檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的改革完善.doc

1、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的改革完善 摘要：建立健全檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制，是規(guī)范執(zhí)法行為、提高辦案質(zhì)量、維護(hù)公平正義的必然要求和重要保障。針對(duì)當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制中存在的檢察一體化業(yè)務(wù)監(jiān)督機(jī)制不夠完善、監(jiān)督手段單一、監(jiān)督剛性不足等問(wèn)題，有必要從合理配置檢察權(quán)、強(qiáng)化上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的業(yè)務(wù)管理、發(fā)揮檢委會(huì)的業(yè)務(wù)監(jiān)督作用等方面加以改革和完善。 關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制；規(guī)范執(zhí)法行為司法公正 一、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的基本內(nèi)涵 （一）“機(jī)制”一詞的概念詮釋 “機(jī)制”一詞起源于希臘文，原指機(jī)器的構(gòu)造及工作原理。據(jù)現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典的解釋，“機(jī)制”一詞的含義包括：其一是指用機(jī)器制造的產(chǎn)

2、品；其二是機(jī)器的構(gòu)造和工作原理；其三是指有機(jī)體的構(gòu)造、功能及其相互關(guān)系；其四是泛指一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程或者某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律。1 對(duì)“機(jī)制”這一概念須著重從兩方面加以理解：一是部分與整體的關(guān)系問(wèn)題。機(jī)制是以各個(gè)組成部分或者構(gòu)成要素的存在為前提的，只有各個(gè)組成部分或者構(gòu)成要素的存在，才涉及到對(duì)其予以整合或者協(xié)調(diào)的問(wèn)題；二是能夠?qū)Ω鱾€(gè)組成部分或者構(gòu)成要素之間的關(guān)系加以協(xié)調(diào)的介質(zhì)，必定是一種具體的運(yùn)行方式。機(jī)制就是以一定的運(yùn)行方式將事物的各個(gè)部分或者構(gòu)成要素聯(lián)系起來(lái)，并使其協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用的。 （二）“監(jiān)督機(jī)制”的一般含義 監(jiān)督機(jī)制乃是監(jiān)督與機(jī)制的組合體，其概念可以表述為由監(jiān)督的主體、對(duì)象

3、、內(nèi)容、程序、效力、后果等要素所構(gòu)成的有機(jī)整體以及在各要素之間形成的相互依存、相互制約和相互作用關(guān)系的總稱。 要正確解讀“監(jiān)督機(jī)制”，首先需要明確 “監(jiān)督”一詞的含義。從字面含義看，“監(jiān)督”一詞系指監(jiān)察與督促之意。但這一解釋似乎并未闡明“監(jiān)督”的真實(shí)旨意。事實(shí)上，監(jiān)督乃系一種政治權(quán)力運(yùn)行控制機(jī)制。在此語(yǔ)境下，“監(jiān)督”一詞的含義可以界定為：為維護(hù)公共利益，法定的監(jiān)督主體依法對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其公職人員行使公共權(quán)力的行為實(shí)施檢查、督導(dǎo)和懲戒活動(dòng)。 （三）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的基本內(nèi)涵 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制，是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立的一種自上而下的監(jiān)督機(jī)制，具體而言就是為了保證檢察機(jī)關(guān)及檢察人員正確行

4、使檢察權(quán)，確保嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，維護(hù)司法的公平與正義，在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間以及同一檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間形成的一種監(jiān)察、督促與懲戒的權(quán)力運(yùn)行控制機(jī)制。 就縱向內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制的內(nèi)容而言，它主要包括：一是“檢察一體化”內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制；二是具有上下級(jí)關(guān)系之間的定期報(bào)告工作機(jī)制，此類監(jiān)督主要通過(guò)工作報(bào)告和述職方式進(jìn)行；三是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督工作機(jī)制；四是院領(lǐng)導(dǎo)與各部門(mén)及檢察人員的監(jiān)督工作機(jī)制，即加強(qiáng)院領(lǐng)導(dǎo)、分管檢察長(zhǎng)、部門(mén)負(fù)責(zé)人、承辦人的分級(jí)監(jiān)督工作機(jī)制。2 二、構(gòu)建檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的意義 （一）理論意義：有效制衡權(quán)力，維護(hù)憲法尊嚴(yán) “一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不

5、易的一條經(jīng)驗(yàn)”，“要防止權(quán)力的濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。3作為國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)之一的檢察權(quán)同樣存在著容易被濫用的問(wèn)題。因此，加強(qiáng)對(duì)檢察權(quán)的內(nèi)部監(jiān)督，才能保證檢察權(quán)的規(guī)范有序運(yùn)用，發(fā)揮其應(yīng)有的功能。 同時(shí)，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的基本方略也要求加強(qiáng)監(jiān)督機(jī)關(guān)內(nèi)部的縱向監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)是依法治國(guó)、保障憲法正確實(shí)施的一支重要力量。要依法治國(guó)，必須做到依“憲”治國(guó)，維護(hù)憲法的權(quán)威，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督，才能保障憲法和法律賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力得到充分有效的發(fā)揮，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的就有功能。 （二）現(xiàn)實(shí)意義：規(guī)范執(zhí)法行為，維護(hù)司法公正 檢察權(quán)作為國(guó)家權(quán)力組成部分，需要有效的監(jiān)督為保障。檢察機(jī)關(guān)重建30

6、多年來(lái)，檢察事業(yè)得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。但是，近年來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部發(fā)生的一些執(zhí)法不嚴(yán)、辦事不公甚至違法犯罪的現(xiàn)象，4在暴露出檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制不完善、監(jiān)督體系不健全等問(wèn)題的同時(shí)，也反映了建立和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的必要性和迫切性。 “法律的生命在于公正的執(zhí)行?！碑?dāng)前檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中存在諸多不規(guī)范之處，譬如：超期羈押，超管轄辦案，越權(quán)辦案以及錯(cuò)捕、錯(cuò)訴現(xiàn)象，使得檢察機(jī)關(guān)在人民心目中的形象大打折扣。不難看出，設(shè)立檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制的目的，就在于通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)察、督促和懲戒等措施，借以保證檢察權(quán)的正確行使，確保檢察機(jī)關(guān)及檢察人員能夠嚴(yán)格、公正、文明、廉潔執(zhí)法，維護(hù)司法的公平與正義。

7、 三、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制存在的問(wèn)題與不足 （一）檢察一體化業(yè)務(wù)工作機(jī)制方面 當(dāng)前，檢察一體化業(yè)務(wù)工作機(jī)制與檢察官責(zé)任制的關(guān)系尚未完全理順。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)、檢察長(zhǎng)及檢察委員會(huì)對(duì)本級(jí)院、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人對(duì)本部門(mén)工作擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，檢察官在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，這是現(xiàn)行組織法確定的檢察工作機(jī)制。在這種工作機(jī)制中，檢察官?zèng)]有獨(dú)立的法律地位，極大地消弱了檢察官的個(gè)人責(zé)任，造成辦案效率的低下和辦案責(zé)任不明確。其所體現(xiàn)出來(lái)的目的性特征、協(xié)調(diào)組織的特征，無(wú)不彰顯檢察機(jī)關(guān)主要業(yè)務(wù)管理流程的行政屬性，5在縮減其司法特征的同時(shí)，也削弱了其內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的效果。 （二）檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督的

8、范圍與手段方面 當(dāng)下，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督的范圍零散，監(jiān)督手段單一，監(jiān)督剛性不足。從檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有的縱向監(jiān)督的規(guī)定來(lái)看，監(jiān)督范圍太廣，沒(méi)有突出重點(diǎn)；監(jiān)督手段也僅限于指令下級(jí)檢察機(jī)關(guān)予以改進(jìn)或者撤銷，缺少為這種指令提供權(quán)威支持的責(zé)任追究機(jī)制。從程序性監(jiān)督方式來(lái)看，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的請(qǐng)示、報(bào)備與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的審核、復(fù)查基本上是在走過(guò)場(chǎng)，存在敷衍了事的嫌疑，侵蝕了上級(jí)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督的權(quán)威性。 （三）下級(jí)檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)接受監(jiān)督意識(shí)方面 目前，一些下級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是內(nèi)部監(jiān)督，走形式、走過(guò)場(chǎng)，忽視實(shí)質(zhì)內(nèi)容，基本上起不到糾錯(cuò)的效果，反而增加工作量。另外，一些下級(jí)檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的一些工作人員

9、業(yè)務(wù)水平有限、指導(dǎo)能力不強(qiáng)，主動(dòng)接受其監(jiān)督，有使自己陷于執(zhí)行錯(cuò)誤決定之虞。還有一些下級(jí)檢察機(jī)關(guān)確實(shí)發(fā)生了濫用檢察權(quán)和不公正執(zhí)法的情況，擔(dān)心追究責(zé)任而以各種方式逃避監(jiān)督。 四、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部縱向監(jiān)督機(jī)制的改革完善 （一）合理配置上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的權(quán)力 為此，在立法上特別是有關(guān)檢察機(jī)關(guān)組織法及訴訟法的修訂上，應(yīng)當(dāng)就上級(jí)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)配置作出明確、具體的規(guī)定，以避免產(chǎn)生歧義。如在檢察機(jī)關(guān)組織法中可以具體規(guī)定為：“上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)有指導(dǎo)、指揮、管理、監(jiān)督的四項(xiàng)權(quán)力，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)服從上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、指揮、管理，并主動(dòng)接受監(jiān)督。上級(jí)檢察官對(duì)下級(jí)檢察官有指導(dǎo)、指揮和監(jiān)督權(quán)。” （二

10、）強(qiáng)化上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)管理 對(duì)此，最高人民檢察院的指令，地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院必須執(zhí)行；上級(jí)院的指令，下級(jí)院必須執(zhí)行。最高人民檢察院可以撤銷或者變更地方各級(jí)人民檢察院和專門(mén)人民檢察院的決定；上級(jí)院可以撤銷或者變更下級(jí)院的決定。上級(jí)院在必要的時(shí)候，可以處理下級(jí)院管轄的案件，也可以將自己管轄的案件交由下級(jí)人民檢察院辦理。上級(jí)院的決定必須以法定程序和法定方式做出，下級(jí)院如有不同意見(jiàn)有提出異議權(quán)，以明確權(quán)責(zé)。 （三）理順不同權(quán)力層階主體之間的業(yè)務(wù)管理關(guān)系 在業(yè)務(wù)部門(mén)辦理案件的過(guò)程中，一般存在著案件的承辦人-主訴（主辦）檢察官-部門(mén)負(fù)責(zé)人-分管領(lǐng)導(dǎo)-檢察長(zhǎng)的案件流轉(zhuǎn)管理監(jiān)督模

11、式。要發(fā)揮出這一監(jiān)督模式的最大功效，就必須理順各權(quán)力層階之間的關(guān)系，包括：位于不同權(quán)力層階的各參與主體在業(yè)務(wù)工作中的職能、權(quán)限與責(zé)任，業(yè)務(wù)管理流程的基本模式和具體要求，各參與主體發(fā)生意見(jiàn)分歧時(shí)的處理程序，檢察業(yè)務(wù)的承繼和轉(zhuǎn)移的管理，等等。 （四）建立健全檢委會(huì)的業(yè)務(wù)工作監(jiān)督機(jī)制 檢委會(huì)作為中國(guó)特色檢察制度的組成部分，在程序法中的作用日益凸顯，特別是隨著專職檢委會(huì)委員制度的不斷成熟，檢委會(huì)作為檢察系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)權(quán)威的作用得到彰顯。6因此，可以考慮在檢委會(huì)里設(shè)置一個(gè)專門(mén)負(fù)責(zé)案件質(zhì)量考核的機(jī)構(gòu)，從案件數(shù)量、辦案效率、程序遵守、案件效果等多個(gè)角度制定嚴(yán)格的案件考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，由該業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件質(zhì)量

12、定期考核，同時(shí)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)的辦案情況進(jìn)行不定期抽查，以不斷提升業(yè)務(wù)部門(mén)規(guī)范化執(zhí)法水平。 注釋： 1中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所詞典編輯主編：現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典，商務(wù)印書(shū)館1983年版，第523頁(yè)。 2安徽省人民檢察院：檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的完善，載法學(xué)2001年第3期。 3法孟德斯鳩：論法的精神（上冊(cè)），商務(wù)印書(shū)館1961年版，第154頁(yè)。 4根據(jù)2010年、2011年和2012年最高人民檢察院工作報(bào)告，2009年對(duì)有執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的98名檢察人員嚴(yán)肅追究責(zé)任；嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法的檢察人員247人，其中追究刑事責(zé)任25人。2010年以涉檢信訪案件為重點(diǎn)，全面評(píng)查各類案件42229件，對(duì)其中確有錯(cuò)誤的163件依法予以糾正，對(duì)存在執(zhí)法過(guò)錯(cuò)的91名檢察人員嚴(yán)肅追究責(zé)任；嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法檢察人員267人，其中追究刑事責(zé)任38人。2011年176名檢察人員因違法違紀(jì)被查處，其中追究刑事責(zé)任20名。 5龍宗智：“論檢察權(quán)的性質(zhì)