農(nóng)民行政訴訟障礙排除論文

1、農(nóng)民行政訴訟障礙排除論文 摘要在我國(guó)強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)及致力于解決“三農(nóng)”問題的今天，農(nóng)民權(quán)利能否通過行政訴訟得以有效地保障，具有特殊意義。然而，農(nóng)民進(jìn)行行政訴訟卻面臨著體制、意識(shí)、程序等諸多障礙。為此，改革體制、更新觀念、完善程序以利于保障農(nóng)民的合法權(quán)利，乃迫切需要和理性選擇。 關(guān)鍵詞農(nóng)民；行政訴訟；障礙；排除 行政訴訟作為解決公民私權(quán)力受到國(guó)家公權(quán)力侵害時(shí)救濟(jì)問題的訴訟制度，在我國(guó)憲法強(qiáng)調(diào)“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“依法治國(guó)”及政府致力于解決“三農(nóng)”問題的今天，具有特殊的價(jià)值。然而，在目前，當(dāng)權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，農(nóng)民進(jìn)行行政訴訟可謂舉步維艱，“立案難、審理難、執(zhí)行難”乃不爭(zhēng)事實(shí)。其訴權(quán)的實(shí)現(xiàn)無

2、論從法律規(guī)范層面還是從現(xiàn)實(shí)運(yùn)作來看，都存在著諸多困境和障礙。 一、農(nóng)民進(jìn)行行政訴訟的障礙及原因分析農(nóng)民在行政訴訟中面臨的困難和障礙是多元的，主要包括以下幾個(gè)方面：（一）體制障礙首先，司法難以獨(dú)立。在我國(guó)現(xiàn)有體制下，司法權(quán)在一定程度上依附于行政權(quán)。加之有些法官自身不具有獨(dú)立的品格，對(duì)其憲法地位也缺乏信心，同樣影響到農(nóng)民對(duì)法律的信心，難以樹立法律的權(quán)威。 其次，因缺乏有效的違憲審查機(jī)制，法院對(duì)于抽象行為的司法審查又存在著規(guī)范上的障礙，在行政訴訟中，對(duì)于行政機(jī)關(guān)發(fā)布的侵害農(nóng)民權(quán)利的違憲的規(guī)范性文件，找不到法律解決的途徑。 最后，農(nóng)民在行政訴訟中沒有安全保障。作為被告的行政機(jī)關(guān)一方面不依法履行訴訟義務(wù)

3、，農(nóng)民的訴訟權(quán)利難以全面行使；另一方面事前事中進(jìn)行威脅、事后進(jìn)行報(bào)復(fù)，也使得受害農(nóng)民為避免權(quán)利落空或事后報(bào)復(fù)，不得不畏懼退縮或委曲求全。在行政訴訟中，近年撤訴率居高不下，大部分正是由于受到威脅所致。 （二）意識(shí)障礙基于經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知，“民不可與官斗”的意識(shí)在農(nóng)民中頗有市場(chǎng)，不能正確認(rèn)識(shí)自身的主體地位，習(xí)慣于對(duì)權(quán)力的順從；而行政機(jī)關(guān)也難以擺脫“官本位”意識(shí)。 （三）成本障礙訴訟費(fèi)用過高，也是農(nóng)民不愿提起行政訴訟的一個(gè)主要原因。我國(guó)行政訴訟收費(fèi)制度基本上是照搬民事訴訟。有學(xué)者在考察民事訴訟收費(fèi)制度時(shí)曾指出：“不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個(gè)司法判決都會(huì)消耗資源。如果當(dāng)事人試圖窮盡起訴、訴前保全

4、、反訴、上訴、申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行等程序救濟(jì)手段，必須準(zhǔn)備一筆價(jià)值不菲的訴訟費(fèi)用。當(dāng)事人遭受的損失越大，爭(zhēng)取全額賠償?shù)脑竿綇?qiáng)烈，他為勝訴要預(yù)先支付的費(fèi)用就越高。”1行政訴訟收費(fèi)與民事訴訟收費(fèi)一樣將案件分為非財(cái)產(chǎn)案件與財(cái)產(chǎn)案件。前者按件征收；后者以其所涉金額與價(jià)款按比例征收。這往往使農(nóng)民承受相對(duì)他們而言高額的案件受理費(fèi)，還有律師費(fèi)等必要費(fèi)用，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農(nóng)民的訴訟成本極高！權(quán)衡利弊，農(nóng)民往往選擇忍讓、退縮或者尋求訴訟外的救濟(jì)途徑，如目前我國(guó)大量存在的“生命不息、申訴不止”現(xiàn)象，“上訪專業(yè)戶”不斷增多乃不爭(zhēng)事實(shí)。 （四）程序障礙1立案上的障礙。目前，該方面的最大

5、障礙是，有些法院對(duì)于農(nóng)民提起的行政訴訟不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使農(nóng)民陷入“告狀無門”的境地。 2受案范圍的限制。我國(guó)行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟?！笨梢?，該條以概括的方式確立了行政訴訟受案的基本界限，即只受理對(duì)具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權(quán)提起的訴訟。而事實(shí)上，許多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為恰恰是抽象行政行為。這就使農(nóng)民的有關(guān)權(quán)利受到地方制定的各類規(guī)范性文件或所謂的“紅頭文件”侵犯時(shí)，無法尋求有效的司法救濟(jì)。該條還對(duì)行政訴訟的被告主體作了限制，即

6、被告只能是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。然而，目前在土地征收、征用過程中，村民委員會(huì)也往往侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，故村委會(huì)能否成為行政訴訟的被告，就成為一個(gè)焦點(diǎn)問題。就目前法律規(guī)定而言，村委會(huì)是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，因而往往認(rèn)為它不具備行政訴訟主體資格；也有人指出，村委會(huì)除了公共服務(wù)職能外，在實(shí)際工作中也具備一部分執(zhí)行基層行政事務(wù)（如計(jì)劃生育）的職能，而村委會(huì)不能作為行政訴訟被告，往往使農(nóng)民許多切身權(quán)益難以得到有效地救濟(jì)。 該法第11條采取列舉的方法，進(jìn)一步限制了行政訴訟的受案范圍，主要限于對(duì)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的行政處罰、行政強(qiáng)制措施、行政不作為等，涉及政治

7、、教育等權(quán)利的行政行為沒有明確納入行政訴訟受案范圍。因而，使農(nóng)民的自治權(quán)、受教育權(quán)等無法獲得司法救濟(jì)。 3行政領(lǐng)導(dǎo)出庭難。在行政訴訟案件的審理中，行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不出庭，被告拒不出示證據(jù)或威脅利誘原告撤訴等都成為農(nóng)民行政訴訟道路上的“荊棘”。目前，在全國(guó)已審理的行政訴訟中，行政領(lǐng)導(dǎo)作為法人代表出庭應(yīng)訴的還不足1；有的省份全年幾千件“民告官”案件中，行政長(zhǎng)官竟無一人出庭；有的行政機(jī)關(guān)面對(duì)行政訴訟，甚至連委托代理人都不屑，干脆讓法庭缺席審判！24執(zhí)行難。事實(shí)證明，即使農(nóng)民勝訴，由于缺乏有效的執(zhí)行機(jī)制和責(zé)任規(guī)定，行政機(jī)關(guān)往往不執(zhí)行司法判決。因此，勝訴對(duì)于農(nóng)民沒有太大的實(shí)際意義。 二、農(nóng)民進(jìn)行行政訴訟障

8、礙的排除在目前，要想真正掃清上述障礙，我們認(rèn)為，主要應(yīng)沿著以下路徑：（一）改革體制1必須貫徹司法獨(dú)立，以確保司法公正。只有改革現(xiàn)行體制，減少地方黨政部門對(duì)法院審判案件的干擾，才能真正做到“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責(zé)任是當(dāng)法律運(yùn)用到個(gè)別場(chǎng)合時(shí)，根據(jù)他對(duì)法律誠(chéng)摯的理解來解釋法律。獨(dú)立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。3也只有這樣，農(nóng)民才有望徹底跳出“民畏告官”的窠臼。 2建立違憲審查制度。從某種意義上說，違憲審查制度是迄今為止人類所發(fā)明的最為重要的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。憲法作為根本法，具有最高法律效力，無論是立法還是執(zhí)法都不得與之相違背，否則將視之為無效。據(jù)此，對(duì)于政府制定頒布的涉及農(nóng)民權(quán)利的法

9、規(guī)、規(guī)章，應(yīng)允許農(nóng)民控告，并由違憲審查機(jī)關(guān)依法對(duì)其是否違憲進(jìn)行審查，并做出裁決，以保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、維護(hù)憲法的權(quán)威。 （二）降低成本行政訴訟不同于民事訴訟，無論從其所要解決的問題性質(zhì)，還是從其所依據(jù)的實(shí)體法及人民法院進(jìn)行司法監(jiān)督的本質(zhì)來看，訴訟成本都理應(yīng)由國(guó)家財(cái)政支付，若由包括農(nóng)民在內(nèi)的當(dāng)事人承擔(dān)，則不盡合理。因此，盡快實(shí)行“行政訴訟成本國(guó)家承擔(dān)制度”，4未嘗不是改變這一不合理現(xiàn)象的理性選擇。在現(xiàn)有受案范圍內(nèi)，我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)徹底清除各種限制受案范圍的“土政策”，實(shí)行訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知制度，以減少農(nóng)民不必要的損失；對(duì)于社會(huì)保障、發(fā)放撫恤金等農(nóng)民確有困難的案件，或者要求減負(fù)以及占地或拆遷補(bǔ)償?shù)绒r(nóng)

10、民一時(shí)難以承受較高訴訟費(fèi)用的案件，應(yīng)實(shí)行訴訟費(fèi)減、免、緩制度以保障立案，使農(nóng)民不至于因經(jīng)濟(jì)困難而不敢或不愿進(jìn)行行政訴訟。 （三）完善程序1完善立案程序。起訴權(quán)是實(shí)體權(quán)利獲得司法救濟(jì)的重要前提，而行政訴訟中，農(nóng)民往往是弱者。有訴不理，農(nóng)民再有冤屈，也只能徘徊在法院大門之外。故此類案件中貫徹“司法為民”，首要的就是要加強(qiáng)訴權(quán)保護(hù)，符合立案條件的應(yīng)及時(shí)立案，使權(quán)利受到侵犯的農(nóng)民“告狀有門”。 2應(yīng)擴(kuò)大受案范圍。為彌補(bǔ)行政訴訟受案范圍的明顯不足，擴(kuò)大其范圍的原則應(yīng)是將所有國(guó)家公權(quán)力主體與相對(duì)人發(fā)生的公法上的爭(zhēng)議，全部納入行政訴訟的范圍。其中包括將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，對(duì)內(nèi)部行政行為提供司法救濟(jì)

11、，加強(qiáng)對(duì)其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟(jì)，所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受法院的司法審查，擴(kuò)大行政訴訟法所保護(hù)的權(quán)利范圍。5當(dāng)下全面擴(kuò)展尚有難度的情況下，起碼應(yīng)率先解決以下案件的可訴問題：（1）村民自治權(quán)受侵害案件。對(duì)此，我們建議修改現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法和行政訴訟法，以彌補(bǔ)前者缺乏村民自治權(quán)的司法救濟(jì)之缺憾。即應(yīng)明確規(guī)定在村民自治活動(dòng)中發(fā)生的有關(guān)行政干預(yù)、行政不作為等糾紛或者認(rèn)為村民自治章程、村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟；并確立村委會(huì)在行政訴訟中的被告地位。 （2）農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件。此類案件多因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“農(nóng)負(fù)”文件加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)而引起的，法院大多將其看作抽象行政行為而不予受理。

12、故此類案件的訴訟對(duì)象，目前僅限于針對(duì)具體人發(fā)出的農(nóng)負(fù)通知，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于農(nóng)負(fù)文件的行為得不到有力的司法監(jiān)督，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到切實(shí)的維護(hù)。 （3）土地使用權(quán)糾紛案件。對(duì)于這類案件，應(yīng)作具體分析：若為土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個(gè)別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決；若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，以文件形式強(qiáng)迫農(nóng)民接受不合理土地承包條件的，應(yīng)以行政訴訟案件處理。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會(huì)違反國(guó)家有關(guān)占地、拆遷補(bǔ)償規(guī)定以及宅基地發(fā)放規(guī)定而下發(fā)的各種決定、命令、辦法等，都應(yīng)允許農(nóng)民以行政訴訟方式起訴。 值得強(qiáng)調(diào)的是，應(yīng)盡快建立“集團(tuán)訴訟”制度。我國(guó)民事訴訟法第54、55

13、條中規(guī)定了類似于美國(guó)式集團(tuán)訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當(dāng)事人眾多，不便或不可能共同進(jìn)行訴訟而由其代表人進(jìn)行訴訟。行政訴訟法雖未作此類規(guī)定，但上述三種案件多屬群體性行政糾紛，若借鑒民事訴訟中的代表人訴訟，并考慮建立集團(tuán)訴訟制度，對(duì)解決上述案件具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。最高人民法院在行政訴訟法貫徹意見第114條中也強(qiáng)調(diào)：法院審理行政案件除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對(duì)本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。這無疑為解決農(nóng)民群體性行政糾紛時(shí)，參照適用民事訴訟法規(guī)定的代表人訴訟，提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。 3完善審判和執(zhí)行程序。法院在審理行政訴訟案件時(shí)，為減少農(nóng)民的“訟累”，應(yīng)提高訴

14、訟效率。對(duì)于符合條件的起訴，不僅要盡快立案，還應(yīng)盡快開庭，并在法定期限內(nèi)盡快審結(jié)，因?yàn)椤斑t來的正義為非正義”！同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)山林土地、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等關(guān)涉安居樂業(yè)、生老病死等案件的審理，切實(shí)解決他們反映強(qiáng)烈的焦點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。 法院加強(qiáng)行政裁判的執(zhí)行力度，實(shí)屬必要。因?yàn)槟壳八?guī)定的“罰款”和“向行政機(jī)關(guān)提司法建議”的方式有些乏力。對(duì)此，法院應(yīng)多做說服教育和溝通工作，必要時(shí)應(yīng)依法強(qiáng)制執(zhí)行或者行使制裁權(quán)。對(duì)于被告敢于抗拒法院裁判的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)的責(zé)任，從而使生效裁判得到執(zhí)行，以維護(hù)法律的權(quán)威、切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。唯有如此，才能從根本上解決行政裁判執(zhí)行難的問題。 總之，應(yīng)力爭(zhēng)做到：法院以積極的

15、態(tài)度救濟(jì)民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù)，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執(zhí)行實(shí)現(xiàn)民愿，從而為農(nóng)民提供一個(gè)權(quán)利維護(hù)的平臺(tái)，確保國(guó)家公權(quán)力不會(huì)輕易侵犯農(nóng)民權(quán)利，并且一旦侵犯將受到有效地追究。 （四）加強(qiáng)司法援助盡管目前我國(guó)設(shè)有中央、省、市、縣四級(jí)司法援助體系，但因未建立專門的保護(hù)農(nóng)民權(quán)利司法援助組織，不利于接近農(nóng)民、保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利。為此，必須建立鄉(xiāng)一級(jí)司法援助基金，同時(shí)鼓勵(lì)法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村，為農(nóng)民提供法律服務(wù)。這樣，農(nóng)村也可辦起法律（或律師）事務(wù)所，為農(nóng)村法律援助事業(yè)的開展，提供人才保障；并在鄉(xiāng)司法所的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，使法律援助工作得以有序的開展。也只有如此，才可能消除農(nóng)

16、民因不懂法或因無錢而“懼訟”、“畏訴”的顧慮，才能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方訴訟地位的平等，農(nóng)民的訴訟權(quán)利才會(huì)得到更為有力的保障，才能切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的合法利益。 （五）觀念的轉(zhuǎn)變1各級(jí)法院及法官的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。各級(jí)法院應(yīng)牢固樹立保護(hù)農(nóng)民的觀念，降低司法救濟(jì)的門檻和農(nóng)民的訴訟成本，增強(qiáng)農(nóng)民通過行政訴訟解決行政爭(zhēng)議、維護(hù)自己合法權(quán)利的信心；還應(yīng)堅(jiān)持裁判中立的理念，自覺排除來自各方的干預(yù)或干擾，通過公正審判，最大限度地實(shí)現(xiàn)公平和正義。從一定意義上講，行政審判工作滯后的“瓶頸”，不是農(nóng)民法治意識(shí)到位與否的問題，而是如何破除官民法律地位不平等問題。 2各級(jí)政府及其工作人員的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。目前，有些行政官員對(duì)行政訴訟還不甚熟悉，在思想上一時(shí)還無法接受坐在被告席上與農(nóng)民平起平坐的現(xiàn)實(shí)，總以為行政訴訟破壞了自己的聲譽(yù)，降低了政府的威信。事實(shí)上，行政機(jī)關(guān)的臉面和威信恰恰體現(xiàn)于其法治意識(shí)的確立，樹立于對(duì)剛性行為規(guī)則的尊重，彰顯于公平、公開、公正地與百姓進(jìn)行司法對(duì)話，而絕不是靠自己的“缺席”或權(quán)勢(shì)來保住的。在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，法治觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。63農(nóng)民自身的觀念也應(yīng)轉(zhuǎn)變?！胺擅媲叭巳似降取笔腔镜?/p>