園區(qū)綜合開發(fā)PPP項(xiàng)目的土地問題解析

1、園區(qū)綜合開發(fā)園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目的土地問題解析項(xiàng)目的土地問題解析【煒衡觀點(diǎn)】：園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目是常見的 PPP 項(xiàng)目類型，通常也有叫片區(qū)開發(fā)、新城開發(fā)、 工業(yè)園區(qū)開發(fā)等， 可能幾者間細(xì)節(jié)處有一定區(qū)別， 但大同小異， 本質(zhì)相同。根據(jù)本 PPP 團(tuán)隊(duì)已有的片區(qū)開發(fā)實(shí)務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)， 土地問題是這類型項(xiàng)目操作中的重點(diǎn)和難點(diǎn)。園區(qū)綜合開發(fā)園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目的土地問題解析項(xiàng)目的土地問題解析園區(qū)綜合開發(fā)模式又稱為工業(yè)園/新城整體開發(fā)模式或產(chǎn)城融合開發(fā)模式，指將一片待開發(fā)區(qū)域作為整體進(jìn)行規(guī)劃及開發(fā)建設(shè)，同時(shí)引入某種產(chǎn)業(yè)或概念，以實(shí)現(xiàn)該區(qū)域的整體城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、 并實(shí)質(zhì)改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

2、本輪 PPP 模式大熱以來，考慮到運(yùn)用 PPP 模式能夠最大限度引入開發(fā)建設(shè)資金以解決融資問題、 并調(diào)動(dòng)投資人對區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行整體策劃和開發(fā)建設(shè)以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性發(fā)展，地方政府在越來越多的園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中嘗試采用 PPP 模式，而在PPP 模式下，政府方僅負(fù)責(zé)園區(qū)大范圍的管理監(jiān)督、政策支持、基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量的監(jiān)管等工作，而社會(huì)資本方（項(xiàng)目公司）則需負(fù)責(zé)整個(gè)園區(qū)的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營的大部分工作。固安工業(yè)園區(qū)新型城鎮(zhèn)化項(xiàng)目便是典型的 PPP 模式下的園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目，是發(fā)改委首批公布的 13 個(gè) PPP 項(xiàng)目典型案例之一。在該項(xiàng)目中，固安縣人民政府通過公開招標(biāo)的方式引入華夏

3、幸福基業(yè)股份有限公司（以下稱“華夏幸?！保┳鳛轫?xiàng)目的社會(huì)資本方，并授予華夏幸福全資設(shè)立的項(xiàng)目公司以特許經(jīng)營權(quán)，由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)園區(qū)的規(guī)劃、投融資、建設(shè)、運(yùn)營等一體化的市場運(yùn)作，基本操作模式如下：其中：1、土地整理投資指配合以政府有關(guān)部門為主體進(jìn)行的土地征轉(zhuǎn)以及形成建設(shè)用地的相關(guān)工作；2、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)包括道路、供水、供電、供暖、排水設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)；3、 公共設(shè)施建設(shè)指公園、綠地、廣場、規(guī)劃展館、教育、醫(yī)療、文體等公益設(shè)施建設(shè)；4、 產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)包括招商引資、企業(yè)服務(wù)等；5、咨詢運(yùn)營服務(wù)包括開發(fā)區(qū)域的空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及控制性詳規(guī)編制等規(guī)劃咨詢服務(wù)，公共項(xiàng)目維護(hù)等。政府對項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)的上述工

4、作以成本+合理收益的方式給予回報(bào)，但雙方約定，上述回報(bào)費(fèi)用的來源僅限于委托區(qū)域內(nèi)所產(chǎn)生的收入，包括稅收、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入等。當(dāng)前大多數(shù)園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目都與固安項(xiàng)目所采用的模式大同小異， 由于包含土地的一級整理及部分二級開發(fā)的工作，往往涉及的投資量巨大、動(dòng)輒百億。 由于在園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目中項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)的工作范圍包括土地的一級開發(fā)及二級開發(fā)，收益來源也主要為土地二級開發(fā)所產(chǎn)生的各項(xiàng)收入，即直接或間接地以土地二級開發(fā)的收益對土地一二級開發(fā)的成本給予回報(bào)，因此，可以說，該模式的核心和基礎(chǔ)依然是土地一二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)， 土地的一二級聯(lián)動(dòng)開發(fā)是整個(gè)模式的基礎(chǔ)，同時(shí)又是核心。因此，不論是政

5、府方還是社會(huì)資本方，如想確保園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目成功落地及順利實(shí)施， 都需要充分了解該模式下各個(gè)實(shí)施階段所涉及的土地管理的相關(guān)法律法規(guī)、或了解現(xiàn)行法律體系下的操作障礙和風(fēng)險(xiǎn)， 從而使項(xiàng)目實(shí)施和收益分享具備合規(guī)性和可操作性。 本文中對 PPP 模式下園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中所涉及的主要土地管理的相關(guān)法律法規(guī)等進(jìn)行充分收集和分類整理，以供參考。一、一、土地一級開發(fā)主體資格的取得土地一級開發(fā)主體資格的取得土地一級開發(fā)， 即對納入土地儲(chǔ)備范圍的土地， 按照各項(xiàng)規(guī)劃條件進(jìn)行征地、拆遷、土地整理、適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使土地達(dá)到出讓標(biāo)準(zhǔn)的土地開發(fā)行為，也就是通常所說的將“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，關(guān)于取得土地

6、一級開發(fā)的主體資格有如下規(guī)定：土地管理法實(shí)施條例第二十五條：“征地補(bǔ)償、安置方案報(bào)市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實(shí)施”；國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知(國發(fā)20083 號)：“土地前期開發(fā)要引入市場機(jī)制，按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇實(shí)施單位”；土地儲(chǔ)備管理辦法（國土資發(fā)2007277 號）第十八條：土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)對儲(chǔ)備土地進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之具備供應(yīng)條件；另外，該辦法第十九條進(jìn)一步明確：“前期開發(fā)涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，要按照有關(guān)規(guī)定，通過公開招標(biāo)方式選擇工程實(shí)施單位”；關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備與融資管理的通

7、知 （國土資發(fā)2012162 號） 第三條：“土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)組織開展對儲(chǔ)備土地的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)凈地提供有效保障。進(jìn)行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的，應(yīng)通過公開招標(biāo)方式選擇工程設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理等單位，不得通過下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行工程建設(shè)”；財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)綜200668 號）中：“土地前期開發(fā)要積極引入市場機(jī)制、嚴(yán)格控制支出，通過政府采購招投標(biāo)方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低開發(fā)成本”。北京市土地儲(chǔ)備和一級開發(fā)暫行辦法、 北京市土地一級開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)暫行辦法明確規(guī)定，除市政府確定的重大項(xiàng)目和利用自有國有土

8、地使用權(quán)實(shí)施土地一級開發(fā)之外的項(xiàng)目均需通過公開招標(biāo)方式確定項(xiàng)目開發(fā)主體。綜上，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為市縣人民政府的授權(quán)機(jī)構(gòu)，為合法的土地一級開發(fā)主體，土地一級開發(fā)中涉及道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的， 應(yīng)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)通過公開招標(biāo)的方式選擇工程實(shí)施單位，同時(shí)鼓勵(lì)其他前期開發(fā)工作皆以公開招標(biāo)的方式選擇實(shí)施單位。因此，在園區(qū)綜合開發(fā)建設(shè) PPP 項(xiàng)目中，應(yīng)優(yōu)先考慮以公開招標(biāo)的方式采購社會(huì)資本，以使其在通過采購程序成為中選社會(huì)資本的同時(shí)一并合法取得土地一級開發(fā)的主體資格。二、土地的開發(fā)利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃二、土地的開發(fā)利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃園區(qū)綜合開發(fā) PP

9、P 項(xiàng)目中， 社會(huì)資本的工作范圍包含一級土地整理和二級土地開發(fā)， 且社會(huì)資本的絕大部分收益直接或間接地來源于二級土地的開發(fā)利用及相應(yīng)收入，而根據(jù)我國的土地管理相關(guān)法律法規(guī)，對土地進(jìn)行收儲(chǔ)及開發(fā)建設(shè)的各項(xiàng)工作必須嚴(yán)格遵循適用于區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、土地利用計(jì)劃所確定的土地性質(zhì)、土地用途、土地收儲(chǔ)及使用計(jì)劃等，因此，在園區(qū)綜合開發(fā)PPP 項(xiàng)目中，提前編制適用于園區(qū)開發(fā)建設(shè)的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、土地利用計(jì)劃以獲得合法審批， 并使其與政府和社會(huì)資本方對區(qū)域內(nèi)土地的開發(fā)建設(shè)計(jì)劃相契合， 是確保政府和社會(huì)資本方能夠按計(jì)劃展開一級土地整理和二級土地開發(fā)工作、 實(shí)現(xiàn) PPP 模式下投資收益的重要前提

10、。 筆者將我國城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地規(guī)劃的結(jié)構(gòu)及相關(guān)規(guī)定作出如下總結(jié)：(一) 城鄉(xiāng)規(guī)劃目前，我國關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要法律法規(guī)包括城鄉(xiāng)規(guī)劃法、城市規(guī)劃編制辦法、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例等，根據(jù)該等規(guī)定，我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系如下：各級、各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制和審批主體如下：序號規(guī)劃名稱組織編制部門審批部門1全國城鎮(zhèn)體系規(guī)劃國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門國務(wù)院2省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃省、 自治區(qū)人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門國務(wù)院3城市總體規(guī)劃 （一般為 20 年）直轄市政府所在地的城市及國務(wù)院確定的城市市級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門國務(wù)院省、 自治區(qū)政府所在地城市及國務(wù)院確定的城市由省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院審批其

11、他城市由省、自治區(qū)人民政府4鎮(zhèn)的總體規(guī)劃縣政府所在地鎮(zhèn)的總體規(guī)劃縣政府縣政府的上一級政府其他鎮(zhèn)的總體規(guī)劃鎮(zhèn)政府鎮(zhèn)政府的上一級政府5城市控制性詳細(xì)規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃部門經(jīng)本級人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級人大常委會(huì)和上一級人民政府備案6鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)縣政府所在地鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)縣政府經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，報(bào)本級人大常委會(huì)和上一級政府備案劃劃其他鎮(zhèn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃鎮(zhèn)政府報(bào)縣政府審批7重要地塊修建性詳細(xì)規(guī)劃城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃部門和鎮(zhèn)人民政府組織編制，應(yīng)符合控制性詳細(xì)規(guī)劃8鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府上一級政府審批9近期建設(shè)規(guī)劃（規(guī)劃期限為 5年）城市、縣、鎮(zhèn)人民政府報(bào)總體規(guī)劃審批部門備案*上述各類規(guī)劃涉及的修改應(yīng)

12、由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。(二) 土地規(guī)劃目前，我國關(guān)于土地規(guī)劃的主要法律法規(guī)包括土地管理法和土地管理法實(shí)施條例 等， 根據(jù)上述規(guī)定， 我們土地規(guī)劃的分類及編制審批基本情況如下：序號規(guī)劃名稱編制機(jī)構(gòu)審批部門1土地利用總體規(guī)劃（一般為15年）全國土地利用總體規(guī)劃國務(wù)院土地行政主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門國務(wù)院省、 自治區(qū)、 直轄市土地利用總體規(guī)劃省、 自治區(qū)、 直轄市政府組織本級土地行政主管部門國務(wù)院省、 自治區(qū)政府所在地的市， 人口在一百萬以上的城市以及國務(wù)院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃由各市政府組織本級土地行政主管部門編制經(jīng)省、 自治區(qū)政府審查同意后，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)以上三款以外的土地利用總體規(guī)劃本級政府

13、土地行政主管部門編制逐級報(bào)省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)。 其中， 鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃， 由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府編制，逐級上報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者省、自治區(qū)、 直轄市人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、 自治州人民政府批準(zhǔn)。2土地利用年度規(guī)劃編制及審批機(jī)構(gòu)與土地利用總體規(guī)劃相同3年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃市、縣國土資源部門， 財(cái)政及當(dāng)?shù)厝嗣駡?bào)同級政府批準(zhǔn)， 并報(bào)上級國土資源管理部門備銀行定共同編制案*上述各類規(guī)劃涉及的修改應(yīng)由原審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。(三) 土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的銜接土地管理法第二十二條：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接”；土地管理法第二十四條：“土地利用年度

14、計(jì)劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況編制?！保怀青l(xiāng)規(guī)劃法第五條：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制,應(yīng)當(dāng)依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,并與土地利用總體規(guī)劃相銜接”；城鄉(xiāng)規(guī)劃法第三十四條：“城市、縣、鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃以及國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定近期建設(shè)規(guī)劃，報(bào)總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)備案”。根據(jù)上述規(guī)定， 土地規(guī)劃、 城鄉(xiāng)規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)相互協(xié)調(diào)、 相互銜接，但由于各種規(guī)劃編制主體、編制機(jī)制、編制尺度、編制期限不同，導(dǎo)致事實(shí)上各種規(guī)劃相互沖突、難以協(xié)調(diào)。在實(shí)際操作中，

15、政府方需根據(jù)已有規(guī)劃協(xié)調(diào)組織編制所需其它規(guī)劃并獲得審批， 必要時(shí)還需對已有規(guī)劃進(jìn)行修訂以配合開發(fā)建設(shè)計(jì)劃。但由于規(guī)劃間沖突頻現(xiàn)、審批和修訂機(jī)制繁雜，無論是政府方還是社會(huì)資本方，均需在各項(xiàng)前期規(guī)劃的編制和出臺(tái)上投入大量的精力和時(shí)間。即使這樣，各方也還需承擔(dān)規(guī)劃審批、規(guī)劃間沖突而產(chǎn)生的規(guī)劃有效性而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，這將大大拖延項(xiàng)目的進(jìn)度及加大各方的項(xiàng)目執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。 甚至部分項(xiàng)目為了滿足實(shí)施進(jìn)度先靠各方的拍腦袋計(jì)劃簽約開工、然后再補(bǔ)編或補(bǔ)修相關(guān)規(guī)劃，而一旦最終獲批的規(guī)劃與事先計(jì)劃不符，則會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的收益機(jī)制的大幅度調(diào)整或項(xiàng)目整體終止， 雖在合作協(xié)議中通常將規(guī)劃審批責(zé)任交由政府方承擔(dān)，但事實(shí)上一旦項(xiàng)目失敗合作

16、雙方都將不可避免的承擔(dān)相應(yīng)的損失。據(jù)悉，中央及地方政府均已在積極推動(dòng)“多規(guī)合一”的立法和試點(diǎn)工作， “多規(guī)合一”有望在十三五期間實(shí)現(xiàn)突破，“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)后，由于規(guī)劃工作而給園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目帶來的實(shí)操難度和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)有望得到緩解。三、土地使用權(quán)的取得三、土地使用權(quán)的取得在園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目的土地二級開發(fā)工作中，社會(huì)資本需取得土地，并按照要求完成基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)， 政府方需通過出讓土地實(shí)現(xiàn)土地收益以維持整個(gè)項(xiàng)目的收支平衡，為調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性、提高項(xiàng)目的整體營利水平有時(shí)政府方還需給社會(huì)資本配置一定的土地資源， 而這一切行為需要在符合相關(guān)土地管理法律法規(guī)的前提下合法取得土地使用

17、權(quán)：(一) 土地供應(yīng)計(jì)劃土地一級開發(fā)完成后，即可納入當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)計(jì)劃，而二級土地的供應(yīng)需依據(jù)土地供應(yīng)計(jì)劃進(jìn)行。國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃由市、縣人民政府國土部門一年一編，應(yīng)以國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃等作為編制依據(jù)，并報(bào)同級人民政府批準(zhǔn)。相關(guān)規(guī)定如下：土地儲(chǔ)備管理辦法第二十二條：“儲(chǔ)備土地完成前期開發(fā)整理后，納入當(dāng)?shù)厥?、縣土地供應(yīng)計(jì)劃，由市、縣人民政府國土資源管理部門統(tǒng)一組織供地”；招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定第五條：“市、縣人民政府國土資源行政主管部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃、城市規(guī)劃和土地市場狀

18、況，編制國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓年度計(jì)劃，報(bào)經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn)后，及時(shí)向社會(huì)公開發(fā)布”；國土資源部關(guān)于印發(fā)（試行）的通知（國土資發(fā)2010117 號）第 4.3 條：“國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的編制依據(jù)包括但不限于：（1）國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃；（2）土地利用總體規(guī)劃；（3）土地利用年度計(jì)劃；（4）住房建設(shè)規(guī)劃與計(jì)劃；（5）年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃；（6）軍用空余土地轉(zhuǎn)讓計(jì)劃；（7）建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)”；上述 117 號文第 4.5 條：“國有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃的計(jì)劃期為一年。計(jì)劃年度為每年的 1 月 1 日至 12 月 31 日。有條件的市、縣，可增加編制一年內(nèi)分季度的階段性計(jì)劃。有條件的市、縣，可在編制年度

19、供應(yīng)計(jì)劃及年度內(nèi)階段性計(jì)劃的同時(shí)，增加編制三年左右的滾動(dòng)計(jì)劃”。(二) 土地使用權(quán)的取得方式根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國國有土地使用權(quán)取得方式有劃撥取得、國有土地使用權(quán)出讓、國有土地租賃、國有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股四種：1、 出讓取得土地使用權(quán)出讓的方式有招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議出讓四種。招拍掛出讓為主，協(xié)議出讓為輔。以招拍掛方式出讓土地使用權(quán)的主要操作依據(jù)有招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定（國土資源部令第 39 號）、招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）、關(guān)于落實(shí)工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度有關(guān)問題的通知（國土資發(fā)200778 號）和國土資源部監(jiān)察部關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)工業(yè)用地出讓制度的通知

20、（國土資發(fā)2009101 號）等。根據(jù)上述規(guī)定，應(yīng)當(dāng)采用招拍掛出讓的土地類型包括工業(yè)（包括倉儲(chǔ)用地，但不包括采礦用地）、商業(yè)、 旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個(gè)以上意向用地者的情況。除根據(jù)相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招拍掛外的，方可采取協(xié)議方式。目前規(guī)范協(xié)議出讓的主要規(guī)定有協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定（國土資源部令第 21 號）和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范（試行）（國土資發(fā)2006第 114 號）（以下簡稱“114 號規(guī)范”）。根據(jù) 114 號規(guī)范第 4.3 條的列舉，可采取協(xié)議方式的情形主要包括：（1）供應(yīng)商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地以外用途的土地，其供地計(jì)劃公布后同一宗地

21、只有一個(gè)意向用地者的；（2）原劃撥、承租土地使用權(quán)人申請辦理協(xié)議出讓， 經(jīng)依法批準(zhǔn)的， 但 國有土地劃撥決定書 、國有土地租賃合同、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的除外；（3）劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓申請辦理協(xié)議出讓，經(jīng)依法批準(zhǔn)的，但國有土地劃撥決定書、法律、法規(guī)、行政規(guī)定等明確應(yīng)當(dāng)收回土地使用權(quán)重新公開出讓的除外；（4）出讓土地使用權(quán)人申請續(xù)期，經(jīng)審查準(zhǔn)予續(xù)期的。2、 劃撥取得根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法對劃撥的定義，土地使用權(quán)劃撥包括土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后取得劃撥土地使用權(quán)（相對無償）以及無償取得土地使用權(quán)兩種情形，相關(guān)規(guī)定如下:土地管理法第五十四條：“下列建設(shè)用地，

22、經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地”；城市房地產(chǎn)管理法第二十四條：“下列建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等項(xiàng)目用地”；劃撥用地目錄第二條：“符合本目錄的建設(shè)用地項(xiàng)目，由建設(shè)單位提出申請，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，方可以劃撥方式提供土地使用權(quán)(三)城市基礎(chǔ)設(shè)施用地(四)非營利性郵政設(shè)施用地(五)非營利性教育設(shè)施用地(六)公益性科研機(jī)構(gòu)用地(七)非營利性體育設(shè)施用地(八)非營利性公共文化設(shè)施

23、用地(九)非營利性醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施用地(十)非營利性社會(huì)福利設(shè)施用地”根據(jù)上述規(guī)定， 社會(huì)資本在園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目均屬于可以通過劃撥方式取得土地使用權(quán)的項(xiàng)目。 然而， 在實(shí)務(wù)操作中，由于以劃撥形式取得土地使用權(quán)還需要獲得有權(quán)政府部門的審批， 而相關(guān)審批部門則有時(shí)會(huì)出于項(xiàng)目主體的非國有企業(yè)性質(zhì)的考慮而拒絕審批同意該等建設(shè)項(xiàng)目以劃撥形式取得土地使用權(quán)?；谕恋厥袌龅囊?guī)范性要求，劃撥的土地政策趨緊，國土資源部于 2014 年出臺(tái)的節(jié)約集約利用土地規(guī)定(國土資源部令第 61 號)，即進(jìn)一步明確了劃撥土地有限的使用范圍，并進(jìn)一步擴(kuò)大了國有土地有償使用的范圍：該規(guī)定第二十一條：

24、 “國家擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。 除軍事、保障性住房和涉及國家安全和公共秩序的特殊用地可以以劃撥方式供應(yīng)外，國家機(jī)關(guān)辦公和交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施（產(chǎn)業(yè)）、城市基礎(chǔ)設(shè)施以及各類社會(huì)事業(yè)用地中的經(jīng)營性用地，實(shí)行有償使用。具體辦法由國土資源部另行規(guī)定?！钡诙l： “經(jīng)營性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格，各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。”由于大部分基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目具備一定的經(jīng)營性 （事實(shí)上何為經(jīng)營性項(xiàng)目并沒有明確的定義，是否存在使用者付費(fèi)的項(xiàng)目都是經(jīng)營性項(xiàng)目？），上述規(guī)定出臺(tái)后，社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）通過劃撥形式取得

25、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的土地使用權(quán)更是難上加難。而事實(shí)上所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè) PPP項(xiàng)目的投資和收益最終均需以使用者付費(fèi)或政府付費(fèi)的方式返還投資成本和項(xiàng)目收益， 為了降低項(xiàng)目投資， 也為了解決 PPP 項(xiàng)目采購程序和招拍掛程序并行而造成的不確定性， 實(shí)踐中， 多采取由政府方出資代表 （通常為地方融資平臺(tái)公司）以劃撥方式取得國有土地使用權(quán)，待項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)，由政府方出資代表通過無償使用（非劃拔）或無償租賃等模糊的形式將土地使用權(quán)提供給社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）使用，或政府方出資代表以其所擁有的國有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司取得該國有土地使用權(quán)的目的，而為了規(guī)避招拍掛程序的不確定性，作

26、價(jià)出資入股的方式也被運(yùn)用在園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目的土地資源配置中：（1） 劃撥土地使用權(quán)無償使用或無償租賃劃撥土地使用權(quán)擬轉(zhuǎn)讓、出租及抵押的，應(yīng)經(jīng)批準(zhǔn)并辦理出讓手續(xù)及交付土地使用權(quán)出讓金后方可進(jìn)行。相關(guān)規(guī)定如下：國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例第四十五條及劃撥土地使用權(quán)管理暫行辦法第六條：符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門批準(zhǔn)，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：（一）土地使用者為公司、企業(yè)、其他經(jīng)濟(jì)組織和個(gè)人；（二）領(lǐng)有國有土地使用證；（三）具有地上建筑物、其他附著物合法的產(chǎn)權(quán)證明；（四）簽訂土地使用權(quán)出讓合同，向當(dāng)?shù)厥?、縣人民政府補(bǔ)交土地使用權(quán)出讓金或者以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押所獲收

27、益抵交土地使用權(quán)出讓金；國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 第四十六條： “對劃撥土地使用權(quán)，市、縣人民政府根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展需要和城市規(guī)劃的要求，可以無償收回，并可依照本條例的規(guī)定予以出讓”。根據(jù)上述規(guī)定，融資平臺(tái)公司通過無償使用（非劃拔）或無償租賃等模糊的形式將劃撥土地使用權(quán)提供給社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）使用，顯然不符合將劃撥土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓或出租的相關(guān)法律法規(guī)， 也不屬于現(xiàn)行國有土地管理法律法規(guī)框架下允許的土地取得方式，存在被收回土地使用權(quán)或被補(bǔ)充征繳土地出讓金的風(fēng)險(xiǎn)。（2） 劃撥土地作價(jià)入股城市房地產(chǎn)管理法第二十八條：“依法取得的土地使用權(quán)，可以依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，作價(jià)入股，合資、

28、合作開發(fā)房地產(chǎn)”；公司法第二十七條： “股東可以用土地使用權(quán)等可以用貨幣估價(jià)并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財(cái)產(chǎn)作價(jià)出資的規(guī)定”；建設(shè)部關(guān)于修改 的決定（建設(shè)部第 96 號令）第三條規(guī)定：房地產(chǎn)權(quán)利人“以房地產(chǎn)作價(jià)入股、與他人成立企業(yè)法人，房地產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生變更的方式將其房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移給他人的，屬于房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；”根據(jù)城市房地產(chǎn)管理法第三十九條第（二）款的規(guī)定：以出讓方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)符合“（二）按照出讓合同約定進(jìn)行投資開發(fā)，屬于房屋建設(shè)工程的，完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件”。根據(jù)上述規(guī)定，將土地使用權(quán)作價(jià)入股屬于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行

29、為，需要符合劃撥土地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，如上文所述，劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓需補(bǔ)辦出讓手續(xù)及補(bǔ)交出讓金后方能繼續(xù)，另外，還需滿足“完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設(shè)用地條件”的要求。(三) 國有土地租賃國有土地租賃是指國家將國有土地出租給使用者使用， 雙方簽訂土地租賃合同， 并由承租人支付租金并取得承租土地使用權(quán)?，F(xiàn)行規(guī)定對租賃的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格限制，將租賃定位為出讓的補(bǔ)充，國有土地租賃可采用招拍掛或協(xié)議方式進(jìn)行。相關(guān)規(guī)定如下：國土資源部關(guān)于印發(fā)的通知（國土資發(fā)1992222 號）第一條：“對因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)

30、有償使用的，可以實(shí)行租賃。對于新增建設(shè)用地，重點(diǎn)仍應(yīng)是推行和完善國有土地出讓，租賃只作為出讓的補(bǔ)充。對于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地，無論是利用原有建設(shè)用地，還是利用新增建設(shè)用地，都必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃”；該意見第六條： “承租人在按規(guī)定支付土地租金并完成開發(fā)建設(shè)后，經(jīng)土地行政主管部門同意或根據(jù)租賃合同約定，可將承租土地使用權(quán)轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓或抵押”、“在使用年限內(nèi)，承租人有優(yōu)先受讓權(quán)，租賃土地在辦理出讓手續(xù)后，終止租賃關(guān)系”。(四) 作價(jià)出資或入股根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，將國有土地使用權(quán)直接作價(jià)出資入股（非上文提到的已取得土地使用權(quán)后再將土地使用權(quán)作價(jià)入股） 僅適用于國有企業(yè)改革中涉及的劃撥土地使用權(quán)的處置

31、。相關(guān)規(guī)定如下：國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定： “本規(guī)定所稱國家以土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價(jià)，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有”。關(guān)于改革土地估價(jià)結(jié)果確認(rèn)和土地資產(chǎn)處置審批辦法的通知 （國土資發(fā)200144 號）：“對于省級以上人民政府批準(zhǔn)實(shí)行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點(diǎn)的企業(yè)，方可采用授權(quán)經(jīng)營或國家作價(jià)出資（入股）方式配

32、置土地”。顯然，將國有土地使用權(quán)直接作價(jià)出資入股僅適用于國企改革中，過于狹窄如稍作擴(kuò)展，允許在 PPP 項(xiàng)目中直接以國有土地使用權(quán)作價(jià)出資入股，將能很好地解決基礎(chǔ)設(shè)施及公用事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的土地供應(yīng)及項(xiàng)目的土地資源配置問題。 近期公布的政府和社會(huì)資本合作法（征求意見稿）第二十八條第二款：“需要政府付費(fèi)或提供可行性缺口補(bǔ)助的市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和公共服務(wù)項(xiàng)目， 縣級以上人民政府可以將項(xiàng)目所需用地采取劃撥或者作價(jià)入股方式提供， 但用于與合作項(xiàng)目相關(guān)的配套開發(fā)用地除外”，該等規(guī)定將土地使用權(quán)直接作價(jià)出資入股應(yīng)用到PPP 項(xiàng)目中，無疑是對國有土地使用權(quán)直接作價(jià)出資入股這一方式的有益擴(kuò)充，但是否可以落地操作、如

33、何落地操作，還需土地相關(guān)法律法規(guī)的配套完善。四、國有土地使用權(quán)出讓收入的計(jì)提與支出四、國有土地使用權(quán)出讓收入的計(jì)提與支出園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目中， 社會(huì)資本方在項(xiàng)目中的收益回報(bào)大部分直接或間接地來源于土地出讓收入。根據(jù)國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知（國辦發(fā)2006100 號）以及財(cái)政部、國土資源部、中國人民銀行關(guān)于印發(fā)的通知（財(cái)綜200668 號）的規(guī)定，“從 2007 年 1 月 1 日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，未列入預(yù)算的各類項(xiàng)目一律不得通過土地出讓收入支出，實(shí)行徹底的收支兩條

34、線?！币虼?，如欲確保社會(huì)資本方(項(xiàng)目公司)在園區(qū)綜合開發(fā) PPP 項(xiàng)目中能從土地出讓收入中獲得期望的收益， 一方面需了解中央及地方土地出讓收入應(yīng)依法計(jì)提的項(xiàng)目和金額，另一方面需了解土地收入中可依法支出的項(xiàng)目及內(nèi)容。國有土地使用權(quán)出讓收入的計(jì)提要求與支出基本匯總情況如下：(一) 計(jì)提項(xiàng)目由于各地關(guān)于土地出讓收入的計(jì)提要求和比例各有規(guī)定， 此處以南京市下屬某產(chǎn)業(yè)園區(qū)為例：序號國家和省的剛性計(jì)提項(xiàng)目計(jì)提比例上交園 區(qū) 留存1國有土地收益基金5%國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法第十一條：“由財(cái)政部門從繳入地方國庫的招標(biāo)、拍賣、掛牌和協(xié)議方式出讓國有土地使用權(quán)所取得的總成交價(jià)款中，劃出一定比例的資金，用于

35、建立國有土地收益基金， 實(shí)行分賬核算， 具體比例由省、 自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市人民政府確定， 并報(bào)財(cái)政部和國土資源部備案。 ”5%2新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)2%關(guān)于調(diào)整新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)政策等問題的通知由市縣人民政府按征收標(biāo)準(zhǔn)*征收等別繳納，實(shí)行中央與地方 30：70 分成體制，地方分成的 70%部分，一律全額繳入省級（含省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市，下同）國庫。2%3農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金1%用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法第二條： “從土地出讓金劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金計(jì)算公式為： 從土地出讓金劃出的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金 = 土地出讓面積土地出讓平均純收益征收標(biāo)0.2%0.8%

36、準(zhǔn)（對應(yīng)所在地征收等別）各地規(guī)定的土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例（不低于 15%）。”第六條：“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入 （不低于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金的 70部分）繳入同級國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬； 將屬于各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及計(jì)劃單列市集中的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入 （不高于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金 30的部分）按就地繳庫方式繳入省國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬。”4被征地農(nóng)民基本生活保障資金3%3%5土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)1%1%6城鎮(zhèn)廉租住房建設(shè)資金4.8%4.8%7風(fēng)險(xiǎn)基金1%1.00%9市統(tǒng)籌8%8%10農(nóng)田水利資金4.8%2.4%2.4%11教育資金4.8

37、%4.8%合計(jì)35.4%15.6%19.8%12市計(jì)提22%城市發(fā)展專項(xiàng)資金（17%),民生發(fā)展專項(xiàng)資金（5%）22%13區(qū)計(jì)提22%城市發(fā)展專項(xiàng)資金（17%),民生發(fā)展專項(xiàng)資金（5%）22%在上述園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中，根據(jù)國家及地方的土地轉(zhuǎn)讓收入的相關(guān)規(guī)定，土地的轉(zhuǎn)讓收入中需剛性計(jì)提的各項(xiàng)目占收入總額的 35%，均需專項(xiàng)用于計(jì)提事項(xiàng)，其中需上交國家、省、市的部分為 15.6%，園區(qū)留存部分為 19.8%。另外，根據(jù)南京市及該產(chǎn)業(yè)園所處行政區(qū)的相關(guān)規(guī)定，土地收入總額還需額外向市、區(qū)級分別計(jì)提 22%。因此，該項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的土地轉(zhuǎn)讓收入至少需向國家、省、市、區(qū)級上繳 59.6%，而只有上繳該等金額后的土地轉(zhuǎn)讓收入剩余部分才可用于向社會(huì)資本支付在園區(qū)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的開發(fā)成本和收益。(二) 支出項(xiàng)目土地收入允許的支出項(xiàng)目反映在政府收支分類科目08 款“國有土地使用權(quán)出讓金支出”科目、09 款“國有土地收益基金支出”、11 款“農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金支出”、12 款“新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)安排的支出”中，未列入支出科目的各類項(xiàng)目一律不得通過土地出讓收入支出：支出科目內(nèi)涵（08）國有土地