檢察機關(guān)作為行政公益訴訟主體的限制分析

1、檢察機關(guān)作為行政公益訴訟主體的限制分析一、檢察機關(guān)提起行政公益訴訟受案范圍限制學(xué)界提出檢訴行受案范圍總體上可以分為兩類，一是以行政行為違反法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)；二是以行政行為侵害公共利益為標(biāo)準(zhǔn)。前者指出了行政機關(guān)違法問題的突出表現(xiàn)，后者體現(xiàn)了違法現(xiàn)象的不利結(jié)果。二者之間存在緊密的聯(lián)系，在大多數(shù)情形下，前者是因，后者是果，違反法律規(guī)定的行政行為往往會引起損害公共利益的結(jié)果。（一）符合我國檢察機關(guān)的法定職責(zé)檢察機關(guān)是我國國家機構(gòu)的構(gòu)成要素，建立任何制度都不能脫離它在權(quán)力體系中的定位和功能。根據(jù)憲法第129條和第131條的規(guī)定，我國檢察機關(guān)的性質(zhì)是獨立行使檢察權(quán)的法律監(jiān)督機關(guān)。我國在建國之初仿照蘇聯(lián)的模式

2、建立起以一府兩院為執(zhí)法機關(guān)的分權(quán)制衡體系，其中檢察機關(guān)擔(dān)任著法律監(jiān)督的功能，對政府和法院均有一般法律監(jiān)督的權(quán)力。檢察院代表國家對于地方權(quán)力機關(guān)、國家管理機關(guān)、各部及其所屬機關(guān)、所屬企業(yè)和合作組織是否確切執(zhí)行法律，它們所頒發(fā)的法律性質(zhì)的文件是否合法，以及公職人員和公民是否確切遵守法律實行最高監(jiān)督的活動。因此，我國的檢察機關(guān)具有獨立的法律定位，與美國將聯(lián)邦檢察官隸屬于司法部、法國將檢察機關(guān)隸屬于法院內(nèi)部所不同，我國的檢察機關(guān)具有獨立的法律地位，即監(jiān)督政府和法院的執(zhí)法工作。另外，行政訴訟法第1條和第10條確立了檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的法律基礎(chǔ)，其提出的要求亦是維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。因此，

3、檢察機關(guān)的明確職責(zé)是保障憲法、行政法、行政訴訟法等法律的實施、監(jiān)督行政機關(guān)的執(zhí)法行為。上述法定職責(zé)表明以行政行為違反法律規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)順理成章，具有堅實的規(guī)范基礎(chǔ)，更易融入中國分權(quán)制衡體系。（二）公共利益內(nèi)涵具有模糊性公共利益是一個模糊、抽象的概念，可以作擴大解釋也可以做縮小解釋，具有很大的價值判斷空間，具有不確定性和流動性的特征。因此，公共利益的訴訟標(biāo)的外延過大，立法者在實際操作中不能描繪出清晰的范圍，不適合作為現(xiàn)實中的案件受理標(biāo)準(zhǔn)。部分學(xué)者為了解決公共利益外延不清晰的難題，試圖以列舉式的方式解決公共利益的表現(xiàn)問題。如菲娜認(rèn)為下列五類屬于公益訴訟受案范圍：一是侵害國有資產(chǎn)；二是破壞環(huán)境與資源；三

4、是法定代表人侵害法人利益；四是政府不作為或不適當(dāng)；五是其他。但如此設(shè)計使得檢訴行受案標(biāo)準(zhǔn)長期處于停滯狀態(tài)，只能在一定時期內(nèi)解決當(dāng)前階段的突出問題，無益于檢訴行制度的長期發(fā)展。而且這種靜態(tài)的受案標(biāo)準(zhǔn)在公共利益表現(xiàn)形式多樣化、流變化的情形下面臨著更突出的矛盾。相反，以違反法律規(guī)定為受理標(biāo)準(zhǔn)既有清晰的界限，又能夠隨著法律的發(fā)展相應(yīng)地調(diào)整不同階段的行政違法行為。（三）與彌補我國監(jiān)督體系漏洞的建構(gòu)目的相契合權(quán)力的擴張性和強制性特征使得它的運行必須在法律允許的范圍內(nèi)以正當(dāng)?shù)某绦蜻M行，尤其是自由裁量空間更大的行政權(quán)力。然而全方位的行政行為監(jiān)督體系卻缺少對行政違法行為應(yīng)有程度的監(jiān)督：在我國現(xiàn)行法制體系下，行政

5、機關(guān)及其工作人員的犯罪行為可以通過刑法追究刑事責(zé)任，違紀(jì)行為通過行政監(jiān)察法追究違紀(jì)責(zé)任，損害特定行政相對人利益的行為通過行政復(fù)議法和行政訴訟法進行救濟，唯獨行政違法行為缺乏應(yīng)有程度的監(jiān)督途徑。因此，設(shè)立檢訴行制度的目的之一在于彌補監(jiān)督行政機關(guān)行為的缺漏，修補束縛行政權(quán)力的監(jiān)督籠子.而兩項標(biāo)準(zhǔn)中的違法行為標(biāo)準(zhǔn)正是以要求行政主體嚴(yán)格遵守、實施行政許可法、政府信息公開條例、環(huán)境保護法、國有資產(chǎn)管理等法律法規(guī)為核心內(nèi)容的受案標(biāo)準(zhǔn)，從而更易于與檢訴行制度的建構(gòu)目的相契合，更有利于針對性地解決現(xiàn)實問題，使行政機關(guān)的權(quán)責(zé)相一致。二、啟動檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的限制建構(gòu)檢訴行制度的目的在于監(jiān)督行政機關(guān)的行政

6、違法行為，但達(dá)致該目的的手段有很多種。就檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督而言，除了提起訴訟，還有檢察建議、要求說明理由、支持起訴等。所以，應(yīng)將其他經(jīng)濟、高效的糾偏方式作為啟動行政公益訴訟的前提條件，將訴訟方式作為最后的解決途徑。（一）有限法律資源的要求實踐中，完整的行政公益訴訟制度需要有案件受理、立案審查、調(diào)查取證、提起訴訟、庭審、執(zhí)行等諸多程序，每一個步驟都意味著法律資源的耗費。而且，建立檢訴行制度將會同時增加檢察機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)三個單位的工作量。但法律是一種實踐的世俗事業(yè),作為公共產(chǎn)品的法律資源是特定的、有限的，它與我國的經(jīng)濟發(fā)展、社會狀況以及人文觀念相一致。在法律資源發(fā)展條件不變的情況下

7、，增添、擴大任何法制制度都意味著占用和影響現(xiàn)有法律資源的配置。因此需要站在法律資源整體配置的視角分析建構(gòu)檢訴行制度可能造成的正面影響和負(fù)面影響。為了最少地占用現(xiàn)有法律資源，在啟動檢訴行制度之前應(yīng)采用更為經(jīng)濟可行的糾偏辦法，將訴訟作為最后的糾偏行政違法行為的途徑。（二）訴訟方式的局限性訴訟作為解決行政機關(guān)不作為、亂作為現(xiàn)象的方式是否最為有效也是值得質(zhì)疑的。訴訟的功能價值在于為發(fā)生糾紛、矛盾的雙方提供對等、中立的交涉平臺，使矛盾雙方均有論辯質(zhì)證的機會，其設(shè)置前提是保護其中一方的訴訟權(quán)利，防止另外一方利用自己的權(quán)力、資源或信息優(yōu)勢壓制對方訴訟主體，而這種可能的壓制在行政公益訴訟中是不存在的。檢察機關(guān)

8、和行政機關(guān)均是我國的國家機關(guān)，并且在議行合一的人民代表大會制度政體中處于平行的地位，享有平等的權(quán)力，共同受本級人民代表大會監(jiān)督、向其負(fù)責(zé)并報告工作。因此，檢察機關(guān)和行政機關(guān)的平等地位使得耗時耗力建立起的行政公益訴訟程序價值并沒有民事訴訟程序和刑事訴訟程序那么重要；但不可否認(rèn)，訴訟程序提供的對等交涉平臺仍是雙方當(dāng)事人充分發(fā)表意見、質(zhì)證討論的理想環(huán)境。（三）行政機關(guān)具有糾錯的動力在人民代表大會制度政體中，檢察機關(guān)和行政機關(guān)并非毫不相關(guān)的兩個單位，二者均共同受制于總體的社會控制系統(tǒng)，具有內(nèi)部功能上的協(xié)同作用。細(xì)言之，檢察機關(guān)和行政機關(guān)雖是不同的職能機關(guān)，肩負(fù)不同的社會責(zé)任，并存在監(jiān)督與被監(jiān)督的對立關(guān)

9、系，但存在的終極目的都是為人民謀福利,在此基礎(chǔ)上二者是統(tǒng)一的關(guān)系，是服務(wù)人民這一目的性事業(yè)的合作伙伴。因此，對于檢察機關(guān)提出的大部分檢察建議、要求說明理由等監(jiān)督途徑，行政機關(guān)有動力接受、也愿意接受。這一理論表述看似沒有實質(zhì)性作用，卻能夠在社會控制系統(tǒng)內(nèi)部影響其他機關(guān)的態(tài)度。比如我國信訪局系統(tǒng)沒有處理信訪事項的權(quán)力，其主要職權(quán)是將信訪事項轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門并督促其解決，但在現(xiàn)實中就足以發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督作用，并取得了良好的處理效果。因此，以檢察建議、要求說明理由等監(jiān)督途徑為啟動檢訴行的前置程序并非不能解決行政違法行為，反而能夠及時、便捷地發(fā)現(xiàn)問題、糾正錯誤。而且，如果行政機關(guān)不接受上述監(jiān)督途徑

10、，訴訟是隨之而來的制約和監(jiān)督方式，不會出現(xiàn)放任違法行為的情形。三、行政公益訴訟管轄法院的限制個案中司法獨立和司法權(quán)威的實現(xiàn)，大部分源自管轄法院的超然地位和審判水平。為此，關(guān)于檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟的審判機關(guān)，應(yīng)當(dāng)由提起行政公益訴訟的檢察機關(guān)的上級檢察機關(guān)對應(yīng)的法院擔(dān)任。（一）克服雙重角色難題根據(jù)我國憲法的規(guī)定，檢察機關(guān)的職責(zé)是法律監(jiān)督者，那么在檢訴行程序中，檢察院就扮演著雙重角色、同時具有兩個主體身份，即原告和訴訟程序監(jiān)督者，這是理論上和實踐上都需要克服的難題：理論上不能由同一人既當(dāng)裁判又當(dāng)運動員，虛置了檢察機關(guān)法律監(jiān)督者存在的意義；實踐上檢察權(quán)成了不受約束的權(quán)力，對司法公正有侵害的可能。

11、然而，雙重角色難題可以通過管轄法院的設(shè)置進行解決，即規(guī)定審判機關(guān)為上級法院。在實際的司法實踐中，實施法律監(jiān)督的工作需要落實到具體、特定的單位身上，當(dāng)案件的審判機關(guān)為上級法院時，訴訟程序的監(jiān)督職責(zé)即隨之轉(zhuǎn)移至審判機關(guān)的同級人民檢察院，從而使得原告和法律監(jiān)督者的身份落實在不同的具體檢察機關(guān)。緣此，在本級人民檢察院有雙重身份之嫌時，由上一級檢察院擔(dān)任監(jiān)督機關(guān)能有效解決此項難題。如此以來，雖然檢察機關(guān)仍然擔(dān)任著雙重角色，但是是由不同級別的檢察機關(guān)分別擔(dān)任，客觀上有利于緩解法院的審判壓力，不必以檢察機關(guān)的多項職責(zé)來徹底否認(rèn)檢訴行制度的可行性。（二）減少地方干預(yù)根據(jù)我國憲法建立的政治體制，法院享有獨立行使

12、審判權(quán)的地位，但真實的司法實踐是審判機關(guān)經(jīng)常受到同級行政機關(guān)的影響和干預(yù)，尤其是在涉及行政機關(guān)切身利益的行政訴訟案件上。檢訴行政管轄法院可以類比行政訴訟法的規(guī)定，即以縣級以上政府為被告的案件由中級法院管轄；基層法院不適宜審理的案件、社會影響重大的案件以及其他重大、復(fù)雜案件亦由中級以上法院審理。同理，當(dāng)檢察機關(guān)提起行政公益訴訟侵害行政機關(guān)利益時，行政機關(guān)仍然會利用自己的資源優(yōu)勢干涉本級法院的審判。為此，當(dāng)檢訴行政被告地位和案情與上述行政訴訟管轄規(guī)定相近似時，應(yīng)當(dāng)借鑒行政訴訟的做法，由上級法院擔(dān)任審判機關(guān)。而學(xué)界和實務(wù)界試圖通過檢察機關(guān)提起行政公益訴訟解決的常見案件在性質(zhì)上的確屬于重大、復(fù)雜案件，

13、比如國有資產(chǎn)流失案件、危害市場經(jīng)濟秩序案件、危害自然環(huán)境和濫用自然資源的案件、違反城市規(guī)劃法的案件、公害案件、行政性壟斷案件、破壞文物案件、公共工程的發(fā)包和重大項目的資金使用案件、違法發(fā)放撫恤金和其他社會福利案件等。這些案件與行政機關(guān)的利益緊密相關(guān)，為了減少地方干預(yù)，提高審判質(zhì)量，不宜由基層人民法院審理，應(yīng)由中級以上人民法院管轄。構(gòu)建一項制度不僅要有必要性和可行性的論證，更需要縝密的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌的計劃安排。目前，國內(nèi)已不乏檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的支持聲音，但對于如何使該制度能夠充分地發(fā)揮監(jiān)督作用、糾錯作用有待進一步加強。檢訴行制度作為處理行政機關(guān)不作為、亂作為行為的有效措施，在具體制度設(shè)計的不理想、不科學(xué)的情形下，作用亦十分有限，乃至適得其反、浪費寶貴的法律資源。因此，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的具體構(gòu)想需要來自學(xué)界和實務(wù)界更多的建議，筆者在此提出受案范圍、啟動條件和管轄法院三個方面的限制，以期有助于檢訴行制度的成功建立和健康發(fā)展。參考文獻：1姜明安。行政訴訟中的檢察監(jiān)督與行政公益訴訟J.法學(xué)雜志，2006,（2）。2檢察機關(guān)參與公益訴訟研究課題組，檢察機關(guān)提起