中國社會保障制度的現(xiàn)狀問題與發(fā)展

1、中國改革開放以來， 經(jīng)濟(jì)以前所未有的速度發(fā)展， 其成就為世界所矚目。 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時， 社會也獲得全面發(fā)展， 人民生活水平大幅度提高， 適用社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的社會保障制 度已基本建立。社會保障制度已成為當(dāng)前構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容。一、中國社會保障制度的建立和發(fā)展（一） 我國傳統(tǒng)社會保障法律制度的建立1949年新中國成立即著手建立社會保障制度。 1951年 2月 26日政務(wù)院頒布了中 華人民共和國勞動保險條例 （以下簡稱保險條例 ） ，保險條例的頒布實施，標(biāo)志著 我國除失業(yè)保險外， 包括養(yǎng)老、 工傷、疾病、 生育、 遺屬等的職工社會保險制度已初步建立。 該法規(guī)適用于國營企業(yè)和部分集體企業(yè)。

2、 與此同時， 國家機(jī)關(guān)工作人員的社會保險制度也以 頒布單行法規(guī)的形式逐步建立起來。 此后的三十多年， 國家也頒布了許多相關(guān)法律法規(guī)， 建 立起了適用于計劃經(jīng)濟(jì)時代的社會保障制度。（二） 改革開放以來我國社會保障法律制度的重構(gòu)改革開放以來，我國開始了社會保障制度的重構(gòu)。這一過程與國家經(jīng)濟(jì)體制改革是 同步的。 從 20 世紀(jì) 80 年代開始， 在部分城市實行社會保險制度的試點改革， 繼而在全國范 圍內(nèi)實行，經(jīng)過 20 年的努力，我國已建立起了適用市場經(jīng)濟(jì)秩序的社會保障制度。目前我 國社會保障制度基本包括兩大部分： 一是完全由國家財政支撐的項目， 包括對社會弱勢群體 的救助、 對軍人及其軍烈屬的優(yōu)撫

3、安置、 對無依無靠的孤老殘幼、 殘疾人員以及社會大眾舉 辦的社會福利和有關(guān)的社區(qū)服務(wù)，完全屬于國民收入再分配范疇，充分體現(xiàn)社會公平 ; 二是 由用人單位、職工個人繳費、國家給予適當(dāng)補(bǔ)助的三方共同籌資的項目，包括養(yǎng)老保險、醫(yī) 療保險、失業(yè)保險、工傷保險和生育保險等 （ 目前我國有關(guān)社會保險法律規(guī)定，屬于用人單 位、職工個人和國家三方共同繳費的項目是養(yǎng)老保險、 醫(yī)療保險和失業(yè)保險， 生育保險和工 傷保險主要由用人單位繳費、國家財政給予適當(dāng)補(bǔ)助。） ，屬于社會保險范疇，其中，養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險實行個人賬戶與統(tǒng)籌相結(jié)合， 其他三項保險屬于完全統(tǒng)籌的項目。 與前項內(nèi) 容比較， 現(xiàn)行我國社會保險是在勞動者

4、與用人單位建立勞動關(guān)系的基礎(chǔ)上實行的， 既體現(xiàn)公 平與效率，又注重權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合。1. 養(yǎng)老保險制度。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的辦法，在全國范圍內(nèi)建立了職 工基本養(yǎng)老保險個人賬戶。 1997 年國務(wù)院發(fā)布關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制 度的決定 ，明確規(guī)定企業(yè)繳納基本養(yǎng)老保險費的比例， 一般不得超過企業(yè)工資總額的 20%， 個人繳納基本養(yǎng)老保險費的比例， 1997 年不得低于本人繳費工資的 4%，1998 年起每兩年提 高 1 個百分點， 最終達(dá)到本人繳費工資的 8%。按本人繳費工資 11%的數(shù)額為職工建立基本養(yǎng) 老保險個人賬戶， 個人繳費全部記入個人賬戶， 其余部分從企業(yè)繳費中劃

5、入。 個人賬戶儲存 額只用于職工養(yǎng)老，不得提取支取。截止 2005 年 3 月底，全國養(yǎng)老保險參保人數(shù) 16554 萬1 。2. 醫(yī)療保險制度。 1994 年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家體改委、財政部、勞動部、衛(wèi)生部印發(fā) 了關(guān)于職工醫(yī)療制度改革的試點意見 ，明確提出職工醫(yī)療保障制度改革的目標(biāo)是建立社 會統(tǒng)籌醫(yī)療基金和個人賬戶相結(jié)合的制度，并使醫(yī)療保險制度逐步覆蓋城鎮(zhèn)所有勞動者。 1996 年國務(wù)院再次批準(zhǔn)了關(guān)于職工醫(yī)療保障制度改革擴(kuò)大試點的意見，在全國范圍內(nèi) 進(jìn)行了醫(yī)療保險制度改革的試點。 1998 年國務(wù)院正式發(fā)布關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保 險制度的決定 （ 國發(fā) 199844 號） ，規(guī)定城鎮(zhèn)所有用

6、人單位，包括企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、 社會團(tuán)體、 民辦非企業(yè)單位及其職工， 都要參加基本醫(yī)療保險。 基本醫(yī)療保險費由用人單位 和職工共同繳納，用人單位繳費率控制在職工工資總額的6%左右，職工繳費率一般為本人工資收入的 2%?；踞t(yī)療保險統(tǒng)籌基金由統(tǒng)籌基金和個人賬戶構(gòu)成，職工個人繳納的基本 醫(yī)療保險費， 全部計入個人賬戶， 用人單位繳納的基本醫(yī)療保險費分為兩部分， 一部分用于 建立統(tǒng)籌基金， 一部分劃入個人賬戶。 該決定明確了建立城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險制度的目標(biāo)。 截 至 2005 年 3 月底，全國醫(yī)療保險參保人數(shù)為 12708 萬人。其中，參保職工人數(shù)為 9238 萬人， 參保退休人員為 3470

7、萬人 2 。3. 失業(yè)保險制度。 1999年 1月 22日國務(wù)院在 1986 年和 1993年待業(yè)保險規(guī)定的基 礎(chǔ)上，再次發(fā)布了失業(yè)保險條例，該條例進(jìn)一步擴(kuò)大了失業(yè)保險的范圍，調(diào)整了失業(yè)保 險基金的來源。 按規(guī)定， 城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、 城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工都要參加失業(yè)保險，城 鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的2%繳納失業(yè)保險費，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的 1%繳納失業(yè)保險費。失業(yè)保險基金在直轄市和設(shè)區(qū)的市實行全市統(tǒng)籌。截至2005年 3 月底，全國參加失業(yè)保險人數(shù)為 10441 萬人，領(lǐng)取失業(yè)保險金人數(shù)為 411 萬人 3 。4. 工傷保險制度。 2003 年 4 月 27 日國務(wù)院

8、頒布工傷保險條例，規(guī)定所有企業(yè) 及其職工都要參加工傷保險制度， 由用人單位交納工傷保險費， 工傷保險實行社會統(tǒng)籌， 設(shè) 立工傷保險基金， 對工傷職工提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和實行社會化管理服務(wù)。 該條例對工傷的范圍及 其認(rèn)定、 勞動鑒定和工傷評殘、 工傷保險待遇、 工傷保險基金的管理和使用等問題都作了具 體規(guī)定。 截至 2005 年 3 月底，全國工傷保險參保人數(shù)為 7009 萬人，享受工傷保險待遇人數(shù) 為 29 萬人 4 。5. 生育保險制度。 1994 年 12 月，勞動部頒發(fā)了企業(yè)職工生育保險試行辦法， 規(guī)定生育保險按屬地原則組織， 生育保險費用實行社會統(tǒng)籌。 生育保險基金由企業(yè)按照其工 資總額的一

9、定比例向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)繳納生育保險費， 建立生育保險基金。 生育保險費提取比例一般不超過企業(yè)工資總額的 1%。女職工在生育期間可享受生育待遇。截至2005 年 3月底，全國生育保險參保人數(shù)為 4488 萬人 5 。6. 社會救濟(jì)方面。 國家開始更多地關(guān)注社會弱者， 為了解決社會低收入人群的生活， 1999 年 9 月國務(wù)院發(fā)布了 城市居民最低生活保障條例。根據(jù)規(guī)定，享受城市最低生活保障制 度的對象主要是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民。 據(jù) 統(tǒng)計，全國城鎮(zhèn)享受最低生活保障金的人數(shù) 1998年為 184萬人， 1999年為 266萬人， 2000 年為402萬人，

10、2001年為 1170萬人，2002年為2064萬人，到2003年9月底為 2180萬人 6 。二、當(dāng)前社會保障制度面臨的主要問題社會保障制度的建立，對于保障公民的基本人權(quán)、維護(hù)社會穩(wěn)定、發(fā)展社會主義市 場經(jīng)濟(jì)、 實現(xiàn)社會正義與公平等方面有著積極的作用。當(dāng)前， 我國社會保障制度還面臨著許多問題，主要有：（一）社會保障的覆蓋面問題社會保障的覆蓋面直接影響到社會保障制度的適用范圍， 它關(guān)系到社會成員中有多 少人能夠直接享受到社會保障權(quán)利， 關(guān)系到社會保障制度的作用能否充分發(fā)揮。 目前我國社 會保障的覆蓋面還比較低。例如，在社會保險五險中，養(yǎng)老保險是參保人數(shù)最多的，但也只 有 16554 萬人， 而

11、我國城鄉(xiāng)就業(yè)人員為 73740 萬人， 其中第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員等于第二、 第三 產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員之和 （第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)為 36870 萬人，占 50.0%;第二產(chǎn)業(yè) 15780 萬人，占 21.4%; 第三產(chǎn)業(yè) 21090 萬人，占 28.6%。資料來源： http ： /.） 。從上述 參加社會保障的人數(shù)與從業(yè)人員的人數(shù)相比看， 我國社會保障覆蓋面仍然很低。 目前， 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 企業(yè)職工、 進(jìn)城農(nóng)民工、 城鎮(zhèn)私營企業(yè)就業(yè)人員以及許多靈活就業(yè)人員大多沒有參加社會保 險，而這部分人員占從業(yè)人員的比例逐年增大。因此，我國社會保障覆蓋面還比較低， 與國 際相比，只相當(dāng)于低收入國家的水平。（二）個人賬戶與社會保

12、障基金問題社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合是目前我國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險所采取的籌資和管理 模式（社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合是 1993年 11月 14日中共中央十四屆三中全會所作的 關(guān) 于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定 中首次提出， 國務(wù)院 關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng) 老保險制度改革的通知 （國發(fā) 19956 號） 正式規(guī)定。具體的操作是：為每一個職工設(shè)立一 個個人賬戶， 由個人和企業(yè)共同繳費， 個人繳費部分全部記入個人賬戶， 企業(yè)的繳費一部分 歸為社會統(tǒng)籌，另一部分記入職工的個人賬戶。 ） 。但在這套制度的實施過程中，出現(xiàn)了一 些難以回避的矛盾和問題， 最突出的是個人賬戶的空賬問題。 實現(xiàn)個人賬戶以后

13、， 不同年齡 段的職工因繳費年限不同而出現(xiàn)個人賬戶資金的不同。 針對這種情況， 考慮歷史遺留的問題， 目前對不同年齡的職工采取了不同的辦法來計發(fā)養(yǎng)老金， 也即所謂“新人新辦法、 老人老辦 法、中人中辦法”。 由于“老人”和“中人”在過去的傳統(tǒng)制度下并沒有養(yǎng)老金的繳費積累， 所以他們也就無法憑借現(xiàn)在的個人賬戶領(lǐng)取養(yǎng)老金。 實際上，對于這兩部分人的養(yǎng)老金問題， 不得不依靠當(dāng)前基本養(yǎng)老保險制度中的繳費積累來支付， 甚至動用“新人”個人賬戶中的資 金來填補(bǔ)“老人”的退休金， 其結(jié)果是“老人”“中人”的賬戶是空的， “新人”的賬戶也 是空的，再加上一些企業(yè)采取各種手段逃避或拖延繳費，這就使得個人賬戶變得

14、有名無實。 如果空賬繼續(xù)維持， 將會在未來若干年后造成養(yǎng)老保險金的支付危機(jī)。 個人賬戶的做實， 取 決于“老人”和“中人”賬戶的資金來源。 由于“老人”和“中人”在舊體制下沒有實行繳 費制， 而是由國家包下來， 在財務(wù)上有一部分工資不作為企業(yè)成本， 而是作為企業(yè)的超額利 潤上繳給國家， 當(dāng)職工生老病死時再由國家補(bǔ)償給勞動者。 現(xiàn)在實行新的養(yǎng)老保險制度， 國 家對這部分勞動者予以補(bǔ)償，在理論上是完全公平和合理的。（ 三 ） 就業(yè)與失業(yè)保險問題就業(yè)是民生之本，擴(kuò)大就業(yè)關(guān)系到改革發(fā)展和穩(wěn)定的大局。在今后的若干年內(nèi)，就 業(yè)將成為影響我國社會發(fā)展最大的難點。 目前我國就業(yè)主要面臨著來自城鄉(xiāng)的雙重壓力。

15、據(jù) 估計，現(xiàn)在我國每年最多能夠創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會是 900多萬個，但競崗的人數(shù)是 2000 多萬。 到 2005 年 3 月底，全國共有城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員832 萬，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為 4.2%，但如果加上未登記的實際失業(yè)人員，失業(yè)率可能超過 10% 7 。今后 10 年，還將有 1.5 億 -2 億以上 的農(nóng)村勞動力需要向非農(nóng)行業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。 此外，下崗職工再就業(yè)的問題已成為當(dāng)前就業(yè)矛 盾的焦點。（四）城鎮(zhèn)貧困人口問題改革開放以來，在人民生活水平全面提高的同時，社會貧富差距也在擴(kuò)大。目前我國人均GDP已超過1000美元，但收入差距不但沒有縮小，而且還在快速擴(kuò)大。衡量收入不 平等的基尼系數(shù)已達(dá)到 04

16、5 左右，而且居高不下， 城鎮(zhèn) 20%富裕家庭擁有全部金融資產(chǎn)的67%以上，城鄉(xiāng)實際收入和福利差距接近 6比 1，城鄉(xiāng)平均有 20年的收入增長距離。目前，我 國已建立起了城市居民最低生活保障制度。城市居民最低生活保障制度的建立，對解決城市貧困人口的生活起了重要的作用。 但目前最低生活保障制度仍存在一些問題， 如資金來源不足， 保障的標(biāo)準(zhǔn)較低。 全國低保全 年支出約 150 億元，各城市最低生活保障金人均水平從高的約 300 元到低的不到 40 元不等， 全國人均為 55元 8 。實施范圍有限，僅限于城市的低收入人群，廣大的農(nóng)村貧困人口還 未能包括其中。（五）農(nóng)村養(yǎng)老保障問題農(nóng)村養(yǎng)老保障問題同樣

17、是目前社會保障制度建設(shè)中的一個難點。 農(nóng)村養(yǎng)老問題如何 解決， 這是一個涉及面很大的問題。 我國有 8 億多農(nóng)民， 對農(nóng)民的養(yǎng)老問題不解決，就難以 實現(xiàn)建立社會保障的目的，也會對社會構(gòu)成巨大的不安全隱患。上世紀(jì)80 年代農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以前， 農(nóng)民養(yǎng)老主要由農(nóng)村集體組織承擔(dān)了大部分的責(zé)任， 后隨著土地和收入分配舊 體制的瓦解， 贍養(yǎng)老人的責(zé)任又轉(zhuǎn)由家庭來承擔(dān)， 但由于制度的變遷， 傳統(tǒng)的家庭贍養(yǎng)老人 的功能正逐步弱化，建立適合當(dāng)前農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度勢在必行。（六）社會保障管理體制問題目前，社會保障管理體制還存在許多問題，管理分散、政出多門，未能形成統(tǒng)一的 管理體制。 如養(yǎng)老保障問題， 國企

18、職工歸勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)， 公務(wù)員歸人事部門負(fù)責(zé)， 貧困群體歸民政部門負(fù)責(zé)， 多頭管理現(xiàn)象嚴(yán)重。 由于眾多機(jī)構(gòu)共同行使社會保險職能， 容易 造成多頭管理、各自為政的局面，既缺乏宏觀協(xié)調(diào)，又缺少綜合平衡，同時，又加大了管理 成本，阻礙了社會保障改革進(jìn)程。三、未來發(fā)展的幾點思考（一） 以社會公平為基本原則，擴(kuò)大社會保障的范圍社會保障制度在社會發(fā)展中的地位毋庸置疑。只有實行全覆蓋、多層次的社會保障 制度，讓全體社會成員都能受益，才能真正發(fā)揮社會保障制度在社會發(fā)展中的作用。因此， 要將擴(kuò)大社會保障覆蓋面作為社會保障改革的目標(biāo)。 在社會保險方面， 應(yīng)逐步將范圍擴(kuò)大到 所有與用人單位建立勞動關(guān)系的勞動

19、者， 包括靈活就業(yè)的勞動者， 并最終包括一些自我雇傭 者和自我服務(wù)者。 在社會救助方面， 應(yīng)當(dāng)加大國家財政的開支， 建立完善的對貧困居民的救 助制度，應(yīng)進(jìn)一步放寬救助條件，提高生活困難補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使社會貧困人口都因此而受益。 在社會福利方面， 要提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用， 應(yīng)改革現(xiàn)行的福利體制， 重整福利資源， 將社會福利制度化、 法律化， 讓全體國民都能夠通過社會福利制度分享到社 會發(fā)展的成果。（二） 以政府為主導(dǎo)，籌集社會保障基金政府在社會保障制度運作中起主導(dǎo)作用。而社會保障制度的運作必須有資金的支 持，必須在政府主導(dǎo)下籌集社會保障基金，應(yīng)當(dāng)采取多種方式充實社會保障基金。 例

20、如，通 過依法劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)做實個人賬戶， 也就是說將部分國有資產(chǎn)從國家財政轉(zhuǎn)為社會保障 基金， 以償還老職工的歷史欠債。此外， 還可以考慮其他的方式來充實社會保障基金， 如開 征新的稅種，除已經(jīng)開征的利息稅之外，還可以考慮開征消費稅、遺產(chǎn)稅等 ; 還可以發(fā)行用 于社會保障的專項國債等， 通過多種開源方式來籌集社會保障資金， 才能使社會保障制度正 常運行。社會保障基金的征繳是社會保障基金來源的制度保障， 需要在立法上對社會保障基 金的征繳予以規(guī)范， 特別是要嚴(yán)厲制裁拖欠和逃避社會保障基金的行為。 在社會保障基金的 管理上，既要考慮安全， 又要考慮效率， 在安全性的前提下， 應(yīng)當(dāng)盡可能地使社會

21、保障基金 增值。 要實現(xiàn)安全和效率的目標(biāo)， 需要加強(qiáng)對社會保障基金的監(jiān)管， 同時需要對社會保障基 金進(jìn)行投資運作， 可以采取信托投資的方式來管理社會保障基金， 使其在法律上成為相對獨立的財產(chǎn)。 此外，應(yīng)當(dāng)采取組合投資的模式進(jìn)行投資，以降低風(fēng)險，又保證必要的投資回報 率，以確保社會保障基金的安全和效率。（三）以均衡發(fā)展為基礎(chǔ)，加快農(nóng)村社會保障制度的建立解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題，應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村人口多、農(nóng)民收入普遍偏低，且地區(qū)發(fā)展不 平衡的特點，應(yīng)采取循序漸進(jìn)的原則來推行。 就目前而言，在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，可 以通過引導(dǎo)、 鼓勵措施推行養(yǎng)老金計劃， 關(guān)鍵是要確定合理的繳費比例， 提高養(yǎng)老基金投資 回報率，放寬養(yǎng)老金資本市場運作的條件，以吸引更多的參加者， 待條件成熟后， 逐漸從自 愿保險向強(qiáng)制保險過渡。 在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)， 還是應(yīng)當(dāng)以傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式為主， 繼續(xù)實行農(nóng) 村五保戶供應(yīng)制度， 同時強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的功能， 達(dá)到一定經(jīng)濟(jì)條件后再實行養(yǎng)老金計劃。 在 農(nóng)村養(yǎng)老保障問題上， 必須強(qiáng)調(diào)國家的責(zé)任， 對實行強(qiáng)制養(yǎng)老金計劃的， 國家應(yīng)當(dāng)通過財政 補(bǔ)貼的辦法對農(nóng)民發(fā)放養(yǎng)老補(bǔ)