試論地方財(cái)政非稅收入現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與對(duì)策

1、試論地方財(cái)政非稅收入現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與對(duì)策1994年，我國(guó)全面推行了以“分稅制”為核心的財(cái)政體制改革，進(jìn)一步增加中央財(cái)政收入，加大宏觀財(cái)政政策調(diào)控力度；與此同時(shí)，中央與地方的利益分配矛盾漸漸浮出水面，地方財(cái)政為籌措預(yù)算外資金，積極“創(chuàng)收”，非稅收入再次成為政府除稅收之外的重要的財(cái)政收入，非稅收入使用和管理已成為財(cái)政監(jiān)督管理不可逾越的溝坎，亟待研究加以解決。一、當(dāng)前我國(guó)非稅收入的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題（一）非稅收入膨脹式增長(zhǎng)，超越gdp和稅收增長(zhǎng)速度，地方財(cái)政收入稅費(fèi)結(jié)構(gòu)變化明顯。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)財(cái)政領(lǐng)域一個(gè)突出矛盾是，一方面財(cái)政收入占gdp的比重仍然偏低；另一方面一些規(guī)費(fèi)等形式的預(yù)算外資金還在大量地收取，也就是說(shuō)，政

2、府不僅在收取以稅收為重要形式的規(guī)范性財(cái)政收入，而且預(yù)算外“收費(fèi)”。從另一角度看，近年來(lái)，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩和房地產(chǎn)調(diào)控政策背景下，全國(guó)財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度明顯高于gdp的增長(zhǎng)速度。究其根源，一個(gè)重要因素是地方財(cái)政非稅收入地位轉(zhuǎn)變，由原來(lái)的“拾遺補(bǔ)缺”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍氡诮健保嬲蔀槊逼鋵?shí)的第二財(cái)政。近幾年，由于一些地方“土地財(cái)政”突飛猛進(jìn)，這些地方政府財(cái)政中非稅收入占比已高達(dá)50-60%。 （二）非稅資金管理難度增大，財(cái)政監(jiān)管職能被肢解，部分非稅收入游離于監(jiān)管之外。非稅收入的執(zhí)行主體是行政事業(yè)單位或者是相關(guān)的主管部門(mén)，由于票據(jù)使用缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一些涉及非稅收入部門(mén)一直是使用上級(jí)主管部門(mén)的印制票據(jù)收

3、取非稅收入，財(cái)政部門(mén)盡管在程序上進(jìn)行了審核，但仍沒(méi)有能力對(duì)它的后續(xù)工作和使用情況實(shí)施監(jiān)督；一些地區(qū)和部門(mén)由于尚未建立起有效的收入執(zhí)行機(jī)制，無(wú)法做到令行禁止，導(dǎo)致一些亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；此外，非稅收入大部分款項(xiàng)即使被納入到預(yù)算管理的范疇內(nèi)，對(duì)于非稅收入審核、使用和管理也僅僅只是走馬觀花，流于形式，致使財(cái)政部門(mén)缺乏有效的監(jiān)督控制，最終導(dǎo)致對(duì)非稅收入的管理缺乏剛性的約束監(jiān)督力。（三）二次分配缺乏科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，分配體制不合理將使政府財(cái)力資源的配置能力和效率降低，削弱了國(guó)家宏觀調(diào)控能力。由于收費(fèi)形成的經(jīng)濟(jì)來(lái)源基本上歸地方政府、部門(mén)、和單位支配，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的分配標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致二次分配的

4、不合理。一些盲目投資，重復(fù)建設(shè)，鋪張浪費(fèi)甚至社會(huì)腐敗現(xiàn)象滋長(zhǎng)泛濫，社會(huì)資源不僅得不到有效控制和調(diào)整，造成地方資源的無(wú)序浪費(fèi)，非稅資金長(zhǎng)期游離于國(guó)庫(kù)之外，將嚴(yán)重削弱國(guó)家宏觀調(diào)控能力，與中央財(cái)政和稅制改革思路背道而馳，干擾了正常的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，對(duì)政府實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策帶來(lái)了消極作用，直接影響我國(guó)財(cái)政收入的根基。（四）政出多門(mén)，收費(fèi)主體多元化，來(lái)源渠道復(fù)雜，執(zhí)收環(huán)節(jié)多，收入來(lái)源不穩(wěn)定。與國(guó)家稅收強(qiáng)制性、固定性和無(wú)償性等相比，非稅收入呈現(xiàn)于稅收收入的不同之處，首先非稅收入由于征收項(xiàng)目的選擇性，明顯具有零散性的特點(diǎn)；二是非稅收入由各職能部門(mén)分別征收，征收標(biāo)準(zhǔn)和征收環(huán)節(jié)各不相同，帶有明顯的行業(yè)性特點(diǎn)；三

5、是征管方式存在不同的執(zhí)行主體，其復(fù)雜性、多元性的特點(diǎn)較為突出；四是征收的方式渠道復(fù)雜，有主管部門(mén)（單位）代收自繳，有的是由銀行代收，還有由財(cái)政機(jī)關(guān)征收；五是來(lái)源渠道不穩(wěn)定，具有不確定性。特別是某些臨時(shí)性和罰款項(xiàng)目, 突擊性和集中性特點(diǎn)明顯，導(dǎo)致這些非稅收入時(shí)高時(shí)低。（五）法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力，未形成規(guī)范、完整和系統(tǒng)的法律法規(guī)。從法制化進(jìn)程上看，非稅收入增長(zhǎng)過(guò)快，管理艱難與執(zhí)行混亂，一個(gè)深層次原因就是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中法律、法規(guī)和改革制度沒(méi)有最終形成。非稅收入征管的一系列內(nèi)容，包括立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、監(jiān)管、票據(jù)管理和資金使用環(huán)節(jié)仍尋找不到能夠覆蓋全國(guó)范圍的統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)和具可操作的法律法規(guī)，使

6、非稅收入征管做到無(wú)章可循；同時(shí)，非稅收入征管和使用隨意性較大，缺乏健全的法制監(jiān)督，使得非稅收入管理難以規(guī)范，對(duì)違規(guī)行為難以有效約束。二、非稅收入現(xiàn)實(shí)問(wèn)題對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響全國(guó)財(cái)政收入結(jié)構(gòu)比重中，稅收收入增幅回落，但是非稅收入占比增長(zhǎng)，必然導(dǎo)致費(fèi)大于稅的現(xiàn)象出現(xiàn)，稅收與非稅收收入此種此消彼長(zhǎng)現(xiàn)象，極有可能導(dǎo)致企業(yè)負(fù)擔(dān)變相增加，影響結(jié)構(gòu)性減稅政策總體效果；同時(shí)，非稅收入征繳具有不穩(wěn)定和不確定性，持續(xù)在高位運(yùn)行極有可能引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐證明，地方財(cái)政非稅收入諸多問(wèn)題，勢(shì)必導(dǎo)致一系列消極因素，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展：（一）侵犯稅基。稅收與非稅收入比例失衡呆滯政府，特別是中央政府在收入分配體系中所占的地位

7、下降。非稅收入大部分成為地方財(cái)政（或部門(mén)）的利益，必然會(huì)分散政府宏觀調(diào)控的能力。（二）降低了社會(huì)資源的配置效率，導(dǎo)致各種社會(huì)腐敗現(xiàn)象，增加了機(jī)構(gòu)改革的難度。由于非稅收入基本上歸地方政府、部門(mén)和單位支配，不僅助長(zhǎng)了重復(fù)投資、重復(fù)建設(shè)和盲目基建，而且權(quán)利過(guò)于集中，為腐敗現(xiàn)象提供了溫床，損壞了政府形象，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣。（三）制約了經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展速度，加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響了正常的生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)秩序。稅費(fèi)高低直接影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，過(guò)多過(guò)濫的收費(fèi)使企業(yè)不堪重負(fù)，加重了企業(yè)做大做強(qiáng)的成本。（四）削弱了納稅人的納稅意識(shí)。從廣義上講，稅與費(fèi)都是政府通過(guò)行使行政強(qiáng)制權(quán)無(wú)償征收。收費(fèi)的隨意性和廣泛性，破壞稅法的嚴(yán)肅性，降

8、低了納稅人對(duì)稅法的遵從度。（五）大部分收入在支出上游離于財(cái)政監(jiān)督，無(wú)疑是肢解了財(cái)政管理職能，造成新的社會(huì)分配不公。三、加強(qiáng)地方財(cái)政非稅收入征管的對(duì)策選擇改革非稅收入，應(yīng)當(dāng)從完善分稅制財(cái)政體制，深化非稅收入改革，規(guī)范非稅征管要素，推進(jìn)征管體系建設(shè)，依托信息化手段支撐以及加快法制化管理進(jìn)程等方向入手，遵循標(biāo)本兼治的綜合對(duì)策。（一）完善和推進(jìn)徹底的分稅制財(cái)政體制，從理順?lè)峙潢P(guān)系入手，從源頭起正本清源，還原稅收和規(guī)費(fèi)之本來(lái)面目；按照權(quán)利與義務(wù)相當(dāng)?shù)脑瓌t，確立財(cái)力與事權(quán)相匹配的中央和地方的稅收和非稅收入體系，賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，逐步建立和完善地方稅體系，消除地方財(cái)政過(guò)度依賴(lài)非稅收入理念；同時(shí)，

9、改革和深化投融資體制，適度開(kāi)放政府融資和舉債，推行資產(chǎn)證券化等，為政府培養(yǎng)后備財(cái)源支撐，阻斷政府利用新增收費(fèi)項(xiàng)目籌資的思路。（二）尋求非稅收入改革突破口，積極推動(dòng)“費(fèi)改稅”，這將涉及到部門(mén)、單位利益的重新調(diào)整。首先，對(duì)一些征繳相對(duì)穩(wěn)定兼具稅收性質(zhì)的政府性基金和收費(fèi)項(xiàng)目，推進(jìn)“費(fèi)改稅”改革試點(diǎn)，包括試點(diǎn)開(kāi)征“社會(huì)保障稅”、“燃油稅”、“資源稅”和“遺產(chǎn)稅”等新稅種，拓寬地方政府財(cái)源渠道；其次，對(duì)于那些“費(fèi)改稅”條件不成熟的，允許繼續(xù)保留收費(fèi)項(xiàng)目，但必須納入預(yù)算資金統(tǒng)一管理。（三）劃分經(jīng)濟(jì)利益主體管理權(quán)限、明確收費(fèi)范圍，理順?lè)峙淝篮头峙潢P(guān)系。非稅收入實(shí)質(zhì)仍然屬于財(cái)政性資金，非稅收入與稅收相比，有

10、其自身特征，如征繳依據(jù)、服務(wù)范圍和對(duì)象，收入使用方向、形成過(guò)程、分配方式都與稅收有所不同等。因此，應(yīng)當(dāng)科學(xué)統(tǒng)一確定范圍，內(nèi)容，標(biāo)準(zhǔn)、費(fèi)率，尤其是要細(xì)化征收標(biāo)準(zhǔn)，減少?gòu)椥钥臻g，公開(kāi)征收信息，禁止擅自提高收取標(biāo)準(zhǔn)、任意擴(kuò)大收取范圍，使征收各環(huán)節(jié)運(yùn)行在陽(yáng)光下，駛?cè)胍?guī)范化的公共財(cái)政運(yùn)行軌道。（四） 建立統(tǒng)一、規(guī)范和完善的非稅收入征收管理體系。健全完善的非稅收入征收管理體系，包括一系列綜合管理內(nèi)容，例如，實(shí)行“收支兩條線”，建全完整有效的征收管理辦法，統(tǒng)一審批管理權(quán)限，加強(qiáng)集中管理；建立目錄管理制度，推行收費(fèi)目錄管理和收費(fèi)公告制度，樹(shù)立民主預(yù)算理念，接受社會(huì)各界監(jiān)督；統(tǒng)一票據(jù)管理制度，強(qiáng)化源頭管理，充分

11、發(fā)揮收費(fèi)票據(jù)的源頭控管作用；設(shè)置財(cái)政專(zhuān)戶，嚴(yán)防“小金庫(kù)”和“賬外賬”等現(xiàn)象滋生；推廣和實(shí)施非稅收入第三方監(jiān)管，實(shí)行銀行代收制度，實(shí)現(xiàn)收繳單位與現(xiàn)金徹底脫離；統(tǒng)一預(yù)算編審制度，量入為出，合理安排使用費(fèi)款，保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的資金需要等等。(五) 以金財(cái)工程為專(zhuān)業(yè)載體，加強(qiáng)非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)建設(shè)，完善非稅收入征管信息系統(tǒng)。首先，建立和完善非稅收入征管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上自動(dòng)查詢、自動(dòng)對(duì)賬和財(cái)政票據(jù)的自動(dòng)核銷(xiāo)及網(wǎng)上實(shí)時(shí)監(jiān)控系統(tǒng)，推動(dòng)非稅收入征管數(shù)據(jù)信息由單機(jī)儲(chǔ)存向網(wǎng)絡(luò)化管理轉(zhuǎn)變；其次，以非稅收入征管信息系統(tǒng)為平臺(tái)，積極推行網(wǎng)絡(luò)開(kāi)票，不斷完善以票管收機(jī)制；第三，按照以票管收制度，健全財(cái)政票

12、據(jù)電腦實(shí)時(shí)結(jié)報(bào)核銷(xiāo)系統(tǒng)，對(duì)部門(mén)和單位申領(lǐng)和使用的財(cái)政票據(jù)，一律通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)結(jié)報(bào)。(六)加快非稅收入法律體系法規(guī)建設(shè)進(jìn)程，強(qiáng)化非稅收入監(jiān)督檢查職能。積極研究和制定有關(guān)政府非稅收入征管的相關(guān)法規(guī)制度，實(shí)現(xiàn)非稅收入依法立項(xiàng)、依法征收、依法使用和依法管理，并以法律程序明確財(cái)政分配，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律；輔之以非稅收入政務(wù)公開(kāi)、收費(fèi)公示、稽查、舉報(bào)、違規(guī)處罰和責(zé)任追究等一系列監(jiān)督管理制度，增強(qiáng)財(cái)稅政策法制化、效率化和宏觀調(diào)控能力；此外，拓展非稅收入行政和社會(huì)監(jiān)督渠道，建立健全人大、審計(jì)部門(mén)和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)非稅收入管理的經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化。同時(shí)，加大非稅收入管理稽查和執(zhí)罰力度，對(duì)非稅收入征管中的各種違紀(jì)行

13、為，政府職能部門(mén)要密切配合，相互聯(lián)動(dòng)，按照相關(guān)法律法規(guī)，追究有關(guān)部門(mén)和單位的主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。c29c91afe4ced1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91afedd1b6c87d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9c91fe4ced1b6c8795ad29c91af95ad9c91afe4ced1b6c8795ad91afe4ced1b6c8795ad9d1b6c8795ad9c91afe4ced1b6c8

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