的基本要求。根據(jù)關(guān)于中國(guó)加入世界貿(mào)易組織法律文件的說(shuō)明的規(guī)定，我國(guó)與wto其他成員方雙邊談判的重點(diǎn)是要解決市場(chǎng)準(zhǔn)入問(wèn)題，這涉

9、及關(guān)稅逐步降低、進(jìn)口限制逐步取消、服務(wù)貿(mào)易逐步開(kāi)放等內(nèi)容。如2005年1月1日之前，我國(guó)將取消400多項(xiàng)產(chǎn)品的數(shù)量限制（包括進(jìn)口配額、許可證、特定招標(biāo)等）。加入wto3年后，我國(guó)將取消貿(mào)易權(quán)審批制，所有在我國(guó)的企業(yè)經(jīng)過(guò)登記都可以獲得貿(mào)易權(quán)，并在國(guó)內(nèi)銷(xiāo)售、許諾銷(xiāo)售、購(gòu)買(mǎi)、運(yùn)輸、分銷(xiāo)或使用方面，享受平等待遇。由此可見(jiàn)，自由貿(mào)易的基本思想是強(qiáng)烈排斥政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)的，尤其是通過(guò)非關(guān)稅措施來(lái)限制商品的自由流通，它更崇尚通過(guò)“看不見(jiàn)的手”來(lái)調(diào)節(jié)市場(chǎng)主體的行為，政府權(quán)力在對(duì)市場(chǎng)主體的行為進(jìn)行干預(yù)時(shí)應(yīng)當(dāng)節(jié)制和謹(jǐn)慎，應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)主體留有自主的空間。但是，如果政府擁有強(qiáng)大和廣泛的行政許可權(quán)力，對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的商品、服

10、務(wù)都可以進(jìn)行極其繁瑣和嚴(yán)格的審批、核準(zhǔn)、登記和認(rèn)可等，必將窒息公民、法人和其他組織的積極性和主動(dòng)性，扭曲和阻礙市場(chǎng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，延緩自由貿(mào)易進(jìn)程。而我國(guó)行政法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)認(rèn)為最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)根據(jù)需要可以以法律的形式設(shè)定任何形式的行政許可，即對(duì)所有行業(yè)和所有領(lǐng)域的活動(dòng)，最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)都可以設(shè)定行政許可，這顯 然是絕對(duì)和片面的，它既與wto所倡導(dǎo)的自由貿(mào)易的思想相左，也不符合中國(guó)加入議定書(shū)中對(duì)wto所作的承諾。 （二）國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府并非不能自主設(shè)定部分行政許可 我國(guó)行政法學(xué)界占主導(dǎo)地位的觀點(diǎn)認(rèn)為國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章，除了對(duì)法律、行政法規(guī)所規(guī)定的行政許可事項(xiàng)進(jìn)

11、行進(jìn)一步具體化以外，是絕對(duì)不能自行創(chuàng)設(shè)行政許可的。但是，這恰恰又與wto協(xié)定和中國(guó)加入議定書(shū)的相關(guān)規(guī)定相矛盾。技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定第3條規(guī)定了地方政府與非政府機(jī)構(gòu)對(duì)技術(shù)法規(guī)的擬訂、采納和實(shí)施所應(yīng)遵循的規(guī)則，第7條和第8條則分別規(guī)定了地方政府和非政府機(jī)構(gòu)合格評(píng)定程序的規(guī)則。從這些條款的規(guī)定來(lái)看，技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)定并不嚴(yán)格禁止成員國(guó)的地方政府或非政府機(jī)構(gòu)設(shè)定相應(yīng)產(chǎn)品的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和注冊(cè)、認(rèn)可以及核準(zhǔn)制度。中國(guó)加入議定書(shū)第7條第4款規(guī)定：進(jìn)出口禁止和限制以及影響進(jìn)出口的許可程序要求只能由國(guó)家主管機(jī)關(guān)或由國(guó)家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)實(shí)行和執(zhí)行。中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)第123段進(jìn)一步對(duì)這一條款予以明確。一

12、些工作組成員還對(duì)我國(guó)地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)在不透明、任意性和歧視性基礎(chǔ)上實(shí)施的許多非關(guān)稅措施表示關(guān)注。這些工作組成員要求我國(guó)做出承諾，保證非關(guān)稅措施只由中央政府實(shí)施或由獲得中央政府明確授權(quán)的地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)實(shí)施，未經(jīng)國(guó)家主管機(jī)關(guān)授權(quán)的行動(dòng)不應(yīng)實(shí)施或執(zhí)行。我國(guó)代表澄清，只有中央政府可以頒行關(guān)于非關(guān)稅措施的法規(guī)，且這些措施只能由中央政府或獲得中央政府授權(quán)的地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)實(shí)施或執(zhí)行。我國(guó)代表表示，地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)制訂非關(guān)稅措施。工作組注意到這些承諾。這些條款進(jìn)一步說(shuō)明wto協(xié)定并不絕對(duì)否定國(guó)務(wù)院各部委或直屬機(jī)構(gòu)自主創(chuàng)設(shè)行政許可措施。在我國(guó)，貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易的中央主管機(jī)關(guān)往往是國(guó)務(wù)院各部委或其他直屬

13、機(jī)構(gòu)，而不是國(guó)務(wù)院。在實(shí)踐中，國(guó)務(wù)院各部委以規(guī)章的形式創(chuàng)設(shè)行政許可是相當(dāng)普遍的。如2001年11月21日，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢疫總局局務(wù)會(huì)分別審議通過(guò)了強(qiáng)制性產(chǎn)品認(rèn)證管理規(guī)定和供港、澳食用水生動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫管理辦法。2001年7月11日，農(nóng)業(yè)部第5次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識(shí)管理辦法。2002年1月1日，對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部與科學(xué)技術(shù)部聯(lián)合發(fā)布了禁止出口限制出口技術(shù)管理辦法。這些部委規(guī)章在法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的情況下，都在一定程度上創(chuàng)設(shè)了新的行政許可形式。由此可見(jiàn)，我國(guó)行政法學(xué)界絕對(duì)否定規(guī)章可以自主創(chuàng)設(shè)行政許可措施的主流觀點(diǎn)是較保守和僵化的，它既不符合wto協(xié)定的相關(guān)規(guī)定，也無(wú)視我國(guó)實(shí)踐中的做法。

14、同時(shí)，筆者還注意到全國(guó)人大常委會(huì)法工委起草的征求意見(jiàn)稿在關(guān)于行政許可設(shè)定主體的規(guī)定上，與wto協(xié)定、中國(guó)加入議定書(shū)以及中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)的相關(guān)規(guī)定在精神上基本一致。首先，征求意見(jiàn)稿規(guī)定了最高權(quán)力機(jī)關(guān)絕對(duì)禁止設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，體現(xiàn)了wto協(xié)定自由主義的貿(mào)易理念。征求意見(jiàn)稿第10條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用”第11條規(guī)定：“下列事項(xiàng)不得設(shè)定行政許可：（一）自然人、法人或者其他組織自主決定，不損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他自然人的合法的自由和權(quán)利的；（二）通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能夠解決的；（三）通過(guò)民事賠償或者追究其他民事責(zé)任能夠解決的；（四）通過(guò)規(guī)范、公正的中介機(jī)構(gòu)或者行業(yè)組

15、織自律能夠解決的；（五）通過(guò)制定標(biāo)準(zhǔn)并加強(qiáng)事后監(jiān)督能夠解決的；（六）法律、法規(guī)規(guī)定不得設(shè)定行政許可的其他事項(xiàng)?！边@些條款表明，行政許可的設(shè)定應(yīng)當(dāng)遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，充分尊重市場(chǎng)機(jī)制的作用，即使是最高權(quán)力機(jī)關(guān)也并非對(duì)所有領(lǐng)域和所有活動(dòng)都可以設(shè)定任何一種形式的行政許可。這是與wto所賴(lài)以成立和發(fā)展的自由貿(mào)易的基本理念以及wto協(xié)定的諸多體現(xiàn)貿(mào)易自由的基本原則相一致的，也符合我國(guó)政府所作的承諾。其次，征求意見(jiàn)稿又規(guī)定國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府可以自主設(shè)定部分行政許可，體現(xiàn)了wto協(xié)定制定貿(mào)易政策的靈活性。征求意見(jiàn)稿第22條規(guī)定，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)本法規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)在法律、行政法規(guī)

16、沒(méi)有設(shè)定行政許可的情況下，可以設(shè)定行政許可。第24條第2款規(guī)定：“本法規(guī)定的可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)尚未制定法律、行政法規(guī)的，國(guó)務(wù)院部門(mén)可以根據(jù)國(guó)務(wù)院的決定、命令制定規(guī)章對(duì)本部門(mén)職權(quán)范圍內(nèi)需要全國(guó)統(tǒng)一的事項(xiàng)設(shè)定行政許可。”這些規(guī)定與wto協(xié)定所體現(xiàn)的制定貿(mào)易政策的靈活性是相一致的，在某種程度上也適應(yīng)了貿(mào)易自由主義思想的要求。 二、行政許可法的基本原則分析 就筆者的視野而言，目前，我國(guó)行政法學(xué)界專(zhuān)門(mén)對(duì)行政許可法的基本原則的研究仍相當(dāng)薄弱，而這卻是wto協(xié)定和征求意見(jiàn)稿的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。 征求意見(jiàn)稿規(guī)定了行政許可法的三項(xiàng)基本原則：一是合法與合理原則。征求意見(jiàn)稿第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照

17、法定的權(quán)限、條件和程序。沒(méi)有法定依據(jù)、超越法定權(quán)限或者違反法定程序的，行政許可無(wú)效?！钡?0條規(guī)定：“設(shè)定行政許可，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，有利于調(diào)動(dòng)自然人、法人或者其他組織的積極性、主動(dòng)性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。”二是效能與便民原則。征求意見(jiàn)稿第32條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)確定一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)代表本機(jī)關(guān)統(tǒng)一對(duì)外，不得由多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對(duì)外?！钡?3條規(guī)定，依法需要幾個(gè)部門(mén)實(shí)施幾道行政許可的，這些部門(mén)要實(shí)行聯(lián)合辦公、集中辦公，或者由某個(gè)部門(mén)牽頭征求其他有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)后統(tǒng)一辦理。三是監(jiān)督與責(zé)任原則。征求意見(jiàn)稿第6章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)被許可人的監(jiān)督制度，如對(duì)被許可人的定期檢查制度、舉

18、報(bào)投訴制度等；第8章則專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法實(shí)施行政許可的責(zé)任制度，如對(duì)違法實(shí)施行政許可的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部主管人員的處分制度、對(duì)違法許可行為的撤銷(xiāo)制度等。 客觀地分析wto協(xié)定、中國(guó)加入議定書(shū)和中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)關(guān)于行政許可基本原則的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)其與征求意見(jiàn)稿規(guī)定的基本原則既存在一致之處，也存在差別。 （一）效能與便民原則與wto協(xié)定的規(guī)定相一致 強(qiáng)調(diào)行政許可的迅速和簡(jiǎn)化是wto協(xié)定的一個(gè)基本特色，也是中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)反復(fù)提出的問(wèn)題，其目的都是為了使國(guó)內(nèi)外的貿(mào)易主體能夠迅速地獲得進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)的條件，以便在平等的基礎(chǔ)上展開(kāi)有效的競(jìng)爭(zhēng)。實(shí)施動(dòng)植物衛(wèi)生措施協(xié)定附件c第1款（b）項(xiàng)規(guī)

19、定，公布每一程序的標(biāo)準(zhǔn)處理期限，或應(yīng)請(qǐng)求，告知申請(qǐng)人預(yù)期的處理期限；主管機(jī)構(gòu)在接到申請(qǐng)后迅速審查文件是否齊全，并以準(zhǔn)確和完整的方式通知申請(qǐng)人所有不足之處。進(jìn)口許可證程序協(xié)定第2條第2款（a）項(xiàng)（）規(guī)定，許可證申請(qǐng)可在貨物結(jié)關(guān)前任何一工作日提交（）規(guī)定，以適當(dāng)和完整的表格提交的許可證申請(qǐng)，在管理上可行的限度內(nèi)，應(yīng)在收到后立即批準(zhǔn)，最多不超過(guò)10個(gè)工作日。中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)第127段規(guī)定成員們對(duì)獲得許可或配額通常要求獲得一機(jī)關(guān)內(nèi)不同主管機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)及要求既獲得中央一級(jí)又獲得地方各級(jí)的批準(zhǔn)的要求表示關(guān)注。這些成員尋求一個(gè)透明和簡(jiǎn)化的制度，使配額的分配和許可證的發(fā)放以一個(gè)簡(jiǎn)單和統(tǒng)一的批準(zhǔn)程序進(jìn)行。第1

20、29段規(guī)定，中國(guó)代表進(jìn)一步明確配額分配申請(qǐng)只需提交在一個(gè)級(jí)別的（中央或地方）一個(gè)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。有關(guān)機(jī)關(guān)隨后將根據(jù)配額分配發(fā)放進(jìn)口許可證，大多數(shù)情況下為提出許可證請(qǐng)求后的3個(gè)工作日，在例外情況下，最長(zhǎng)可達(dá)10日。另外在第23段、第135段以及第159段等都作了規(guī)定。由此可見(jiàn)，wto十分關(guān)注行政許可的迅速和簡(jiǎn)便，征求意見(jiàn)稿規(guī)定的效能與便民原則與之是相一致的。 （二）應(yīng)當(dāng)增設(shè)公平原則 行政許可法貫穿公平原則是wto協(xié)定的基本要求，也是我國(guó)政府對(duì)wto所作的一個(gè)基本承諾。根據(jù)gatt1994第1條、第2條第1款以及第3條第2款和第4款的規(guī)定，行政許可法的公平原則可以視為最惠國(guó)待遇原則和國(guó)民待遇原則的內(nèi)在要

21、求。依據(jù)最惠國(guó)待遇原則，成員國(guó)不論在制定有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)、規(guī)章和其他具有普遍約束力的規(guī)范性文件時(shí)，還是在具體執(zhí)行行政許可的決定時(shí)，都應(yīng)平等地適用于他國(guó)雙方或多方主體，而不能對(duì)一成員國(guó)主體適用此種許可規(guī)則而對(duì)另一成員國(guó)主體在相同情況下卻適用彼種許可規(guī)則，或要求一成員國(guó)主體履行此種義務(wù)而要求另一成員國(guó)主體在相同情況下履行彼種義務(wù)。依據(jù)國(guó)民待遇原則，成員國(guó)不論在制定行政許可的規(guī)范性文件還是在具體執(zhí)行行政許可的決定和措施時(shí)都應(yīng)平等地適用于本國(guó)和他國(guó)雙方或多方主體，而不能出現(xiàn)對(duì)本國(guó)主體適用此種許可規(guī)則而對(duì)他國(guó)主體卻適用彼種許可規(guī)則，或要求本國(guó)主體履行此種許可義務(wù)而要求他國(guó)主體在相同情況下履行彼種

22、許可義務(wù)。中國(guó)加入議定書(shū)第3條規(guī)定：“除本議定書(shū)另有規(guī)定外，在下列方面給予外國(guó)個(gè)人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個(gè)人和企業(yè)的待遇：（a）生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購(gòu)，及其貨物據(jù)以在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)或供出口而生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)和銷(xiāo)售的條件；及（b）國(guó)家和地方各級(jí)主管機(jī)關(guān)以及公有或國(guó)有企業(yè)在包括運(yùn)輸、能源、基礎(chǔ)電信、其他生產(chǎn)設(shè)施和要素等領(lǐng)域所供應(yīng)的貨物和服務(wù)的價(jià)格和可用性。”第8條第2款規(guī)定：“除本議定書(shū)另有規(guī)定外，對(duì)于外國(guó)個(gè)人、企業(yè)和外商投資企業(yè)在進(jìn)出口許可證和配額分配方面，應(yīng)給予不低于給予其他個(gè)人和企業(yè)的待遇?！绷硗猓?3條第4款（a）項(xiàng)規(guī)定，自加入時(shí)起，我國(guó)應(yīng)保證對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品和本國(guó)產(chǎn)品適用相

23、同的技術(shù)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和合格評(píng)定程序。以上條款說(shuō)明，行政許可法貫穿公平原則是wto對(duì)我國(guó)政府的一項(xiàng)基本要求，也是我國(guó)政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一項(xiàng)國(guó)際義務(wù)，因此，行政許可法必須增設(shè)公平原則。 三、違法行政許可行為的司法審查分析 我國(guó)行政法學(xué)界對(duì)違法行政許可行為的司法審查的觀點(diǎn)基本一致，這一觀點(diǎn)也就是中華人民共和國(guó)行政訴訟法（以下簡(jiǎn)稱(chēng)行政訴訟法）第11條第1款第（4）項(xiàng)規(guī)定的：公民、法人和其他組織認(rèn)為符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的，可以向人民法院提起行政訴訟，人民法院依法對(duì)其合法性進(jìn)行司法審查。征求意見(jiàn)稿第8條第1款顯然是吸收了行政訴訟法的規(guī)定，即自然人、法人或者其他組

24、織對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政許可決定，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；對(duì)行政許可決定不服的，有權(quán)依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。 然而，分析wto法律框架、中國(guó)加入議定書(shū)有關(guān)對(duì)違法行政許可行為進(jìn)行司法審查的規(guī)定，筆者發(fā)現(xiàn)其與我國(guó)行政訴訟的理論和實(shí)踐存在重大的差異。 （一）對(duì)抽象行政許可行為也可以進(jìn)行司法審查 對(duì)抽象的行政許可行為進(jìn)行司法審查是wto協(xié)定的明確要求。中國(guó)加入議定書(shū)第2條第1款規(guī)定，我國(guó)應(yīng)設(shè)立或指定并維持審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與gatt1994第10條第1款、gats第6條和trips協(xié)定相關(guān)規(guī)定所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的實(shí)施有關(guān)的所有行政行為。這正如有的學(xué)者指出

25、的，僅就gatt1994第10條第1款所涉及的“普遍適用的法律、法規(guī)、司法決定和行政決定”而言，就包括下列內(nèi)容：產(chǎn)品的海關(guān)歸類(lèi)或者海關(guān)估價(jià)；關(guān)稅稅率、國(guó)內(nèi)稅稅率和其他費(fèi)用；有關(guān)進(jìn)出口產(chǎn)品或其支付轉(zhuǎn)賬或影響其銷(xiāo)售、分銷(xiāo)、運(yùn)輸、保險(xiǎn)、倉(cāng)儲(chǔ)、檢驗(yàn)、展覽、加工、混合或其他用途的要求、限制或禁止。顯然，抽象的行政許可行為屬于對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品進(jìn)行限制或禁止的手段之一，當(dāng)然要接受司法審查。中國(guó)加入工作組報(bào)告書(shū)第76段規(guī)定，一些工作組成員表示，我國(guó)應(yīng)指定獨(dú)立審查庭、聯(lián)絡(luò)點(diǎn)和程序，以便迅速審查所有與gatt1994第10條第1款所指的法律、法規(guī)、普遍適用的司法決定和行政決定的執(zhí)行有關(guān)的行政行為，包括與進(jìn)出口許可、非關(guān)

26、稅措施配額管理、合格評(píng)定程序及其他措施有關(guān)的行為。第78段規(guī)定，我國(guó)代表確定，將修改其有關(guān)法律和法規(guī)，以便其有關(guān)的國(guó)內(nèi)法律和法規(guī)與wto協(xié)定關(guān)于行政行為的司法審查程序要求相一致?？梢?jiàn)，對(duì)抽象行政許可行為進(jìn)行司法審查是我國(guó)政府承擔(dān)的一項(xiàng)基本義務(wù)。我國(guó)行政訴訟的理論和實(shí)踐僅僅將具體的違法行政許可行為納入司法審查的范圍，而排斥對(duì)抽象的行政許可行為的審查，這是與wto協(xié)定的要求以及我國(guó)政府的承諾嚴(yán)重相背離的。征求意見(jiàn)稿沒(méi)有反映wto協(xié)定的要求以及我國(guó)政府的承諾，實(shí)是重大的缺憾。筆者認(rèn)為，征求意見(jiàn)稿應(yīng)當(dāng)規(guī)定，如果相對(duì)人認(rèn)為抽象行政許可行為違法，那么他也可以提起行政訴訟，人民法院也可以予以司法審查。 （二

27、）對(duì)具體行政許可行為程序的審查應(yīng)適用“最低限度的程序正義”標(biāo)準(zhǔn) wto協(xié)定關(guān)于行政許可行為程序的審查標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一、公正和合理。gatt1994第10條第3款（a）項(xiàng)規(guī)定：每一締約方應(yīng)當(dāng)以統(tǒng)一、公正和合理的方式實(shí)施本條款所述的所有法律、法規(guī)、有普遍約束力的司法判決和行政決定。gats第6條規(guī)定，在已經(jīng)作出具體承諾的部門(mén)中，每一個(gè)成員應(yīng)當(dāng)保證所有影響服務(wù)貿(mào)易的措施，以合理、客觀和公正的方式實(shí)施。有學(xué)者認(rèn)為wto爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)在美國(guó)禁止蝦和蝦制品進(jìn)口案中認(rèn)定gatt1994第10條第3款實(shí)際上是為貿(mào)易法規(guī)的實(shí)施設(shè)定了“最低限度的程序正義”標(biāo)準(zhǔn)。 征求意見(jiàn)稿第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的

28、權(quán)限、條件和程序。沒(méi)有法定依據(jù)、超越法定權(quán)限或者違反法定程序的，行政許可無(wú)效?！备鶕?jù)行政訴訟法第54條第2款的規(guī)定，人民法院對(duì)于行政許可行為違反法定程序的，應(yīng)判決撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，并可以判決被告重新作出具體行政行為?？梢?jiàn)人民法院對(duì)行政許可行為程序的審查標(biāo)準(zhǔn)是是否違反“法定程序”。按照行政法學(xué)界的通說(shuō)，違反法定程序僅指行政機(jī)關(guān)實(shí)施的具體行政行為違反最高權(quán)力機(jī)關(guān)及其常設(shè)機(jī)關(guān)制定的法律以及國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)所規(guī)定的程序。易言之，違反法定程序的標(biāo)準(zhǔn)僅指違反法律、行政法規(guī)和地方

29、性法規(guī)規(guī)定的程序標(biāo)準(zhǔn)。依筆者之見(jiàn)，“最低限度的程序正義”標(biāo)準(zhǔn)與“法定程序”標(biāo)準(zhǔn)顯然是有重大區(qū)別的。一個(gè)行政許可行為即使違反“最低限度的程序正義”標(biāo)準(zhǔn)，可能遠(yuǎn)未能為法定程序標(biāo)準(zhǔn)所涵蓋。因?yàn)椤白畹拖薅鹊某绦蛘x”標(biāo)準(zhǔn)除了法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)予以確定外，更多的是源于法治的基本原則，如自然正義原則、比例原則、誠(chéng)實(shí)信用原則、寬容對(duì)待原則或憲法基本原則如正當(dāng)程序原則以及行政法的基本原則如行政合理性原則、信賴(lài)保護(hù)原則等等。這些原則所包含的程序正義標(biāo)準(zhǔn)未被法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)確定，有的甚至是其無(wú)法確定的，只有留給法官自由裁量。可見(jiàn)，wto協(xié)定提出的對(duì)行政許可行為程序的審查適用“最低限度的程序正義”

30、標(biāo)準(zhǔn)超越了我國(guó)司法審查現(xiàn)有的“法定程序”標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為未來(lái)的行政許可法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)這一新的變化。 注釋?zhuān)?參見(jiàn)于安編：wto協(xié)定國(guó)內(nèi)實(shí)施讀本，中國(guó)法制出版社2000年版，序言部分。 參見(jiàn)馬懷德：行政許可制度存在的問(wèn)題及立法構(gòu)想，中國(guó)法學(xué)1997年第3期；張尚族鳥(niǎo)主編：走出低谷的中國(guó)行政法學(xué)-中國(guó)行政法學(xué)綜述與評(píng)價(jià)，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年版，第201頁(yè)。 參見(jiàn)熊文釗：現(xiàn)代行政法原理，法律出版社2000年版，第305頁(yè)。 在gatt的創(chuàng)立過(guò)程中，美國(guó)前國(guó)務(wù)卿霍爾認(rèn)為，自由貿(mào)易將會(huì)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)繁榮和國(guó)際和平。1941年，美英兩國(guó)在大西洋憲章中寫(xiě)道：希望達(dá)成各國(guó)在經(jīng)濟(jì)方面的充分合作，致力于促進(jìn)所有國(guó)家，不論大小、戰(zhàn)勝或戰(zhàn)敗，在同等條件下，都享受進(jìn)行貿(mào)易或獲取用以發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需原料的途徑。參見(jiàn)石佑啟：wto對(duì)中國(guó)行政法治建設(shè)的影響，中國(guó)法學(xué)2001年第1期。 比較優(yōu)勢(shì)原理是由大衛(wèi)？李嘉圖創(chuàng)立的，并得到諾貝爾獎(jiǎng)金獲得者保羅？薩繆爾森的支持。它的基本思想是各國(guó)獲得繁榮首先是通過(guò)利用其可利用的資源，集中生產(chǎn)所能生產(chǎn)的最佳產(chǎn)品，然后是通過(guò)將這些產(chǎn)品與其他國(guó)家所能生產(chǎn)的最佳產(chǎn)品做交易。參見(jiàn)世界貿(mào)易組織秘書(shū)處編：貿(mào)易走向未來(lái)，法律出版社1999年版，第910頁(yè)。 轉(zhuǎn)引自于安編：wto協(xié)定國(guó)內(nèi)實(shí)施