淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題

1、 前天，習(xí)近平在中央日常工作中對(duì)耕地保護(hù)工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，耕地是我國(guó)最為寶貴的資源。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失。要實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，依法依規(guī)做好耕地占補(bǔ)平衡，規(guī)范有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地。 淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)淺析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 14區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)一、土地流轉(zhuǎn)背景二、土地流轉(zhuǎn)內(nèi)涵三、土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題 四、土地流轉(zhuǎn)的建議及對(duì)策本文主要框架本文主要框架一、土地流轉(zhuǎn)背景一、土地流轉(zhuǎn)背景1. 建國(guó)以來(lái)土地性質(zhì)的變化建國(guó)以來(lái)土地性質(zhì)的變化2. 土地流轉(zhuǎn)的原因和動(dòng)力土地流轉(zhuǎn)的原因和動(dòng)力建國(guó)以來(lái)我國(guó)土地性質(zhì)變化建國(guó)以

2、來(lái)我國(guó)土地性質(zhì)變化19501952年底的土地改革運(yùn)動(dòng)，確立的是個(gè)體農(nóng)民的土地私有制，而不是集體公有制。19531956年底的對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造，即農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)的基本完成，使農(nóng)民土地私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榧w公有制。 19491956年我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式的變化趨勢(shì)是封建剝削的土地所有制農(nóng)民土地私有制社會(huì)主義公有制。1958年的人民公社化運(yùn)動(dòng)，是在土地公有制的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大合作社的規(guī)模，提高公有化的程度，仍然是集體公有制。1978年底實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制并沒(méi)改變土地公有制，農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而沒(méi)有所有權(quán)，經(jīng)營(yíng)方式改為“分戶經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧” 土地流轉(zhuǎn)原因及動(dòng)力土地流轉(zhuǎn)原因及動(dòng)力l 土地承包經(jīng)營(yíng)

3、成本高，收益低1l第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移2l鎮(zhèn)、村非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的需要3l村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要4二、土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵二、土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)涵土地流轉(zhuǎn)的含義土地流轉(zhuǎn)的原則及主要模式土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及特點(diǎn)二、什么是土地流轉(zhuǎn)？什么是土地流轉(zhuǎn)？（一）（一）宏觀定義：土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)土地資源的優(yōu)宏觀定義：土地流轉(zhuǎn)就是對(duì)土地資源的優(yōu) 化配置化配置土地流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)招標(biāo)出租招標(biāo)出租建設(shè)用地建設(shè)用地建房出租建房出租土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)用地用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)用地用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)后節(jié)約的建設(shè)用地建房出租土地流轉(zhuǎn)后節(jié)約的建設(shè)用地建房出租土地的效益（土地增值）反哺給三農(nóng)土地的效益（土地增值）反哺給三農(nóng)土地流轉(zhuǎn)土地

4、流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地招標(biāo)出租招標(biāo)出租土地流轉(zhuǎn)土地流轉(zhuǎn)(二二)微觀定義微觀定義 土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，土地流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶，將土地使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的將土地使用權(quán)讓渡給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織的一種經(jīng)濟(jì)行為。一種經(jīng)濟(jì)行為。流出方必須擁有土地承包權(quán)。流出方必須擁有土地承包權(quán)。流出方讓渡的是土地使用權(quán)。經(jīng)營(yíng)有兩種式：流出方讓渡的是土地使用權(quán)。經(jīng)營(yíng)有兩種式：直接經(jīng)營(yíng)、間接經(jīng)營(yíng)。直接經(jīng)營(yíng)、間接經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)行為。土地流轉(zhuǎn)是一種經(jīng)濟(jì)行為。 動(dòng)因：閑置、投資。閑置的前提是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)動(dòng)因：閑置、投資。閑置的前提是勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，投資追求土地增量與增值。移，投資追求土地增量與增

5、值。土地流轉(zhuǎn)基本原則土地流轉(zhuǎn)基本原則 必須在堅(jiān)持家庭承包制和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系必須在堅(jiān)持家庭承包制和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)牡幕A(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償?shù)脑瓌t。原則。 依法：不僅要依法辦事，更要不違法辦事；依法：不僅要依法辦事，更要不違法辦事； 自愿：不僅要自發(fā)式自愿，更要?jiǎng)訂T式自愿；自愿：不僅要自發(fā)式自愿，更要?jiǎng)訂T式自愿； 有償：不僅要有償，更要讓農(nóng)民共享發(fā)展成果。有償：不僅要有償，更要讓農(nóng)民共享發(fā)展成果。 政策界限：政策界限：土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。不

6、得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。土地流轉(zhuǎn)的主要模式土地流轉(zhuǎn)的主要模式 1、互換土地 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶，為方便耕種和各自的需要，對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換。2、土地出租 在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行約定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，出租方按年度以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金。其中，有大戶承租型、公司租賃型、反租倒包型等。 3、土地入股 指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，在入股過(guò)程中，實(shí)行農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)的雙向選擇（農(nóng)民將土地入股給公司后，既可繼續(xù)參與

7、土地經(jīng)營(yíng)，也可不參與土地經(jīng)營(yíng)），農(nóng)民憑借土地承包權(quán)可擁有公司股份，并可按股分紅。4、土地轉(zhuǎn)包 指承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)。接包方按轉(zhuǎn)包時(shí)約定的條件對(duì)轉(zhuǎn)包方負(fù)責(zé)。5、宅基住房 即宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保。農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，宅基地被置換為城市發(fā)展用地，農(nóng)民在城里獲得一套住房。農(nóng)民放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受城市社保，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)體制。 一、法律層面l2002年8 月29日，第九屆全國(guó)人大第29次會(huì)議審議通過(guò)了農(nóng)村土地承包法，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)做出了

8、明確的規(guī)定。國(guó)家保護(hù)依法、自愿、有償進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的行為，承包方依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品。l 2005年1月19日，農(nóng)業(yè)部又以農(nóng)村土地承包法為根據(jù)，制定頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，圍繞尊重和保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)者、流轉(zhuǎn)方式方法、流轉(zhuǎn)合同與規(guī)范、流轉(zhuǎn)管理等方面進(jìn)行規(guī)范及完善l 2008年10月12日，中共中央出臺(tái)了關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定，并指出建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿平等有償?shù)脑瓌t，允許、鼓勵(lì)農(nóng)民以多種渠道、多種形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。通過(guò)法律法規(guī)和政策的研

9、究制定、出臺(tái)與逐步健全完善，l 2013年11月十八屆三中全會(huì)通過(guò)的中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定指出，要堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀二、操作層面 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從20世紀(jì)80年代中后期興起到現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)展了近20年。先后經(jīng)歷了“禁止流轉(zhuǎn)”到“放開(kāi)流轉(zhuǎn)”，再到“支持流轉(zhuǎn)”，“規(guī)范流轉(zhuǎn)”的制度變遷。 在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模是穩(wěn)定的，一般占家庭承包耕地面積的4.5%左右。近幾年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和改革開(kāi)放，力度

10、的不斷加大，城市化進(jìn)程加快，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式、農(nóng)作物種植模式等，發(fā)生了一系列變化。土地作為基本的生產(chǎn)資料，流轉(zhuǎn)現(xiàn)象日益普遍，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐漸加大。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2013年底，全國(guó)承包耕地流轉(zhuǎn)面積3.7億畝，是2008年底的3.1倍，流轉(zhuǎn)比例達(dá)到26%，比2008年底提高17.1個(gè)百分點(diǎn)。經(jīng)營(yíng)面積在50畝以上的專(zhuān)業(yè)大戶超過(guò)287萬(wàn)戶，家庭農(nóng)場(chǎng)超過(guò)87萬(wàn)個(gè)。20122012年土地流轉(zhuǎn)的形式（）年土地流轉(zhuǎn)的形式（）資料來(lái)源：全國(guó)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)資料來(lái)源：全國(guó)土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)全國(guó)土地流轉(zhuǎn)各區(qū)域占比全國(guó)土地流轉(zhuǎn)各區(qū)域占比全國(guó)流轉(zhuǎn)的土地面積比重全國(guó)流轉(zhuǎn)的土地面積比重土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)1地區(qū)之間土地

11、流轉(zhuǎn)率差距較大地區(qū)之間土地流轉(zhuǎn)率差距較大52地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地塊地理位置影響土地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地塊地理位置影響土地流轉(zhuǎn)對(duì)象地流轉(zhuǎn)對(duì)象63流轉(zhuǎn)土地仍以經(jīng)營(yíng)糧食作物為主流轉(zhuǎn)土地仍以經(jīng)營(yíng)糧食作物為主7三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題三、我國(guó)土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題1.1.土地流轉(zhuǎn)動(dòng)力不足 2.2.土地流轉(zhuǎn)缺乏項(xiàng)目帶動(dòng)3.3.土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛較多4.4.土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)體系沒(méi)有建立起來(lái)四、土地流轉(zhuǎn)的政策建議四、土地流轉(zhuǎn)的政策建議1完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán) 土地確權(quán)是土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)， 土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)越穩(wěn)定，產(chǎn)權(quán)關(guān)系越明晰，越有利于流轉(zhuǎn)。因此應(yīng)繼續(xù)做好農(nóng)村土地延包后續(xù)收尾工作，妥善解決一些地區(qū)存在的延包遺留問(wèn)題，

12、做好土地確權(quán)登記、頒證工作，切實(shí)做到承包地塊確權(quán)、承包合同、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)“三到戶”，完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能，依法保障民對(duì)家庭承包土地占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利。 2、加強(qiáng)政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù) 政府要在土地確權(quán)和流轉(zhuǎn)合同備案的基礎(chǔ)上，組建土 地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理服務(wù)組織，建立流轉(zhuǎn)檔案，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為；為土地流轉(zhuǎn)無(wú)償提供信息、合同簽訂、鑒證、法律政策咨詢、糾紛調(diào)解等服務(wù)；村級(jí)組織可成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，負(fù)責(zé)登記報(bào)送土地流轉(zhuǎn)供求信息；各省應(yīng)建立全覆蓋的綜合性農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)有形電子交易市場(chǎng)（或交易所），實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、高效交易。3培育規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體 目前，能夠帶動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的主體

13、主要有經(jīng)營(yíng)大戶、合作社以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，為此首先要鼓勵(lì)懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的能人，受讓農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，集中連片種植，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)大戶。 其次，要大力支持農(nóng)民土地合作社和農(nóng)民土地股份合作社，鼓勵(lì)農(nóng)戶持土地入社或以土地折價(jià)入股入社。 最后， 在折價(jià)入股時(shí)，各地應(yīng)建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)機(jī)制，根據(jù)不同產(chǎn)業(yè)不同片區(qū)制訂土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價(jià)格。4建立土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)機(jī)制 首先，鼓勵(lì)在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或城鎮(zhèn)獲得穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民長(zhǎng)期轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，對(duì)流轉(zhuǎn)期限較長(zhǎng)、規(guī)模較大的農(nóng)戶給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助； 其次，對(duì)流入土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)模較大的各類(lèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，地方政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，在金融服務(wù)、技術(shù)推廣、用地用電用水

14、和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)基地建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目安排上給予優(yōu)先支持； 最后，鼓勵(lì)、扶植農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，以及相關(guān)有投資意愿單位擴(kuò)大對(duì)農(nóng)業(yè)投資， 進(jìn)而提高農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)率 長(zhǎng)期剪刀差存在，農(nóng)業(yè)稅免征之前，農(nóng)民由于承包經(jīng)營(yíng)土地的負(fù)擔(dān)重，收益相對(duì)較低，承包經(jīng)營(yíng)土地的積極性不高。許多外出務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民紛紛將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給親友或其他農(nóng)戶，也有的以自己享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)投股或參股。這是過(guò)去幾年土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一個(gè)最重要的原因。 土地二輪承包時(shí)增人不增地，減人不減地的原則，使得農(nóng)村原本存在的人多地少的矛盾更加突出。導(dǎo)致大量勞動(dòng)力紛紛向本地農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)或向外地轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移的勞

15、動(dòng)力中有一部分帶動(dòng)全家轉(zhuǎn)移，便將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人。 因招商引資、工業(yè)園區(qū)等非農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目用地需要，鎮(zhèn)、村將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以租賃的方式從農(nóng)戶手中流轉(zhuǎn)出來(lái) 村為培植專(zhuān)業(yè)大戶、承包大戶，一方面鼓勵(lì)農(nóng)戶將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給被培植對(duì)象，另一方面將土地從農(nóng)戶手中以租賃或其他方式流轉(zhuǎn)出來(lái)再轉(zhuǎn)包給被培植對(duì)象,即“反租倒包”。 一是土地流轉(zhuǎn)率在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同的區(qū)域之間存在比較明顯的差異。 2013年全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達(dá) 3.7億畝，超過(guò)全國(guó)承包耕地面積的 12%，浙江省土地流轉(zhuǎn)面積已達(dá)733 萬(wàn)畝，占承包耕地總面積的 32.6%，其中浙江省寧波市慈溪縣流轉(zhuǎn)土地面積的比重已達(dá) 58%。上海

16、54.7%的農(nóng)村家庭承包土地實(shí)現(xiàn)了各種形式的流轉(zhuǎn)，江蘇省土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)1024萬(wàn)畝，占全省農(nóng)戶家庭承包面積的205。湖南省土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)總面積1380萬(wàn)畝，比2010年增長(zhǎng)1.2倍，占耕地面積的22.3%。 總體來(lái)看，目前土地流轉(zhuǎn)多數(shù)是農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)，但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、流轉(zhuǎn)地塊的地理位置等因素的影響下，不同地區(qū)土地流轉(zhuǎn)對(duì)象也存在一定的差異。一方面，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，流轉(zhuǎn)給工商企業(yè)和種植業(yè)大戶的占有一定比例，如江蘇省泰州市農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向工商企業(yè)的約占 25%，流向種植業(yè)大戶的約17%，農(nóng)戶之間的流轉(zhuǎn)約占流轉(zhuǎn)總量的 58%左右 ；經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)很少有工商企業(yè)的參與，90%以上的土地流轉(zhuǎn)發(fā)生在農(nóng)戶之間。 另一方面，土地位置不同，流轉(zhuǎn)對(duì)象也不同。 由于城市遠(yuǎn)郊及偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地利用價(jià)值較低，相對(duì)近郊農(nóng)村，缺少工商企業(yè)的參與，所以多以農(nóng)戶