農(nóng)業(yè)保險成效困難與策略

1、農(nóng)業(yè)保險成效困難與策略 農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)作為一個特殊的產(chǎn)業(yè)，與其他產(chǎn)業(yè)相比，存在一個明顯的特點(diǎn)，就是受自然災(zāi)害風(fēng)險和市場經(jīng)營風(fēng)險的雙重約束。保險既是災(zāi)害發(fā)生后一種有效的風(fēng)險分散和緩沖機(jī)制，又是市場主體在市場競爭中抵御風(fēng)險的一種有效保障方式。實(shí)踐表明，實(shí)施政策性農(nóng)業(yè)保險可以幫助農(nóng)民規(guī)避農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險，保護(hù)農(nóng)民利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。蘇州市從2006年5月啟動農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)，建立“委托代辦”模式，2008年轉(zhuǎn)換為“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ?，現(xiàn)已累計承擔(dān)風(fēng)險保障96億元，為抵御農(nóng)業(yè)自然風(fēng)險，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。 一、農(nóng)業(yè)

2、保險試點(diǎn)取得的主要成效 1.農(nóng)業(yè)保險組織體系初步形成。在市和縣（區(qū)）設(shè)立推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險工作委員會，負(fù)責(zé)防范、處置、化解農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險工作；成立了農(nóng)業(yè)災(zāi)害定損調(diào)解委員會，負(fù)責(zé)調(diào)解農(nóng)戶與保險公司之間的定損理賠爭議。承保的保險公司積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和農(nóng)業(yè)保險專職人員隊(duì)伍建設(shè)。全市形成了市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，并延伸至行政村。 2.運(yùn)行機(jī)制逐步完善。規(guī)范投保理賠操作，不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險日常管理工作，規(guī)范操作流程，確保理賠工作有序進(jìn)行。規(guī)范農(nóng)險財務(wù)制度，對管理費(fèi)用比例、農(nóng)險資金管理辦法、理賠資金支付方式等均作出了明確規(guī)定。規(guī)范承辦保險公司的基礎(chǔ)管理，要求保險公司對農(nóng)戶各種參保信

3、息進(jìn)行收集整理，逐步建立農(nóng)險基礎(chǔ)資料臺賬。 3.保障作用明顯體現(xiàn)。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險的過程中，政府、農(nóng)戶、保險公司實(shí)現(xiàn)了三方共贏。農(nóng)民得實(shí)惠。六年來，累計有40萬戶次農(nóng)戶獲得理賠，得到賠付款11667.3萬元。獲賠的農(nóng)戶占參保農(nóng)戶總數(shù)的11.43%；農(nóng)民繳納的保費(fèi)和獲得的賠付款為12.04；政府得民心。蘇州農(nóng)業(yè)保險得到了廣大農(nóng)民和社會各界的一致好評，認(rèn)為這是最大的民心工程。同時，有力地促進(jìn)了財政支農(nóng)方式的創(chuàng)新，推動了農(nóng)村金融體系的改革；公司得發(fā)展。兩家承保公司共得到管理費(fèi)1288.58萬元，并獲得保險費(fèi)結(jié)余收入6000萬元，實(shí)現(xiàn)了社會效益和經(jīng)濟(jì)效益雙豐收。同時，承保公司通過開展農(nóng)業(yè)保險，在廣大農(nóng)村

4、樹立了品牌形象，贏得了民心，拓展了農(nóng)村保險市場。 4.巨災(zāi)風(fēng)險防范機(jī)制基本建立。一是建立應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。各保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建立四級應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，根據(jù)災(zāi)害損失或影響程度，啟動相應(yīng)級別的組織領(lǐng)導(dǎo)體系和工作程序。二是設(shè)立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金。省、市、縣（區(qū)）三級財政共同出資建立了巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金，已積累市級巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金2800萬元。三是推出了災(zāi)害預(yù)防服務(wù)。為加強(qiáng)大災(zāi)預(yù)警機(jī)制建設(shè)，市推委辦與氣象局合作推出了災(zāi)害性天氣短信服務(wù)，將種養(yǎng)業(yè)大戶、農(nóng)險相關(guān)人員等列為短信服務(wù)對象，及時提供天氣情況、施救防護(hù)措施、保險建議提醒等信息服務(wù)。 二、農(nóng)業(yè)保險面臨的問題與挑戰(zhàn) 1.農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)和運(yùn)作模式有待進(jìn)一步完善。目前，農(nóng)

5、業(yè)保險已實(shí)施多年，其發(fā)展趨勢是積極和令人鼓舞的，但是農(nóng)業(yè)保險缺乏一個綱領(lǐng)性的法規(guī)來明確其性質(zhì)目的、基本原則、組織形式、監(jiān)督管理等內(nèi)容。政府還主要以文件形式支持農(nóng)業(yè)保險，層次比較低，不利于政府、保險公司之間的協(xié)調(diào)。另外，目前實(shí)施的“聯(lián)辦共?！蹦Ｊ饺菀自斐杀ｋU公司對政府的過度依賴。尤其是農(nóng)業(yè)保險已成為政府支農(nóng)惠農(nóng)的一項(xiàng)重要政策后，政府部門特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委會沖在了第一線，保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)退到了二線，造成了農(nóng)業(yè)保險中主體錯位。 2.條款設(shè)置和保障水平難以滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。一是部分險種理賠起點(diǎn)較高，如水稻保險對病蟲害造成損失的，規(guī)定需損失率達(dá)70%以上才能賠償；二是保險責(zé)任范圍偏窄，如奶牛保險條款列

6、了10個病種，但目前因防疫工作加強(qiáng)，發(fā)病率極低。而對中毒死亡、關(guān)節(jié)病造成癱瘓、意外傷殘等常見病，未納入條款之中；三是部分險種保額偏低，如能繁母豬每頭1000元，而市場價在30004000元，肉豬每頭400元，而肉豬市場價在1500元左右；四是個別條款設(shè)置較為苛刻，如大棚保險規(guī)定只有在主險受損后，棚內(nèi)作物才能理賠，對主險未形成損失但附加險棚內(nèi)作物受災(zāi)造成損失不予理賠。五是一些高投入、高產(chǎn)出、高風(fēng)險的高效農(nóng)業(yè)項(xiàng)目如特種種植、養(yǎng)殖保險等，推出難度比較大。畢竟商業(yè)保險公司更多地考慮商業(yè)利益，在發(fā)展新險種上有點(diǎn)縮手縮腳。 3.農(nóng)業(yè)保險參保對象和參保意識尚待調(diào)整與提升。根據(jù)蘇州的承保數(shù)據(jù)，我市平均每戶種植

7、的水稻面積為5.0畝，小麥為6.3畝，油菜為1.1畝。農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模小，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)戶家庭收入的比重過低，一方面導(dǎo)致部分農(nóng)戶認(rèn)為“一家只種幾畝地，即使受災(zāi)損失不了幾個錢，參保不參保無所謂”；另一方面導(dǎo)致政府動員這些小農(nóng)戶參保的成本過高，保險公司的工作量也非常大，于是不少地方為了完成“100%參?！钡娜蝿?wù)，干脆不要農(nóng)民出錢投保，而由政府或集體貼錢代農(nóng)民參保。這樣做，不但加重了基層政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的負(fù)擔(dān)；而且嚴(yán)重影響了農(nóng)民參保意識的培養(yǎng)與提升，也不符合農(nóng)業(yè)保險投保自愿的原則。 三、國際農(nóng)業(yè)保險實(shí)踐的啟示 從目前能夠了解到的情況來看，全世界有40多個國家已經(jīng)不同程度地發(fā)展了農(nóng)業(yè)保險。但是農(nóng)業(yè)保險

8、比較成型的國家主要是發(fā)達(dá)國家，最具代表性的、門類比較齊全的、相對規(guī)范的是美國、法國、日本。其他國家和地區(qū)如西班牙、德國、印度等，或由于農(nóng)業(yè)比重小、結(jié)構(gòu)單一，或由于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對落后，尚未形成穩(wěn)定持續(xù)的國家農(nóng)業(yè)保險組織制度體系。通過對發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家開展農(nóng)業(yè)保險背景、歷史和做法的研究，我們可以從中得到一些啟示： 1.開展農(nóng)業(yè)保險需要健全的法制保護(hù)。無論是發(fā)達(dá)國家、發(fā)展中國家，凡是農(nóng)業(yè)保險開展好的，都有有關(guān)法律或法規(guī)做后盾，使農(nóng)業(yè)保險在法制軌道上運(yùn)行。美國1938年就頒布了聯(lián)邦農(nóng)作物保險法，并于1980年進(jìn)行重大修改，1994年又頒布了農(nóng)作物保險改革法。日本于1929年制定了家畜保險法，

9、1938年又制定了農(nóng)業(yè)保險法，1947年又制定了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法，2003年又對制度進(jìn)行了修訂。不少國家對農(nóng)作物保險的條款實(shí)務(wù)手續(xù)都用法律形式規(guī)定下來，更有利于農(nóng)業(yè)保險的穩(wěn)定經(jīng)營和保護(hù)被保險人的利益。如法國的農(nóng)業(yè)保險法就對保險責(zé)任、再保險、保險費(fèi)率、理賠計算以及對那些必須強(qiáng)制保險的農(nóng)作物或飼養(yǎng)物種類等都以法律條文的形式加以規(guī)定，使承保者與投保者的行為都能做到有法可依。 2.農(nóng)業(yè)保險需要國家政策的支持。各國政府主要在以下方面提供支持：一是政府出資建立初始資本和準(zhǔn)備基金，支持政府直接或間接經(jīng)營的農(nóng)業(yè)保險公司。美國成立了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司，專司制訂政策、監(jiān)管、再保險等服務(wù)。法國成立了由政府控股的農(nóng)業(yè)相

10、互保險集團(tuán)，經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險及相關(guān)業(yè)務(wù)。二是管理費(fèi)和保險費(fèi)補(bǔ)貼。大部分國家對農(nóng)作物保險經(jīng)營機(jī)構(gòu)給予管理費(fèi)補(bǔ)貼，對農(nóng)民購買保險給予保費(fèi)補(bǔ)貼。如美國向承辦農(nóng)作物保險的公司提供20%25%業(yè)務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼。日本負(fù)擔(dān)農(nóng)險聯(lián)合會、合作社經(jīng)常性事業(yè)經(jīng)費(fèi)的1/2。加拿大的保費(fèi)補(bǔ)率為50%，日本為50%60%，瑞典為66%，法國為50%80%。三是稅收優(yōu)惠。大多數(shù)國家對農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營實(shí)行免稅政策，如美國、加拿大規(guī)定，對聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司及其分支機(jī)構(gòu)的一切收入和財產(chǎn)免征一切稅賦。四是依法強(qiáng)制投保。許多國家特別是發(fā)展中國家往往對農(nóng)業(yè)保險實(shí)行依法強(qiáng)制投保，以保證風(fēng)險能在空間和時間上進(jìn)行分散。從險種方面來看，對農(nóng)作物實(shí)行強(qiáng)制投

11、保的國家多，而飼養(yǎng)動物實(shí)行強(qiáng)制投保的國家則少。西班牙、希臘、瑞典等國對所有農(nóng)作物全部實(shí)行法定保險。日本對稻子、麥類、蠶繭實(shí)行強(qiáng)制保險，對果樹、蔬菜等和小家畜實(shí)行自愿投保。五是提供再保險。為了在更大范圍內(nèi)分散農(nóng)業(yè)風(fēng)險，凡是全國推行農(nóng)業(yè)保險的國家，都是由政府或政府扶持的商業(yè)保險公司、再保險公司為農(nóng)業(yè)保險提供再保險。加拿大、日本的中央政府都是由省級機(jī)構(gòu)提供再保險。美國除了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司經(jīng)營再保險外，經(jīng)批準(zhǔn)的私營保險公司也允許經(jīng)營再保險。六是費(fèi)率厘定、業(yè)務(wù)開展地區(qū)不搞一刀切，保障水平設(shè)計注意防范道德風(fēng)險。美國、加拿大不僅按不同作物制定費(fèi)率，而且按地區(qū)、農(nóng)場或地塊制定保險費(fèi)率。為避免道德風(fēng)險，各國一

12、般不提供足額保障，而是按比例給予承保。如美國、加拿大最高只承保產(chǎn)值的90%。七是農(nóng)業(yè)保險在不同時期目的有所不同。作為政府農(nóng)村政策的工具，農(nóng)業(yè)保險的目的隨著政府在不同時期政策變化而變化。美國在1938年開辦農(nóng)業(yè)保險目的是促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1994年則把農(nóng)業(yè)保險的目的規(guī)定為保障整個國民的福利水平。 3.政府農(nóng)業(yè)、財政部門是農(nóng)業(yè)保險的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施主體。農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)組織、規(guī)劃、管理，財政部門負(fù)責(zé)安排補(bǔ)貼和其他費(fèi)用。美國、法國、日本都是農(nóng)業(yè)部、財政部主導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險統(tǒng)籌發(fā)展和管理工作的。這一方面是因?yàn)殡S著全球化市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)已經(jīng)從傳統(tǒng)的產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榘魍?、金融、保險等多種元素混合的產(chǎn)業(yè)，因此農(nóng)業(yè)部

13、門職能也隨之相應(yīng)轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)部門不但抓生產(chǎn)管理、技術(shù)推廣，而且要抓產(chǎn)銷流通、發(fā)展農(nóng)村合作金融、農(nóng)業(yè)保險，以此來增加政府支持、引導(dǎo)和服務(wù)“三農(nóng)”。另一方面，農(nóng)業(yè)保險特有的業(yè)務(wù)困難如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險、災(zāi)后損失金額和損失原因的確定、農(nóng)業(yè)災(zāi)害統(tǒng)計資料的匱乏、農(nóng)民道德風(fēng)險的防范等，都具有很強(qiáng)的專業(yè)性，需要農(nóng)業(yè)部門的主導(dǎo)。 4.發(fā)展農(nóng)業(yè)保險是一個不斷完善的過程。美國、法國、日本的經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展農(nóng)業(yè)保險、建立國家農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償制度體系是需要因國制宜、不斷修改完善辦法的過程，不可能一蹴而就。如美國的農(nóng)業(yè)保險制度就經(jīng)歷了四個階段，即試辦階段、加速發(fā)展階段、政府出政策并與私營公司混合經(jīng)營階段、政府出政策并完全由私營公司

14、經(jīng)營的單軌經(jīng)營階段。農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營體制從單軌制雙軌制單軌制演進(jìn)，即從政府成立機(jī)構(gòu)直接辦理農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)，到引進(jìn)商業(yè)保險公司共同經(jīng)營，再到完全交由商業(yè)保險公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，商業(yè)保險公司經(jīng)營時同樣得到政府提供的經(jīng)營管理費(fèi)和保險費(fèi)補(bǔ)貼等有力支持。 四、對進(jìn)一步完善農(nóng)業(yè)保險工作的對策建議 1.完善農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)，為農(nóng)業(yè)保險發(fā)展提供法律保證。國家應(yīng)盡快出臺農(nóng)業(yè)保險法或相關(guān)法規(guī),用立法保護(hù)農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。通過法律的強(qiáng)制性、權(quán)威性提出農(nóng)業(yè)保險的目標(biāo),并逐步把所有的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域都納入農(nóng)業(yè)保險的范圍;確立農(nóng)業(yè)保險中政府、保險人、投保人、受益人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的市場運(yùn)作行為;確定農(nóng)業(yè)保險中行為人的違約

15、責(zé)任,追究方法,這對農(nóng)業(yè)保險健康、可持續(xù)發(fā)展將起著至關(guān)重要的作用。另外，建議省有關(guān)部門對目前的條款、政策適時加以調(diào)整完善，進(jìn)一步調(diào)動農(nóng)業(yè)保險參與各方的積極性。 2.切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，確保農(nóng)業(yè)保險政策落到實(shí)處。繼續(xù)發(fā)揮各市、區(qū)推委辦職能作用，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)保險試點(diǎn)的組織協(xié)調(diào)、工作指導(dǎo)和監(jiān)督檢查，確保農(nóng)業(yè)保險工作的各項(xiàng)政策落到實(shí)處。要發(fā)揮農(nóng)業(yè)主管部門在工作中的主導(dǎo)作用，依托農(nóng)業(yè)部門開展業(yè)務(wù)，確保農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，有效預(yù)防道德風(fēng)險，降低保險條款制定和理賠的難度。 3.創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險的運(yùn)作模式，努力實(shí)現(xiàn)蘇州農(nóng)業(yè)保險的轉(zhuǎn)型升級。一是積極拓展險種。加快從最基本的大宗農(nóng)作物保險向高投入、高產(chǎn)出、高風(fēng)險的特種養(yǎng)殖、特

16、種水產(chǎn)和設(shè)施農(nóng)業(yè)保險延伸，研究探索名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量保險、農(nóng)產(chǎn)品儲藏和運(yùn)輸保險。二是調(diào)整保險對象。從個人參保為主向合作組織參保為主延伸，逐步實(shí)行完全的自愿參保，讓那些達(dá)到一定經(jīng)營規(guī)模、有保險需求的農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社主動投保，而對一般小戶做好宣傳，不作強(qiáng)求。三是分險種推進(jìn)商業(yè)化運(yùn)作。對水稻、小麥、油菜等涉及國計民生的重要險種，繼續(xù)實(shí)施“聯(lián)辦共保”模式。對其他險種及今后新增險種，建議參照農(nóng)機(jī)保險，支持保險公司獨(dú)立開展商業(yè)化自營。四是創(chuàng)新保險經(jīng)營模式。在總結(jié)“委托代辦”、“聯(lián)辦共保”模式的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)業(yè)保險經(jīng)驗(yàn)，探索建立新型的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營管理模式。比如在現(xiàn)有條件下可以考慮由

17、政府成立非營利性的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，統(tǒng)一進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品設(shè)計、管理和經(jīng)營，建立政府主導(dǎo)和管理、市場化經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險運(yùn)作模式。五是加大政府對農(nóng)業(yè)保險的扶持力度。政府的扶持既包括經(jīng)濟(jì)上的支持也包括政策上的優(yōu)惠。如加大中央與地方財政補(bǔ)貼力度、稅收減免、農(nóng)產(chǎn)品價格提高、低息貸款以及技術(shù)支持等。一方面將更多的保險公司吸引到服務(wù)“三農(nóng)”中來，引導(dǎo)它們積極參與農(nóng)險承保；另一方面可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保險意識和投保積極性。 4.以深入宣導(dǎo)為抓手，強(qiáng)化農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)保險意識。一方面，要進(jìn)一步加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐和力度,走農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的道路;大力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè),充分利用勞動力資源;加強(qiáng)對農(nóng)民的農(nóng)業(yè)技術(shù)知識的培訓(xùn),不斷提高他們農(nóng)業(yè)科學(xué)水平,不斷增加農(nóng)民收入。另一方面，要大力宣傳農(nóng)業(yè)保險知識，增強(qiáng)保險意識，提高防災(zāi)、抗災(zāi)能力。要創(chuàng)新宣傳手段和宣傳方式，有效運(yùn)用多種媒體，開展送農(nóng)險知識下鄉(xiāng)活動，把農(nóng)險是惠農(nóng)支農(nóng)的政策性保險，是政府提供的準(zhǔn)公共產(chǎn)品的道理講通，把有關(guān)政策講明，把好處給農(nóng)民們講清，引導(dǎo)農(nóng)民自覺自愿參保。 5.切實(shí)抓好農(nóng)業(yè)保險的規(guī)范化、科學(xué)化管理，全面提升農(nóng)險服務(wù)水平。督促保險公司要積極探索和改進(jìn)理賠方式方法，確保理賠的合理性、時效性。研究建