王霽虹-PPP項目疑難問題實務(wù)操作解析與風險防控

1、PPP項目疑難問題實務(wù)操作解析與風險防控王霽虹 財政部PPP中心特邀法律專家中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁員 原子能法起草小組成員中華全國律師協(xié)會環(huán)境、資源與能源法專業(yè)委員會副主任 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建設(shè)工程監(jiān)理與項目管理戰(zhàn)略發(fā)展專家委員會成員 中國水利水電建設(shè)集團科學(xué)管理委員會造價與合同管理專家 中華環(huán)保聯(lián)合會法律專家委員會委員 太原仲裁委員會仲裁員濟南仲裁委員會山東建設(shè)工程爭議評審中心評審專家中國黃金集團專家?guī)鞂＜覍I(yè)領(lǐng)域 ：基礎(chǔ)設(shè)施、工程地產(chǎn)、環(huán)境、資源和能源王霽虹 高級合伙人第一部分第一部分 PPPPPP項目基本法律問題項目基本法律問題 PPP在中國的發(fā)展歷史在中國的發(fā)展歷史第一輪熱潮

2、外企主導(dǎo)（90年代）l 廣西來賓B電廠l 上海楊浦大橋第二輪熱潮 國企主導(dǎo)（2000以來的十多年）l 高速公路l 奧運場館第三輪熱潮 政府主導(dǎo)（2013年下半年）l 長沙磁浮工程項目l 80個試點項目第四輪熱潮 投資海外（2014年）l 亞非拉l 美國、法國、意大利 PPP項目的界定PPP 即 Public-Private-Partnership的縮寫，國際上并沒有統(tǒng)一的定義和界定。一般是指政府與社會資本之間通過一系列合同所形成的合作關(guān)系，政府與企業(yè)之間為了拓寬政府融資渠道，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改良與提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率，由政府和社會投資人合作進行投融資建設(shè)的模式。在此模式下，政府與企業(yè)

3、之間系平等的合同關(guān)系，共享權(quán)益、共擔風險。 財政部對PPP項目的界定: 財金【 2014 】76號文： 政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。 社會資本：已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本機政府所屬融資平臺公司及其他控股固有企業(yè)。財金2014113號：財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知l 使用者付費（User Charge）：由最終消

4、費用戶直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)。主要適用于涉及運營環(huán)節(jié)的BOTTOTBTOLOTROTBTOT等等模式模式l 可行性缺口補助（Viability Gap Funding），是指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優(yōu)惠貸款和其他優(yōu)惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經(jīng)濟補助。l 政府付費（Government Payment），是指政府直接付費購買公共產(chǎn)品和服務(wù)，主要包括可用性付費（Availability Payment）、使用量付費（Usage Payment）和績效付費（Performance Payment）。 Q: 政府付費模式政

5、府付費模式VS傳統(tǒng)傳統(tǒng)BT 政府付費政府付費VS傳統(tǒng)傳統(tǒng)BT政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。案例：案例：l 吉林江灣大橋項目 （BT，總投資約3億元）l 山西嘉南鐵路項目（BT，總投資約20億元）l 福州市電力線路纜化土建工程項目（BT，總投資約20億） 財金201557號：關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知“政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理?！泵魑慕箤T項目

6、納入PPP模式項目庫中。改頭換面的BT：以某省某市公用基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目合作協(xié)議為例l 合作模式：根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，采用PPP模式、DBFOT方式運作，由某某市人民政府通過競爭性磋商談判的形式，確定乙方和丙方組成的聯(lián)合體與政府或政府指定機構(gòu)合資成立項目公司（SPV），由SPV負責項目的設(shè)計（優(yōu)化）、投資、融資、建設(shè)、維護、運營、移交等工作。l 移交方式：項目采取政府或政府指定機構(gòu)向SPV購買項目可用性方式進行移交，SPV獲取購買服務(wù)款。l 本項目的購買服務(wù)款工程建設(shè)投資成本工程建設(shè)投資收益。l 從項目交（竣）工驗收之日或?qū)嶋H投入使用之日（以二者發(fā)生在先者為準）起進入購買服務(wù)期。甲方或甲方

7、指定機構(gòu)應(yīng)以貨幣形式分別在購買服務(wù)期開始第12個月、24個月和36個月分別按項目購買服務(wù)款的30%、40%、30%進行支付。l 本項目購買服務(wù)款支付資金來源主要為章某市財政收入，包括但不限于某市土地出讓收益。l 甲方保證將某市土地收益優(yōu)先支付本項目購買服務(wù)款，保證將購買服務(wù)款列入年度財政預(yù)算和政府投資中長期規(guī)劃及各年度的財政預(yù)算支出計劃，并提供某市人民政府出具的相關(guān)承諾函。 規(guī)范性文件對于規(guī)范性文件對于PPP的界定的界定 政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目

8、。國務(wù)院43號文 政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。財政部76號文 政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關(guān)系。發(fā)改委2724號文 項目分類項目分類委托運營（O&M，Operations & Maintenance）管理合同（MC，Man

9、agement Contract）租賃 - 運營 - 移交（LOT，Lease-Operate-Transfer）建設(shè) - 擁有 - 運營（BOO，Build-Own-Operate）建設(shè) 運營 移交（BOT, Build - Operate - Transfer）建設(shè) 移交（BT, Build - Transfer）改建 - 運營 - 移交（ROT，Rehabilitate-Operate-Transfer）區(qū)域特許經(jīng)營（Concession）購買 建設(shè) 運營（BBO, Buy - Build - Operate）移交 - 運營 - 移交（TOT，Transfer-Operate-Trans

10、fer） PPP項目在中國實踐中的運用項目在中國實踐中的運用1990-2012, 中國共上馬1065個基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目供水、供電、供暖、供氣、污水和垃圾處理廠等市政公用事業(yè)高速公路、鐵路、大橋、軌道交通、港口、碼頭、電信、電力、河道治理、體育場館、保障房、醫(yī)院、學(xué)校、公園、養(yǎng)老院、監(jiān)獄、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、工業(yè)和能源、農(nóng)林水利建設(shè)、地下管廊等基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)項目新型城鎮(zhèn)化建設(shè)城市綜合體成片土地開發(fā)建設(shè)一二級土地聯(lián)動開發(fā) PPP的認識誤區(qū)的認識誤區(qū)BT項目的合法性及對具體項目的影響去擔?；cBT項目的回購擔保PPP與相關(guān)概念的關(guān)系 PPP VS. BOTPPP VS. BOT PPP VS.

11、 BTPPP VS. BT PPP VS. PPP VS. 政府采購政府采購 PPP VS. PPP VS. 墊資施工墊資施工 立法現(xiàn)狀立法現(xiàn)狀法律層級立法缺失立法層級低，彼此之間相互矛盾地方保護色彩濃厚，權(quán)利義務(wù)失衡PPP的直接法律依據(jù)的直接法律依據(jù) 部門規(guī)章部門規(guī)章地方法規(guī)地方法規(guī)上海市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營管理辦法（2011年5月1日）北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營條例（2006年3月1日）地方規(guī)章地方規(guī)章國務(wù)院規(guī)范性文件國務(wù)院規(guī)范性文件部門規(guī)范性文件部門規(guī)范性文件福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導(dǎo)意見（2014年9月6日）地方規(guī)范性文件地方規(guī)范性文件市政公用事業(yè)特許

12、經(jīng)營管理辦法（2004年5月1日）青海省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理條例（2009年10月1日）湖南省市政公用事業(yè)特許經(jīng)營條例（2008年11月28日） 國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見（2014年9月21日）(43號文) PPP的其他主要法律依據(jù)的其他主要法律依據(jù)中華人民共和國民法通則（2009年修訂）中華人民共和國政府采購法（2014年修訂）中華人民共和國合同法（1999）中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）中華人民共和國公司法（2013年修訂）中華人民共和國土地管理法（2004年修訂）中華人民共和國建筑法（2011年修訂）中華人民共和國價格法（1997）中華人民共和國稅法（1999年

13、修訂）中華人民共和國擔保法（1995）中華人民共和國保險法（2014年修訂）中華人民共和國環(huán)境保護法（2014年修訂）中華人民共和國海洋環(huán)境保護法（2013年修訂） 雙邊、多邊協(xié)定和條約 60號文解讀（2014年11月16日）國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運營機制鼓勵社會資本投資運營農(nóng)業(yè)和水利工程推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化改革完善交通投融資機制鼓勵社會資本加強能源設(shè)施投資推進信息和民用空間基礎(chǔ)設(shè)施投資主體多元化鼓勵社會資本加大社會事業(yè)投資力度建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制創(chuàng)新融資方式拓寬融資渠道PPP新政下相關(guān)文件解讀：新政下相關(guān)文件解讀：

14、 43號文解讀（2014年9月21日）國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見規(guī)范地方政府的舉債，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性管理機制；賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限 :省、自治區(qū)、直轄市政府有權(quán)舉債建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制:一般政府債券-一般公共預(yù)算收入償還;專項政府債券-以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€推廣使用政府與社會資本合作模式-有一定收益的公益事業(yè)項目【沒有收益的公益事業(yè)項目 BT】加強政府或有債務(wù)監(jiān)管:剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。 財預(yù)2014351號解讀（2014年10月23日）地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法第十一條甄別工作由財

15、政部門牽頭負責。財政部門商有關(guān)部門對地方政府負有償還責任的存量債務(wù)進行逐筆甄別。其中:（一）通過PPP模式轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)的，不納入政府債務(wù)。（二）項目沒有收益、計劃償債來源主要依靠一般公共預(yù)算收入的，甄別為一般債務(wù)。如義務(wù)教育債務(wù)。（三）項目有一定收益、計劃償債來源依靠項目收益對應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ検杖?、能夠?qū)崿F(xiàn)風險內(nèi)部化的，甄別為專項債務(wù)。如土地儲備債務(wù)。（四）項目有一定收益但項目收益無法完全覆蓋的，無法覆蓋的部分列入一般債務(wù)，其他部分列入專項債務(wù)。 國發(fā)20153號解讀（2015年1月3日）國務(wù)院關(guān)于實行中期財政規(guī)劃管理的意見實行中期財政規(guī)劃管理，由財政部門會同各部門研究編制三年滾動財

16、政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性。中期財政規(guī)劃按照三年滾動方式編制，第一年規(guī)劃約束對應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對應(yīng)年度預(yù)算。年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，對后兩年規(guī)劃及時進行調(diào)整，再添加一個年度規(guī)劃，形成新一輪中期財政規(guī)劃。凡是涉及財政政策和資金支持的部門、行業(yè)規(guī)劃，都要與中期財政規(guī)劃相銜接。強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。 財庫201564號解讀（2015年3月12日）地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法 省、自治

17、區(qū)、直轄市（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃單列市政府）依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準； 一般債券資金收支列入一般公共預(yù)算管理； 一般債券發(fā)行和償還主體為地方政府； 一般債券期限為1年、3年、5年、7年和10年，由各地根據(jù)資金需求和債券市場狀況等因素合理確定，但單一期限債券的發(fā)行規(guī)模不得超過一般債券當年發(fā)行規(guī)模的30%。 財預(yù)（2015）32號解讀（2015年3月18日）2015年地方政府專項債券預(yù)算管理辦法 專項債券收入、安排的支出、還本付息、發(fā)行費用納入政府性基金預(yù)算管理。 省、自治區(qū)、直轄市政府（含經(jīng)省級政府批準自辦債券發(fā)行的計劃

18、單列市政府）為專項債券的發(fā)行主體。市縣級政府確需發(fā)行專項債券的應(yīng)由省級財政部門代辦發(fā)行，并統(tǒng)一辦理還本付息。 單只專項債券應(yīng)當以單項政府性基金或?qū)ｍ検杖霝閮攤鶃碓?。單只專項債券可以對?yīng)單一項目發(fā)行，也可以對應(yīng)多個項目集合發(fā)行。專項債券期限為1年、2年、3年、5年、7年和10年，由各地綜合考慮項目建設(shè)、運營、回收周期和債券市場狀況等合理確定，但7年和10年期債券的合計發(fā)行規(guī)模不得超過專項債券全年發(fā)行規(guī)模的50%。 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法解讀 （2015年6月1日）基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營可以采取以下方式：（一）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)

19、，期限屆滿移交政府；（BOT)（二）在一定期限內(nèi)，政府授予特許經(jīng)營者投資新建或改擴建、擁有并運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，期限屆滿移交政府；(BOOT)（三）特許經(jīng)營者投資新建或改擴建基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并移交政府后，由政府授予其在一定期限內(nèi)運營；(BT0? 該運營通常指維護和養(yǎng)護工作，投資人在此階段地位不明確，項目毀損滅失風險的承擔主體不清。）（四）國家規(guī)定的其他方式。需要政府提供可行性缺口補助的特許經(jīng)營項目，應(yīng)當嚴格按照預(yù)算法規(guī)定，綜合考慮政府財政承受能力和債務(wù)風險狀況，合理確定財政付費總額和分年度數(shù)額，并與政府年度預(yù)算和中期財政規(guī)劃相銜接，確保資金撥付需要。 財金201557號解讀（2015年6

20、月25日）關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知對BT項目的影響：嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。對采用建設(shè)-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。優(yōu)先支持融資平臺公司存量項目轉(zhuǎn)型為PPP項目。存量項目債務(wù)應(yīng)納入地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，或2013年全國政府性債務(wù)審計范圍。兩個“10”：每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。項目管理：做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證。對已列入示范項

21、目名單的項目，如項目交易結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進入采購階段的，將被調(diào)出示范項目名單中央財政加快推動設(shè)立PPP基金，研究出臺“以獎代補”措施，符合條件的示范項目將優(yōu)先獲得支持。 全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于批準2014年中央決算的決議解讀（2015年7月1日）加大力度推廣運用PPP模式。貫徹落實國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見，進一步加大工作力度，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力。研究設(shè)立PPP融資支持基金，通過墊付前期開發(fā)資金、委托貸款、擔保、股權(quán)投資等方式，加快PPP項目實施進度，提高PPP項目可融資性，引導(dǎo)各地項目采用規(guī)范

22、的PPP模式，更好地吸引社會資本通過PPP模式進入公共服務(wù)領(lǐng)域，助推更多PPP項目落地。在抓好已確定的30個示范項目的同時，在能源、交通運輸、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程以及養(yǎng)老等公共服務(wù)領(lǐng)域大力推廣PPP模式。加強地方政府性債務(wù)管理。要加強政府和社會資本合作（PPP）模式的法制化建設(shè)。要進一步采取措施制止地方政府違法違規(guī)舉借債務(wù)。 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知 （2015年5月19日） （國辦發(fā)201542號）健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營

23、補貼、經(jīng)營收費權(quán)和其他支付對價等，按照國家統(tǒng)一的會計制度進行核算，納入年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃，在政府財務(wù)報告中進行反映和管理，并向本級人大或其常委會報告。大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結(jié)構(gòu)，對已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實現(xiàn)市場化運營的，在其承擔的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當?shù)卣蜕鐣Y本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權(quán)利關(guān)系。嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。探索通過以獎代補等措施。公共服務(wù)項目采取政府和社會資本合作模式的，

24、可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗的金融機構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計，吸引更多社會資本參與。多種方式保障項目用地：劃撥、租賃、以土地出資或入股。種方式保障項目用地。實行多樣化土地供應(yīng)，保障項目建設(shè)用地。對符合劃撥用地目錄的項目，可按劃撥方式供地，劃撥土地不得改變土地用途。建成的項目經(jīng)依法批準可以抵押，土地使用權(quán)性質(zhì)不變，待合同經(jīng)營期滿后，連同公共設(shè)施一并移交政府；實現(xiàn)抵押權(quán)后改變項目性質(zhì)應(yīng)該以有償方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)依法辦理土地有償使用手續(xù)。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權(quán)的，租金收入?yún)⒄胀恋爻鲎屖杖爰{入政府

25、性基金預(yù)算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權(quán)的，應(yīng)當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經(jīng)市、縣人民政府批準后實施。融資創(chuàng)新：鼓勵符合條件的項目運營主體在資本市場通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場化方式進行融資。鼓勵項目公司發(fā)行項目收益?zhèn)㈨椖渴找嫫睋?jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等。鼓勵社保資金和保險資金按照市場化原則，創(chuàng)新運用債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、項目資產(chǎn)支持計劃等多種方式參與項目。對符合條件的“走出去”項目，鼓勵政策性金融機構(gòu)給予中長期信貸支持。依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道。關(guān)于開展中央財政支持海綿城市建設(shè)

26、試點工作的通知財建2014838號關(guān)于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知財建2014839號關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見財建（2015）90號關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見財建（2015）111號關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設(shè)和營運管理的通 知財綜（2015）15號關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見民發(fā)（2015）33號養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見國土資廳發(fā)（2014）11號關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會資本合作項目推介工作的通知財建201529號. 國家鼓勵在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域采用PPP模式的其他文件 對

27、地方政府及投資人的影響與啟示對地方政府及投資人的影響與啟示對預(yù)算及其支出的要求人大審核要求與平臺公司之間的關(guān)系同級及上級審計要求對投資人的合同義務(wù)投資人的支付擔保要求與掛牌指標之間的關(guān)系 PPP項目三種評價制度項目三種評價制度物有所值評估財政承受能力論證運營績效評價通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號）地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門，根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值（Value for Money，VFM）評價理念和方法，對擬采用政府和

28、社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業(yè)機構(gòu)進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統(tǒng)政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務(wù)需要、責任風險分擔、產(chǎn)出標準、關(guān)鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務(wù)效益和社會效益，確保實現(xiàn)激勵相容。物有所值評估財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）第八條財政部門（政府和社會資本合作中心）會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。定性評價重點關(guān)注項目采用政府

29、和社會資本合作模式與采用政府傳統(tǒng)采購模式相比能否增加供給、優(yōu)化風險分配、提高運營效率、促進創(chuàng)新和公平競爭等。定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內(nèi)政府支出成本現(xiàn)值與公共部門比較值進行比較，計算項目的物有所值量值，判斷政府和社會資本合作模式是否降低項目全生命周期成本。物有所值評估財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）第九條：為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當年財政收入的一定比例。政府和社會資本合

30、作財政承受能力論證指引 財金 （2015 ）21號第二十五條：每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當不超過10%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。財政承受能力論證運營績效評價財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金201476號） 財政補貼要以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)。 穩(wěn)步開展項目績效評價。省級財政部門要督促行業(yè)主管部門，加強對項目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管，建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現(xiàn)程度、運營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進

31、行績效評價。績效評價結(jié)果應(yīng)依法對外公開，接受社會監(jiān)督。同時，要根據(jù)評價結(jié)果，依據(jù)合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整，激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號） 第二十六條項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定，監(jiān)督社會資本或項目公 司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項目產(chǎn)出績效指標，編制季報和年報，并報財政部門（政府和社會資本合作中心）備案。 政府有支付義務(wù)的，項目實施機構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目合同約定的產(chǎn)出說明，按照實際績效直接或通知財政部門向社會資本或項目公司及時足額支付。設(shè)置超額收益分享機制的，社會資本或項目公司應(yīng)根據(jù)項目合同約定

32、向政府及時足額支付應(yīng)享有的超額收益。 項目實際績效優(yōu)于約定標準的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的獎勵條款，并可將其作為項目期滿合同能否展期的依據(jù)；未達到約定標準的，項目實施機構(gòu)應(yīng)執(zhí)行項目合同約定的懲處條款或救濟措施。運營績效評價 PPP項目的參與主體項目的參與主體政府行業(yè) 主管部門 土地 稅務(wù) 工商 住建部門 國資 價格 審計社會投資人 國企 私企 外企 外商投資企業(yè) 開發(fā)商金融機構(gòu) 銀行 保險公司 投資公司 基金保險機構(gòu)專業(yè)顧問 律師 會計師 評估機構(gòu) 傳統(tǒng)建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型投資過程中面臨的挑戰(zhàn)傳統(tǒng)建筑企業(yè)轉(zhuǎn)型投資過程中面臨的挑戰(zhàn)和陣痛和陣痛經(jīng)營理念的挑戰(zhàn)管理水平的挑戰(zhàn)人才的挑戰(zhàn)知識的挑戰(zhàn) PP

33、P與現(xiàn)行法律制度之間的沖突與現(xiàn)行法律制度之間的沖突法律瓶頸 立項制度土地制度稅收制度預(yù)算制度政府采購制度招投標制度國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓制度擔保制度價格制度 前期考察/調(diào)研與項目的成敗關(guān)系項目合法性及其影響（包括法律、財務(wù)、評估機構(gòu)、法制環(huán)境、政府/企業(yè)信用）【無施工許可證即進場施工導(dǎo)致中標合同簽署的困難、遭遇不可抗力后的農(nóng)民索賠、保險；政府方面被審計查出導(dǎo)致項目停工】 PPP項目的主要融資渠道項目的主要融資渠道 財務(wù)投資人的進入、退出、風險及應(yīng)對措財務(wù)投資人的進入、退出、風險及應(yīng)對措施施商業(yè)銀行商業(yè)銀行政策性銀行政策性銀行社保機構(gòu)社保機構(gòu)保險公司保險公司基金公司基金公司信托公司信托公司證券公司證券公司

34、投資公司投資公司境外投資人等境外投資人等主要融資機構(gòu)銀行貸款銀行貸款債權(quán)投資計劃債權(quán)投資計劃股權(quán)融資股權(quán)融資企業(yè)債券企業(yè)債券信托計劃信托計劃產(chǎn)業(yè)投資基金產(chǎn)業(yè)投資基金資產(chǎn)證券化等資產(chǎn)證券化等主要融資方式PPP項目中的環(huán)境保護問題項目中的環(huán)境保護問題環(huán)境影響評價制度按日計罰制度環(huán)境公益訴訟爭議解決方式的選擇及其對投資人的影響爭議解決方式的選擇及其對投資人的影響爭議解決方式的選擇爭議解決方式的選擇 民事訴訟、行政訴訟、商事仲裁民事訴訟、行政訴訟、商事仲裁訴訟機構(gòu)的選擇訴訟機構(gòu)的選擇仲裁機構(gòu)、仲裁地的選擇仲裁機構(gòu)、仲裁地的選擇有效的仲裁條款有效的仲裁條款 凡因本合同引起的或與本合同有關(guān)的任何爭議，均應(yīng)

35、提交中國國際經(jīng)凡因本合同引起的或與本合同有關(guān)的任何爭議，均應(yīng)提交中國國際經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會，按照申請仲裁時該會現(xiàn)行有效的仲裁規(guī)則進行仲濟貿(mào)易仲裁委員會，按照申請仲裁時該會現(xiàn)行有效的仲裁規(guī)則進行仲裁。仲裁裁決是終局的，對雙方均有約束力。裁。仲裁裁決是終局的，對雙方均有約束力。 新新行政訴訟法行政訴訟法及其司法解釋及其司法解釋新行政訴訟法（2015年5月1日施行）：第十二條第一款：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補償協(xié)議等協(xié)議的；司法解釋（2015年6月1日施行） ：第十一條行政機關(guān)為實

36、現(xiàn)公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當依法受理：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；Q：只可民告官，不許官告民：只可民告官，不許官告民？第二部分第二部分 PPPPPP項目操作中的風險及應(yīng)對項目操作中的風險及應(yīng)對PPP項目的風險分擔原則項目的風險分擔原則投資投資人人政府政府方方項目回購項目回購項目審批項目審批征地拆遷征地拆遷運營管理運營管理投資建設(shè)投資建設(shè)風險由最適宜的一方來承擔風險由最適宜的一方來承擔投資人選擇方式及施

37、工二次招標投資人的選擇方式，可根據(jù)實際情況靈活掌握。若投資人選擇是通過招標方式選定的，根據(jù)招標投標法實施條例的規(guī)定，施工部分可以不招標。 招標投標法實施條例第九條：除招標投標法第六十六條規(guī)定的可以不進行招標的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進行招標：（三）已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的招標投標法第三條：進行下列工程建設(shè)項目包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行招標：(一)大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目； (二)全部或者部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；(三)使用國際組織或者

38、外國政府貸款、援助資金的項目。 投資人投資人基本權(quán)利基本權(quán)利投資投資建設(shè)建設(shè)項目項目法人法人回購回購款款項目項目用地用地投資人投資人基本義務(wù)基本義務(wù)投資投資建設(shè)建設(shè)接受接受監(jiān)督監(jiān)督項目項目移交移交項目項目管理管理投資人（特許權(quán)人）權(quán)利與義務(wù)政府信用風險項目項目管理管理投資額投資額建設(shè)建設(shè)規(guī)模規(guī)模建設(shè)建設(shè)標準標準征地征地拆遷拆遷工期工期質(zhì)量質(zhì)量安全安全造價造價環(huán)境環(huán)境保護保護回購款回購款確認確認支付支付態(tài)度態(tài)度支付支付能力能力回購回購風險風險投資人（特許權(quán)人）方面的風險融資風險驗收、移交、保修及保險項目驗收的標準項目移交的標準及程序風險轉(zhuǎn)移的節(jié)點設(shè)定項目保修： 從回購款中扣一部分質(zhì)保金 施工單位

39、提交質(zhì)保函，同時，項目移交后將質(zhì) 保函保函及質(zhì)保書一并移交給政府項目保險：建筑工程一切險 是否投保 、為何投保、誰買單、受益人為誰、保險期限購買及購買方式的調(diào)整購買及購買方式的調(diào)整購買購買服務(wù)款的成本構(gòu)成服務(wù)款的成本構(gòu)成服務(wù)款的確認服務(wù)款的確認服務(wù)款的支付來源服務(wù)款的支付來源服務(wù)款的支付安排服務(wù)款的支付安排采購方式的調(diào)整采購方式的調(diào)整調(diào)整原因調(diào)整原因資產(chǎn)購買調(diào)整為股權(quán)購買資產(chǎn)購買調(diào)整為股權(quán)購買擔保與保障擔保與保障擔保方式擔保方式保證保證一般保證一般保證連帶責任保證連帶責任保證抵押抵押土地所有權(quán)或房屋所有權(quán)土地所有權(quán)或房屋所有權(quán)質(zhì)押質(zhì)押動產(chǎn)質(zhì)押動產(chǎn)質(zhì)押權(quán)利質(zhì)押權(quán)利質(zhì)押留置留置定金定金保障措施保障

40、措施土地掛鉤土地掛鉤服務(wù)款項來源及鎖定通常情況下，政府購買服務(wù)的資金來源為財政資金；在有些項目中，資金來源可能為當?shù)仄脚_公司的經(jīng)營收入，此種情況下，應(yīng)注意以下兩點：A、對平臺公司的資信情況進行全面盡職調(diào)查B、此種情況下，政府財政兜底回購款的確定 項目回購變更為股權(quán)回購是否需要進場交易相關(guān)規(guī)定：企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法（國資委、財政部2003年3號令）第四條企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易機構(gòu)中公開進行，不受地區(qū)、行業(yè)、出資或者隸屬關(guān)系的限制。國家法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。應(yīng)收賬款證券化委托財務(wù)顧問財務(wù)顧問設(shè)計應(yīng)收賬款證券化方案對政府方面進行信用評級財務(wù)顧問發(fā)行與管理應(yīng)收賬款組合證券承銷提前實現(xiàn)回購國有股權(quán)退出的障礙及對策國有股權(quán)退出的障礙及對策直接股權(quán)回直接股權(quán)回購購 企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法第三十條：對于國民企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法第三十條：對于國民經(jīng)濟關(guān)