采取有效措施保障國(guó)家糧食安全

1、*采取有效措施保障國(guó)家糧食安全李國(guó)祥 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所 1007322007年以來(lái)世界糧食價(jià)格大幅度上漲，全球一些國(guó)家和地區(qū)出現(xiàn)了糧食危機(jī)，引起了社會(huì)騷亂。我國(guó)糧食連續(xù)4年增產(chǎn)，糧食價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)。雖然本輪世界糧荒沒(méi)有波及到中國(guó)，但是，從長(zhǎng)期來(lái)看我國(guó)糧食安全的壓力將始終存在。一方面，人口增長(zhǎng)，居民食品消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，工業(yè)加工用糧食也會(huì)增多，糧食總需求將保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展耕地減少，氣候變化自然災(zāi)害加重，水資源更加稀缺，勢(shì)必會(huì)削弱糧食生產(chǎn)能力。為了緩解糧食供求矛盾，提高糧食安全保障水平，需要以財(cái)政政策為重點(diǎn)，配套使用金融、法律和行政多種措施。一、提高糧食比較效益保護(hù)農(nóng)民種糧積

2、極性保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，讓農(nóng)民愿意種糧，是保障國(guó)家糧食安全的根本。受農(nóng)戶所承包耕地?cái)?shù)量的制約，我國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)戶的糧食生產(chǎn)規(guī)模偏小。雖然我國(guó)糧食生產(chǎn)的土地產(chǎn)出率在世界處于領(lǐng)先水平，但是糧食生產(chǎn)的勞動(dòng)產(chǎn)出率極其低下。農(nóng)戶種糧只能解決吃飯問(wèn)題，而難以解決致富問(wèn)題，從而影響到一些農(nóng)民種糧積極性。糧食是耕地密集型的產(chǎn)業(yè)。提高比較效益最主要是靠土地規(guī)模的擴(kuò)大。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，勞動(dòng)力由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，由農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由農(nóng)區(qū)轉(zhuǎn)移到工業(yè)化發(fā)達(dá)地區(qū)，是國(guó)家現(xiàn)代化的必然過(guò)程。隨著農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，外出務(wù)工時(shí)間的增加，必然會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移出去農(nóng)戶的承包地需要流轉(zhuǎn)出來(lái)。同時(shí)，農(nóng)村中有一部分種田能手

3、為了增加農(nóng)業(yè)收入，迫切需要集中耕地實(shí)現(xiàn)糧食規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如何解決農(nóng)地在農(nóng)戶間的供求矛盾？關(guān)鍵是要建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。增加糧食直接補(bǔ)貼力度也是提高糧食生產(chǎn)比較效益的途徑之一。自2004年以來(lái)，我國(guó)不斷擴(kuò)大糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支綜合直補(bǔ)范圍，補(bǔ)貼力度明顯增強(qiáng)。2008年全國(guó)各類糧食直接補(bǔ)貼超過(guò)2000億元，農(nóng)民種糧每畝補(bǔ)貼性收入大約100元。我們的研究表明，近年來(lái)全國(guó)農(nóng)民種糧每畝補(bǔ)貼收入平均增加1元，新增糧食播種面積近100萬(wàn)畝。據(jù)此推算，近年來(lái)的糧食直接補(bǔ)貼對(duì)糧食播種面積擴(kuò)大的貢獻(xiàn)大約占三分之一。國(guó)家直接向糧食生產(chǎn)者發(fā)放的各類補(bǔ)貼是保護(hù)和調(diào)動(dòng)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性的有效政

4、策工具之一。為了確保糧農(nóng)實(shí)現(xiàn)合理的比較效益，還應(yīng)在進(jìn)一步深化糧食流通體制改革，完善糧食市場(chǎng)機(jī)制基礎(chǔ)上，逐步建立糧食生產(chǎn)的市場(chǎng)支持體系。我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的糧食最低收購(gòu)價(jià)政策是糧食市場(chǎng)支持體系的重要組成部分。為了更好地發(fā)揮糧食最低收購(gòu)價(jià)格政策，今后可以考慮將糧食最低收購(gòu)價(jià)格水平的確定交給國(guó)有糧食企業(yè)或者糧食中介組織，由國(guó)家糧食宏觀調(diào)控部門審批。這樣，有助于促進(jìn)糧食企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的研究開(kāi)拓，并與糧農(nóng)建立緊密聯(lián)系，與產(chǎn)業(yè)化發(fā)展方向一致。隨著國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)和運(yùn)用配套金融政策手段的熟練，可借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的差額補(bǔ)貼和無(wú)追索貸款的做法，建立健全我國(guó)糧食最低保護(hù)價(jià)政策體系。當(dāng)市場(chǎng)價(jià)低于最低保護(hù)價(jià)時(shí)，政府將最低保護(hù)價(jià)

5、和市場(chǎng)價(jià)的價(jià)差直接發(fā)給種糧農(nóng)民。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，往往都會(huì)損害農(nóng)民發(fā)展糧食生產(chǎn)的積極性。一般說(shuō)來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格明顯上漲后就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲的壓力。從全局考慮，調(diào)控好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上漲幅度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要采取財(cái)稅和信貸等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料企業(yè)充分利用現(xiàn)有生產(chǎn)能力，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料生產(chǎn)。要加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)監(jiān)控力度，嚴(yán)厲打擊農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)亂漲價(jià)等不法行為。二、運(yùn)用財(cái)政支農(nóng)手段加強(qiáng)糧食基礎(chǔ)建設(shè)近年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策，取得了明顯成效。2007年，我國(guó)糧食第四年連續(xù)增產(chǎn)，全年糧食總產(chǎn)量超過(guò)5億噸?？傮w上來(lái)看，我國(guó)糧食生產(chǎn)仍然面臨著基礎(chǔ)設(shè)施條

6、件差，抵御自然災(zāi)害能力弱，糧食增產(chǎn)潛力面臨越來(lái)越大的約束。在新的形勢(shì)下，全面加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，對(duì)于切實(shí)提高糧食綜合生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)增效意義重大。加強(qiáng)農(nóng)田基本建設(shè)是提高糧食安全保障水平的一條重要途徑。我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家。實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，一些地方的農(nóng)田水利設(shè)施條件不斷惡化。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入多年來(lái)嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響到農(nóng)業(yè)防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力，制約著我國(guó)糧食的穩(wěn)定增產(chǎn)。2006年我國(guó)有效灌溉面積占農(nóng)作物總播種面積只有35.3%，意味著尚有近三分之二的耕地可能因?yàn)?zāi)害而得不到及時(shí)有效的灌溉。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要的投入龐大，關(guān)鍵要完善投入機(jī)制，改進(jìn)配套投資政策。針對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

7、設(shè)施薄弱環(huán)節(jié)，要重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，盡快完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，加大土地復(fù)墾整理力度，加強(qiáng)中低產(chǎn)田改造?？紤]到曾在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮重要作用的原有一些水利設(shè)施老化失修，應(yīng)優(yōu)先加快病險(xiǎn)水庫(kù)的除險(xiǎn)加固和大型灌區(qū)的節(jié)水改造。要通過(guò)建設(shè)小微型水利工程，徹底改變水利設(shè)施不配套瓶頸約束。在我國(guó)農(nóng)業(yè)資源約束日益加劇的情況下，只有不斷提高科技進(jìn)步，才能夠從根本上保障糧食的有效供給。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)議，我國(guó)擴(kuò)大糧食增產(chǎn)潛力要靠糧食技術(shù)創(chuàng)新。改革以來(lái)，我國(guó)耕地面積和糧食播種面積持續(xù)減少，但糧食單產(chǎn)不斷增加。改革初期，我國(guó)糧食單產(chǎn)只有2.53噸/公頃，2007年糧食單產(chǎn)增加到4.75噸/公頃，年均增長(zhǎng)2.2%。今后，要根據(jù)

8、糧食生產(chǎn)需要進(jìn)一步明確相關(guān)科技進(jìn)步的主攻方向，加強(qiáng)科技創(chuàng)新與推廣應(yīng)用。重點(diǎn)建設(shè)現(xiàn)代糧食技術(shù)體系，著力提高糧食單產(chǎn)水平和質(zhì)量，推廣節(jié)水技術(shù)。加強(qiáng)基層技術(shù)推廣體系建設(shè)，積極探索科技成果進(jìn)村入戶的有效機(jī)制和辦法。三、加強(qiáng)金融服務(wù)提高糧食安全保障水平從提高國(guó)家糧食安全保障水平的需要出發(fā)，不斷增加金融信貸投入是有效地緩解糧食投資不足矛盾的重要手段。在我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，農(nóng)村資金外流現(xiàn)象比較突出。盡管我國(guó)資本市場(chǎng)得到了很大發(fā)展，但是糧食等農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投入嚴(yán)重不足。長(zhǎng)期來(lái)看，單靠財(cái)政資金發(fā)展糧食生產(chǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改善糧食生產(chǎn)條件已經(jīng)成為提高糧食安全保障水平的重要手段。要通過(guò)金融手段發(fā)展糧

9、食生產(chǎn)，鼓勵(lì)工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，解決農(nóng)戶貸款難問(wèn)題，形成信貸的有效需求主體，重點(diǎn)支持改善糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和增加糧食生產(chǎn)投入，促進(jìn)糧食生產(chǎn)綜合生產(chǎn)能力的提高和現(xiàn)代糧食物流的發(fā)展。建立糧食作物災(zāi)害保障制度，既能鼓勵(lì)農(nóng)民增加對(duì)糧食作物的投入，增加糧食產(chǎn)量，又能夠當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)減少糧農(nóng)經(jīng)濟(jì)損失，保護(hù)農(nóng)民種糧積極性。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)糧食投資收益率極不穩(wěn)定。2000年稻谷、小麥和玉米三種糧食的平均成本利潤(rùn)率約為-1%。而2004年這三種糧食的平均成本利潤(rùn)率近50%。在實(shí)際中建立糧食作物保險(xiǎn)制度面臨著較大的困難。糧食作物災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可控性差，損失發(fā)生影響范圍廣泛，需要保險(xiǎn)公司做出巨額賠付。以盈利為目的的保險(xiǎn)公司一般都

10、不愿意開(kāi)展糧食作物商業(yè)保險(xiǎn)，需要政策支持。糧食作物災(zāi)害保險(xiǎn)是保護(hù)農(nóng)民種糧積極性和提高國(guó)家糧食安全保障水平的有效手段之一，具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品或類似于公共產(chǎn)品的屬性。國(guó)內(nèi)外長(zhǎng)期的糧食等農(nóng)作物災(zāi)害保險(xiǎn)的實(shí)踐表明，如果離開(kāi)了政府的支持和參與，糧食等農(nóng)作物災(zāi)害保險(xiǎn)的發(fā)展都將以失敗告終。穩(wěn)步發(fā)展糧食期貨交易。規(guī)范的期貨市場(chǎng)具有價(jià)格發(fā)現(xiàn)和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的功能。我國(guó)大連商品交易所和鄭州商品交易所發(fā)展的糧食期貨市場(chǎng)的實(shí)踐表明，只要堅(jiān)持依法規(guī)范運(yùn)作，糧食期貨就能夠促進(jìn)訂單農(nóng)業(yè)和優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)的發(fā)展。目前，我國(guó)進(jìn)入期貨市場(chǎng)交易的糧食所占比重不高，需要進(jìn)一步發(fā)揮糧食期貨交易，探索通過(guò)現(xiàn)代商品交易方式促進(jìn)糧食安全保障水平的提高。四

11、、更加注重采用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)好基本農(nóng)田保障糧食安全的核心是保障糧食生產(chǎn)能力。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)的最大制約因素是耕地。受城鎮(zhèn)建設(shè)和生態(tài)退耕等占用耕地影響，我國(guó)耕地面積總體上趨于減少。耕地面積減少，使糧食和其他耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品在用地上的矛盾日益突出。根據(jù)近年來(lái)我國(guó)進(jìn)出口的主要耕地密集型農(nóng)產(chǎn)品粗略計(jì)算，凈進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品所折合的播種面積占到國(guó)內(nèi)農(nóng)作物總播種面積的15%以上，相當(dāng)于為我國(guó)提供了3億畝以上的耕地。確保國(guó)家糧食安全，必須嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)禁亂占濫用耕地。我國(guó)已經(jīng)劃出了18億畝耕地的紅線。但是，由于糧食生產(chǎn)的土地比較效益偏低，利益驅(qū)動(dòng)往往沖擊耕地保護(hù)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下和土地產(chǎn)權(quán)仍然存在較大

12、模糊空間的情況下，必須發(fā)揮法律手段和行政手段的作用，把優(yōu)質(zhì)農(nóng)田保護(hù)好，既要堅(jiān)決制止城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過(guò)程中新的圈地運(yùn)動(dòng)，又要處理好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中耕地的保護(hù)。確?；巨r(nóng)田總量不減、用途不變、質(zhì)量不降是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全的基本保證。除了采取最嚴(yán)格的法律和行政手段保護(hù)耕地外，還應(yīng)進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方政府和農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性，特別要解決中央政府和地方政府在控制耕地非農(nóng)占用目標(biāo)上存在的沖突。一方面，中央應(yīng)集中更大份額的土地出讓收入，通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段扼制耕地減少勢(shì)頭；另一方面，中央轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的確定和農(nóng)民補(bǔ)貼的發(fā)放應(yīng)盡可能與耕地直接掛鉤，讓耕地保護(hù)好的地方多得經(jīng)濟(jì)利益。而且，還可以仿照獎(jiǎng)勵(lì)糧食大縣和生豬大縣的做法，對(duì)耕地保護(hù)好的縣（市）進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。一些地方實(shí)際調(diào)查表明，只要讓地方政府從保護(hù)耕地和發(fā)展糧食生產(chǎn)中得到經(jīng)濟(jì)利益，就能夠促進(jìn)糧食生產(chǎn)的發(fā)展。五、配套采取糧食調(diào)控措施保障糧食安全保障糧食安全是人類發(fā)展追求的共同目標(biāo)，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的最重要基礎(chǔ)，是我國(guó)解決“三農(nóng)”問(wèn)題的首要任務(wù)。從聯(lián)合國(guó)到各國(guó)各地各級(jí)政府，都十分重視糧食安全。大致來(lái)看，各國(guó)通過(guò)加大農(nóng)業(yè)投入，加快科技進(jìn)步，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，不斷增加糧食有效供給，在此基礎(chǔ)上輔助糧食援助等手段，使世界糧食