評會計委派制———兼論我國會計人員管理體制改革的價值取向的論文

1、評會計委派制兼論我國會計人員管理體制改革的價值取向的論文 摘要:“會計委派制”已成為我國會計人員管理體制的主流觀點,并在全國范圍推廣。認為這一管理模式從理論到實踐均存在不足,并提出了建立“立法主導型”會計人員管理體制。關鍵詞:會計委派制;會計人員;管理體制會計人員是信息的直接生成者,因此,成為“貓和鼠”游戲雙方爭奪的焦點對象。在高度集權的計劃經濟體制下,游戲的制定者國家憑借特權直接控制會計人員,并授予他們許多耀眼的桂冠和美麗的花環(huán)。游戲參與者企業(yè)始終處于嚴密監(jiān)控下,雖然解決了信息真實問題,但整個社會運行機制的懶惰、浪費、效率低下等社會垢弊也難免。成熟的市場經濟體制中,游戲的制定者根據(jù)有效代理制

2、度,制定游戲規(guī)則。游戲規(guī)則對任何參與者均平等有效,不存在歧視和不公。游戲參與者在游戲規(guī)則范圍內可以自由發(fā)揮。即政府僅限于確認會計人員從業(yè)資格,并不爭奪會計人員直接管理權。會計人員的待遇、職業(yè)道德等屬于微觀組織運行機制的內容,由企業(yè)自行確認。真實可靠的會計信息是國家進行宏觀調控和市場經濟健康運行的基礎。我國經濟運行機制正處于“轉軌變型”特殊時期,“貓和鼠”游戲中,“貓”是只小貓,“鼠”卻成精。在鼠精們的操縱下,導致了當前我國會計信息嚴重失真,并影響到國家宏觀調控和市場經濟的健康運行。會計信息失真嚴重,會計人員難辭其咎,改革會計人員管理體制亦是必然。目前關于會計人員管理體制改革的主流觀點是“會計委

3、派制論”和“回歸企業(yè)論”。本文以管理學原理為指導,以社會主義市場經濟體制和現(xiàn)代企業(yè)制度為背景,在對會計委派制理性評價的基礎上,探討我國會計人員管理體制改革的價值取向。1 會計委派制述評會計委派制并沒有進行嚴格的學術定義,一般是指由政府有關部門,包括財政部門、國有資產管理部門和經貿委等部門,向社會公開招聘會計主管、財會機制負責人和一般會計人員,經考核錄用后,派到需要進行監(jiān)控的單位從事財務會計工作。這一制度時下正在不少地區(qū)積極試行,如湖北、四川、江蘇、重慶等地,并在全國范圍內推廣。從我國社會主義市場經濟發(fā)展和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的長遠戰(zhàn)略來看,“會計委派制”不是我國會計人員管理體制改革的主流價值取向,

4、因為它存在以下缺陷:1.1 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎和根本要求1建立現(xiàn)代企業(yè)制度是我國企業(yè)改革的價值取向,獨立的法人財產是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的基礎和根本要求?，F(xiàn)代企業(yè)依靠獨立的法人財產具有了“獨立的人格”。這種“獨立的人格”使現(xiàn)代企業(yè)不服從行政權威,而服從于市場權威,使現(xiàn)代企業(yè)對行政命令產生了“抗逆機制”,以維護單位和投資者的合法權益,進而在現(xiàn)代企業(yè)內部形成了一套客觀、有效的約束機制和激勵機制?，F(xiàn)代企業(yè)制度最根本的要求是現(xiàn)代企業(yè)必須是自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發(fā)展的法人實體。因此,不能將產生于企業(yè)內部管理需要,服務于企業(yè)管理,企業(yè)有機組成部分之一的職能機構企業(yè)會計與會計機構獨立

5、出去。會計委派制割裂了會計與企業(yè)之間天然的血緣關系,與現(xiàn)代企業(yè)制度水火不相容,是會計委派制最根本的缺陷。1.2 會計委派制違背了現(xiàn)代企業(yè)制度責任與權利的統(tǒng)一關系,將會計人員置于“兩難”的尷尬的境地衡量一種企業(yè)制度是否是現(xiàn)代企業(yè)制度,是否符合市場經濟體制的要求,關鍵的一點是看這種企業(yè)制度是否體現(xiàn)了現(xiàn)代市場經濟體制責任與權利相統(tǒng)一的本質要求。現(xiàn)代企業(yè)管理的一般原則認為:一個人或組織不能接受來自于兩個以上的命令來源。因此,會計委派制能夠實現(xiàn)的前提條件必須是國家與企業(yè)的雙重領導機制能夠協(xié)調一致,形成事實上的一個命令源。會計委派制一方面意味著權力結構在很大程度上的外傾化,另一方面意味著動力結構基本內傾化

6、。權力結構和動力結構的脫節(jié),導致了企業(yè)會計人員責任與權利的脫節(jié),在現(xiàn)代企業(yè)制度下,企業(yè)與國家在利益分配、目標、管理等諸多方面存在矛盾,當國家與企業(yè)存在矛盾時,委派的會計人員怎么辦?傾向國家就可能被“炒魷魚”或“穿小鞋”,偏向企業(yè)又與會計委派制的初衷相悖,會計人員必將處于兩難境地。 1.3 會計委派制與會計法立法宗旨相悖,是對會計監(jiān)督的誤解提出會計委派制的一個重要原因是會計監(jiān)督乏力導致會計信息失真嚴重。根據(jù)會計法,企業(yè)內部會計監(jiān)督作為一種經濟監(jiān)督形式,主要是衡量和評價企業(yè)內部其它管理控制行為的有效性。企業(yè)內部會計監(jiān)督的成敗并不取決于會計本身,而取決于決策機構對會計的認識程度、利用程度和信任程度,

7、取決于決策機構對會計合理化建議的采用率。根據(jù)會計法,我國會計監(jiān)督體系是由司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督四部分組成。司法監(jiān)督主要通過司法機關對違法會計案件的判決來維護法律的尊嚴,保證會計行為依法進行。如對“瓊民源”聘用的會計班文紹提供虛假財務會計報告罪的司法判定。2行政監(jiān)督主要是政府有關機構通過服務和支持等方式約束規(guī)范會計行為,這主要體現(xiàn)在對注冊會計師的管理監(jiān)督上。社會監(jiān)督主要是會計職業(yè)人員和自律性組織通過業(yè)務活動來矯正會計行為,從而起到維護會計秩序的作用。社會監(jiān)督的主體是注冊會 計師和會計師事務所。單位內部會計監(jiān)督主要是指會計機構和會計工作在單位“管理層”的授權下,對單位的財務

8、經濟活動進行監(jiān)督控制,對授權“管理層”負責。會計法突出了內部控制的要求,體現(xiàn)了單位負責人對法律負責、單位其他人員對單位負責人負責的立法基本精神。形成我國目前會計監(jiān)督不力的根源在于企業(yè)內部監(jiān)督承擔了部分行政監(jiān)督和社會監(jiān)督職責,這是一種“錯位監(jiān)督”,這種“錯位監(jiān)督”是使會計人員處于兩難境地的根源。為強化會計監(jiān)督力度進行會計委派是對會計法會計監(jiān)督體系的誤解,沒有抓住問題的關鍵和本質。只是一種權宜之計,而非定國安邦的長久戰(zhàn)略之策。1.4 會計委派制實際操作問題1.4.1 企業(yè)會計人員的身份問題會計委派制意味著會計機構中的負責人、主管會計和會計人員不再屬于企業(yè),而是屬于政府或者其職能部門的委派人員。企業(yè)

9、財會人員就由企業(yè)的“內當家”變成了企業(yè)的“外管家”,其工作范疇屬企業(yè)財務,身份卻變成了準國家干部或委派的監(jiān)督人員。實際工作中,企業(yè)的高層管理人員必然對委派人員懷有戒備之心,要么違背委派初衷,與企業(yè)管理人員“同流合污”,要么被架空,認認真真做假賬。1.4.2 委派人員的工資福利等待遇問題企業(yè)經濟效益有好壞之分,則其所屬的會計人員待遇也應有差異。如果委派人員按原標準執(zhí)行,則工作相同,待遇不同,不合理;如果按折衷標準進行,則原經濟效益好的會計人員不愿接受委派;若委派人員的開支納入國家預算,統(tǒng)一收取,勢必倒退回到以財政代替財務的尷尬境地。若要以行政手段強制“均貧富”,按統(tǒng)一的標準執(zhí)行,則委派會計人員勢

10、必吃“大鍋飯”,無法體現(xiàn)“效率優(yōu)先,兼顧公平”的市場分配原則。1.4.3 機構設置龐大的問題會計委派制后,財政部門對會計工作管理變?yōu)橹苯庸芾?會計人員的考核、提拔、培訓、交流、資格認證等都需要有專門的班子和人員負責,原財政部門下屬的會計管理機構設置必然增加,不符合政府是“守夜人”的經濟學理念。1.4.4 委派會計人員業(yè)績考核和考評問題委派會計人員是由委派單位提供證明,寫出鑒定,還是由會計局直接考核;考核和考評采取什么樣的措施和方法,考核和考評成績優(yōu)秀或不合格的會計人員如何獎懲等問題,很難確定科學的方法與措施。1.5 會計委派制忽略了以注冊會計師為主體的社會監(jiān)督體系的作用現(xiàn)代企業(yè)制度在客觀上要求

11、建立以注冊會計師為主體的社會會計監(jiān)控服務體系。注冊會計師作為市場經濟條件下不拿薪水的“經濟警察”發(fā)揮著越來越重要的作用,受到各國政府的重視和支持。為進一步提高我國國有企業(yè)會計報表質量,加強注冊會計師的作用,財政部制定發(fā)布了國有企業(yè)年度會計報表注冊會計師審計暫行辦法,企業(yè)1998年的年度會計報表不再實行財政審批制度,實行注冊會計師審計制度。3 1.6 會計委派制與轉變政府職能相矛盾在市場經濟條件下,政府對經濟的管理由直接管理轉變?yōu)殚g接管理。為實現(xiàn)財政監(jiān)督方式的轉變,國務院決定取消在全國范圍內連續(xù)開展13年的財稅物價大檢查這種直接監(jiān)督形式。正如財政部紀檢組長金蓮淑指出“取消大檢查,不是取消或弱化財

12、政監(jiān)督,而是調整財政監(jiān)督的方式,更好地履行財政監(jiān)督職能?！?有些人認為強化政府管理職能就應對會計人員進行委派是錯誤認識。市場經濟條件下,政府對會計的管理已經轉變?yōu)殚g接管理1.7 “會計委派制”存在的其它問題1) 割裂了會計核算和會計監(jiān)督兩項基本職能的內在關系:會計的核算與控制職能是相輔相成、不可分割的。沒有核算,控制就失去了依據(jù);反之,沒有控制,核算就沒有真實性。2) 為加強會計監(jiān)督對會計人員進行委派,那么,為加強統(tǒng)計監(jiān)督是否需要對統(tǒng)計人員進行委派呢?為加強國有資產管理與監(jiān)督是否需要對廠長、經理們進行委派呢?3) 會計委派制缺乏法律依據(jù),與公司法等法律矛盾。4) 與國際慣例不協(xié)調,其他國家政府

13、沒有介入對企業(yè)會計人員的管理,會計人員的聘用、職務、待遇、升遷等由企業(yè)自行確定。5誠如劉玉延副司長指出的那樣,“會計人員委派制”既是理論問題,又是實踐問題。它的提出和實踐是受一定環(huán)境因素制約,不能全盤否定,更不能認為它是靈丹妙藥,適合于所有的企業(yè)、事業(yè)單位。我們認為,“會計人員委派制”僅適合于行政事業(yè)單位、中小型國有企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村級單位和企業(yè)集團對下屬企業(yè),不適用于現(xiàn)代企業(yè)制度的代表股份有限公司和有限責任公司以及私營企業(yè)、外商投資企業(yè)。值得指出的是:向國有企業(yè)委派財務總監(jiān),根據(jù)公司法等相應法律法規(guī)應屬于投資者委派監(jiān)事,屬于公司治理結構中的監(jiān)事會范疇,不應屬于委派會計人員范疇,有不少同志將兩

14、者混為一談。6有關委派財務總監(jiān)的問題將在審計運行機制中進行研究。綜上所述,會計委派制是高風險的改革方案,不符合我國經濟體制改革目標,與建立現(xiàn)代企業(yè)制度背道而馳,不應成為會計人員管理體制改革的主流目標,我國會計人員管理體制必須從我國國情出發(fā),根據(jù)會計法的立法宗旨,建立有 色并與我國經濟體制改革相適應的“立法主導型”會計人員管理體制。2 “立法主導型”會計人員管理體制運行機制新模式“立法主導型”會計人員管理體制主要包括以下幾個方面的內容:2.1 宏觀措施國務院財政部門與其它部門運用立法手段,通過頒布實施統(tǒng)一會計制度和會計準則體系,認定會計人員從業(yè)資格等,政府部門與會計職業(yè)團體相結合的宏觀會計運行機

15、制。會計法第七條規(guī)定:“國務院財政部門主管全國的會計工作?！泵鞔_了全國會計工作的主管部門是國務院財政部門。財政部門主管會計工作的手段在社會主義市場經濟條件下,應是以間接管理為主的“立法主導型”模式。在這種模式下,國務院財政部會計司的主要職責是:1) 負責制訂、完善國家統(tǒng)一的會計制度和會計準則體系,為社會主義市場經濟體制下會計系統(tǒng)的協(xié)調運行創(chuàng)造條件。會計法第八條規(guī)定:“國家實行統(tǒng)一的會計制度?！睂嵭薪y(tǒng)一會計制度有利于提高會計信息的可比性,而且按統(tǒng)一會計制度進行企業(yè)會計核算,相對比較容易,簡單,主要適用于非上市企業(yè);會計準則體系是按會計要素、分經濟事項制定,對某個會計要素或經濟業(yè)務所涉及的定義、特

16、征、確認、計量和披露等進行闡述,主要適用于會計事項復雜,經營規(guī)模較大,股票上市交易的股份有限公司?！八茟紤]上市公司采用會計準則形式,中小企業(yè)采用會計制度形式;”72) 積極與立法部門合作,完善會計法律、法規(guī)體系。社會主義市場經濟本質上是一種法治經濟,為此必須加快會計法律、法規(guī)的制定和完善。國務院財政部門應為會計法律、法規(guī)以及相關法律法規(guī)涉及會計內容的制訂和修改提出建議。通過法律手段對會計工作和會計信息披露加以制約和規(guī)范,強化對會計工作的宏觀指導,依法懲處違法行為,為會計行業(yè)的發(fā)展提供服務; 3) 負責我國會計發(fā)展的戰(zhàn)略性研究,預測我國會計發(fā)展的前景和趨勢,及時、合理地制訂、完善統(tǒng)一會計制度和

17、會計準則體系,盡快解決我國會計研究中理論與實踐脫節(jié)的矛盾問題;4) 負責國際會計發(fā)展趨勢及對策研究,將我國會計與國際會計的發(fā)展有機地結合起來,協(xié)調好我國會計的本國化與國際化,為加入“”后,我國企業(yè)和會計行業(yè)參與世界分工與合作創(chuàng)造條件。社會主義市場經濟體系客觀上要求建立司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和企業(yè)內部會計監(jiān)督相結合的監(jiān)督管理體系。以注冊會計師和會計師事務所為主體的社會監(jiān)督體系,依據(jù)注冊會計師法和獨立審計準則,接受客戶委托,獨立、客觀、公正地執(zhí)行查帳、審計和咨詢服務業(yè)務;財政、審計、稅務、人民銀行、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管等部門應當依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責,對有關單位的會計資料實施監(jiān)督檢查;各

18、單位應當建立、健全本單位內部會計監(jiān)督制度。3種監(jiān)督管理體系相互結合,形成強有力的監(jiān)督機制。同時,建立司法監(jiān)督體系,加大對會計違法案件的懲處力度,推動會計工作規(guī)范化水平的不斷提高。在社會主義市場經濟體制條件下,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的作用。國務院及地方財政部門對會計工作的管理不可能過細、過多,應大力發(fā)揮會計職業(yè)團體的積極作用。我國會計職業(yè)團體 理順企業(yè)會計與國家財政的關系。建立“立法主導型”會計管理體制有利于財政部門集中精力,從國家宏觀調控的角度出發(fā),運用財政杠桿和財政政策,優(yōu)化資源配置,提高資源使用的經濟效益和社會效益,更有利于企業(yè)會計在國家的宏觀調控下實現(xiàn)自我管理和自我發(fā)展,更好的為企業(yè)生產經營管理服務;3) 與國際慣例協(xié)調。大