試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策

1、中央廣播電視大學(xué)人才培養(yǎng)模式改革與開放教育試點法學(xué)專業(yè)本科畢 業(yè) 論 文 題目： 試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策 分校： 錦州電大 指導(dǎo)教師： 張×× 學(xué)生姓名： 張×× 學(xué)號： 081040160 完成日期： 2010年6月 法律專業(yè)畢業(yè)論文指導(dǎo)卡學(xué)生姓名張××年級2008秋聯(lián)系方式1390000006畢業(yè)論文題目試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策指導(dǎo)教師姓名張××職稱××聯(lián)系方式××××指導(dǎo)記錄時間內(nèi) 容第一次2010、3、27指導(dǎo)學(xué)生選題、指

2、導(dǎo)論文開題報告寫作。第二次第三次第四次畢業(yè)論文評語畢業(yè)論文建議成績指導(dǎo)教師： 年 月 日試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策開題報告人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會在民間糾紛雙方當(dāng)事人自愿平等的前提下,依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德，對糾紛進行訴訟，行政處理之外的調(diào)解，以消除紛爭的一種群眾自治活動。根據(jù)我國憲法、人民調(diào)解委員會組織條例的規(guī)定，城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的社區(qū)居民委員會是基層群眾性自治組織。社區(qū)居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛。在市場經(jīng)濟條件下，因房屋租賃、鄰里關(guān)系、經(jīng)濟債務(wù)、損害賠償?shù)染用裰g有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益發(fā)生的民間糾紛日益增多。社區(qū)人民調(diào)解可以及時疏導(dǎo)化解各類矛盾糾

3、紛，有效防止和減少群體性事件的發(fā)生。再者，社區(qū)人民調(diào)解工作的主要任務(wù)和目的，就是以國家法律和社會倫理道德為依據(jù)，通過調(diào)解組織耐心細致的說服和勸導(dǎo)工作。促進群眾在平等協(xié)商、互諒互讓中，化解矛盾、解決糾紛、消除隔閡、增進團結(jié)、維護穩(wěn)定。如何做好社區(qū)人民調(diào)解工作，把不安定因素消除在萌芽狀態(tài)中，促進社區(qū)鄰里和睦，維護社區(qū)安定團結(jié)的局面，是當(dāng)前社區(qū)建設(shè)中面臨的一個重要課題。因為在社區(qū)工作，發(fā)現(xiàn)了社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善、調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)不高等方面的原因造成了社區(qū)人民調(diào)解的效果差，形式化的一種現(xiàn)象。只是應(yīng)付差事，根本沒有做實際的工作。而且在社區(qū)負責(zé)人民調(diào)解工作的人本身就不懂得法律知識，文化知識水平較低。

4、所以想借此文讓人們知道什么是社區(qū)人民調(diào)解以及它的作用并且希望有更多的人去關(guān)注社區(qū)人民調(diào)解，提升社區(qū)人民調(diào)解的公信力，讓百姓信任它。讓人民調(diào)解工作真正的做到服務(wù)于構(gòu)建和諧社區(qū)。論文將從四個方面進行論述。第一部分是社區(qū)人民調(diào)解的概述。社區(qū)人民調(diào)解的概念；社區(qū)人民調(diào)解的特點；社區(qū)人民調(diào)解與其他調(diào)解的區(qū)別；社區(qū)人民調(diào)解的意義。第二部分是社區(qū)人民調(diào)解存在的問題。相關(guān)立法和理論不足；社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善；社區(qū)人民調(diào)解本身公信力不足；重打輕調(diào),認識錯位；形勢的變化使社區(qū)人民調(diào)解面臨挑戰(zhàn)。第三部分是解決社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及對策。把握社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)；優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善制度；提升社區(qū)人民調(diào)解的法律效力

5、；擴大社區(qū)人民調(diào)解在群眾中的影響；拓展其適用領(lǐng)域和調(diào)解糾紛范圍。為了更好的完成這篇論文，本人查閱了中華人民共和國城市居民委員會組織法、人民調(diào)解委員會組織條例、人民調(diào)解工作若干規(guī)定等書籍，從而初步形成了寫作此文的思路框架。論城市居民最低生活保障法律制度存在的問題及對策論文提綱城市居民最低生活保障法律制度是具有中國特色的城市社會救助制度，城市居民最低生活保障制度在實施過程中，存在著很多問題。為此，本文提出了完善城市居民最低生活保障法律制度的構(gòu)想。本文通過三部分加以論述。一、城市居民最低生活保障法律制度概述（一）城市居民最低生活保障制度的概念城市居民最低生活保障法律制度，是指對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣?/p>

6、府公告的最低生活標準的人口，由國家給予一定現(xiàn)金資助，以保證該家庭成員基本生活需要的社會救助制度。（二）我國城市居民最低生活保障制度的歷史演進二、城市居民最低生活保障法律制度在實施過程中存在的問題（一）低保標準不合理（二）騙?，F(xiàn)象（三）“應(yīng)保未保”現(xiàn)象三、完善城市居民最低生活保障法律制度的政策建議（一）制定科學(xué)的最低生活保障標準1、制定科學(xué)的最低生活保障標準遵循的原則2、采取分類施保的措施3、完善低保標準調(diào)整機制（二）完善家計調(diào)查制度1、家計調(diào)查應(yīng)該遵循以下基本原則2、具體措施（三）拓寬就業(yè)渠道，促進再就業(yè)總之，城市居民最低生活保障制度作為國家解決城市居民的生活困難的社會救濟制度，是社會保障體系

7、的一項重要內(nèi)容。完善城市居民最低生活保障制度之路任重道遠。試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策論文目錄摘 要 1 關(guān) 鍵 詞 1一、社區(qū)人民調(diào)解的概述 1（一）社區(qū)人民調(diào)解的概念1（二）社區(qū)人民調(diào)解的特點1 （三）社區(qū)人民調(diào)解與其他調(diào)解的區(qū)別1 （四）社區(qū)人民調(diào)解的意義2二、社區(qū)人民調(diào)解存在的問題3（一）相關(guān)立法和理論不足3（二）社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善3（三）社區(qū)人民調(diào)解本身公信力不足4（四）重打輕調(diào)、認識錯位5（五）形勢的變化使社區(qū)人民調(diào)解面臨挑戰(zhàn)5三、解決社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及對策5（一）把握社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)5（二）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善制度6（三）提升社區(qū)人民調(diào)解的法律效力7（四）擴大

8、社區(qū)人民調(diào)解在群眾中的影響7（五）拓展其適用領(lǐng)域和調(diào)解糾紛范圍8結(jié)束語 8試論社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及解決對策摘要：社區(qū)人民調(diào)解是一項具有中國特色的社會主義法律制度，它在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、保障和諧社會具有重要意義。然而，現(xiàn)在的社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善，調(diào)解人員的專業(yè)素質(zhì)不高等方面的問題造成了社區(qū)人民調(diào)解的效果差，公信力不高。在構(gòu)建和諧社會的背景下，我們要積極地去發(fā)現(xiàn)問題，找出解決問題的對策，提升社區(qū)人民調(diào)解的公信力，讓百姓信任它，讓社區(qū)人民調(diào)解工作真正為構(gòu)建和諧社會服務(wù)。關(guān)鍵詞： 社區(qū)人民調(diào)解，問題，對策經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定成為我國當(dāng)代的主旋律，“和諧社會”的提出便是此主題的最好詮釋，

9、而“和諧社會”的要件之一就是要求“社會矛盾的合理調(diào)處”。建立在中國古代儒家思想“和為貴”基礎(chǔ)上的社區(qū)人民調(diào)解完全符合我國的傳統(tǒng)文化和民族心理，并且在我國有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎(chǔ)。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)人民調(diào)解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，社區(qū)人民調(diào)解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了社區(qū)人民調(diào)解工作的發(fā)展，同時在社區(qū)人民調(diào)解的實踐中也存在著亟待規(guī)范和解決的問題。只有發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，才能更好地發(fā)揮社區(qū)人民調(diào)解的作用。一、社區(qū)人民調(diào)解的概述（一）社區(qū)人民調(diào)解的概念根據(jù)我國憲法、人民調(diào)解委員會組織條例的規(guī)定，城市按居民居住地區(qū)設(shè)立的社區(qū)居民委員會是基層

10、群眾性自治組織，社區(qū)居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會，調(diào)解民間糾紛。社區(qū)人民調(diào)解是指社區(qū)人民調(diào)解委員會在民間糾紛雙方當(dāng)事人自愿平等的前提下，依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德，對糾紛進行訴訟，行政處理之外的調(diào)解，以消除紛爭的一種群眾自治活動。（二）社區(qū)人民調(diào)解的特點社區(qū)人民調(diào)解根植于社區(qū)，有其獨特的特點：第一是及時性，社區(qū)人民調(diào)解員對社區(qū)情況比較了解，對雙方當(dāng)事人比較熟悉，調(diào)查取證更加方便。從而能夠更快地化解矛盾，不易激化矛盾。第二是人性化，作為生活在一個社區(qū)的居民，大家在一個熟悉的環(huán)境里，朝夕相處，如果鄰里之間發(fā)生矛盾，一方被告上法庭，最后無論法庭如何公正判決，都將傷害彼此的“面子”。第三是靈

11、活性，調(diào)解時可以針對不同的當(dāng)事人、不同的矛盾糾紛的不同特點，采取不同的方式和方法，做到因事制宜、因人制宜，促使當(dāng)事人雙方自愿達成調(diào)解協(xié)議。如雙方當(dāng)事人由于某種原因，達不成協(xié)議，就需請第三者從中調(diào)解，以促進雙方盡快達成一致。（三）社區(qū)人民調(diào)解與其他調(diào)解的區(qū)別1社區(qū)人民調(diào)解與企事業(yè)單位人民調(diào)解的區(qū)別企業(yè)、事業(yè)單位人民調(diào)解委員會是企事業(yè)單位內(nèi)部通過選舉產(chǎn)生的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。企業(yè)、事業(yè)單位人民調(diào)解委員會在本單位黨委或行政領(lǐng)導(dǎo)下工作。其人民調(diào)解委員會的具體任務(wù)是：第一是調(diào)解職工、家屬之間有關(guān)人身、財產(chǎn)權(quán)益和其他日常生活中發(fā)生的民間糾紛，預(yù)防矛盾激化。第二是調(diào)解或協(xié)同有關(guān)部門的調(diào)解組織聯(lián)合調(diào)解本

12、單位職工與其他單位職工、街鄰之間的糾紛。第三是通過調(diào)解工作宣傳法律、法規(guī)、規(guī)章和政策，宣傳廠紀、廠規(guī)，教育職工和家屬遵紀守法，遵守勞動紀律，尊重社會公德。第四是協(xié)助調(diào)解本單位職工之間在生產(chǎn)、經(jīng)營中發(fā)生的糾紛。與社區(qū)人民調(diào)解的區(qū)別在于調(diào)解的對象不同。2社區(qū)人民調(diào)解與法院調(diào)解的區(qū)別法院調(diào)解是指在民事訴訟中雙方當(dāng)事人在法院審判人員的主持和協(xié)調(diào)下，就案件爭議的問題進行協(xié)商，從而解決糾紛所進行的活動。社區(qū)人民調(diào)解委員會的調(diào)解不同于人民法院的調(diào)解：一是調(diào)解的效力不同。在社區(qū)人民調(diào)解委員會主持下達成的調(diào)解協(xié)議，對雙方當(dāng)事人有約束力，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)自覺履行但沒有強制執(zhí)行的效力，但在一般情況下，可以作為證據(jù)材料。如

13、果一方當(dāng)事人在達成調(diào)解協(xié)議后反悔的，可以向人民法院起訴。在人民法院主持下達成的調(diào)解協(xié)議，只要調(diào)解書送達雙方當(dāng)事人后或者不需要制作調(diào)解書的調(diào)解協(xié)議當(dāng)庭宣讀后，即同生效判決書一樣具有法律效力，一方當(dāng)事人不履行調(diào)解所確定的義務(wù)，對方當(dāng)事人哥以申請人民法院強制執(zhí)行。對已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書或者調(diào)解協(xié)議，只有在當(dāng)事人提出證據(jù)證明人民法院的調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解的內(nèi)容違反法律時，經(jīng)人民法院審查屬實決定再審的，才能終止原調(diào)解書或者調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行。二是對于社區(qū)人民調(diào)解委員會的調(diào)解。一方當(dāng)事人申請再審，對方當(dāng)事人不愿調(diào)解的，或者雙方當(dāng)事人達不成調(diào)解協(xié)議的，當(dāng)事人可以向人民法院起訴，對于人民法院的調(diào)解，一方當(dāng)

14、事人申請調(diào)解，對方當(dāng)事人不愿調(diào)解的，或者雙方當(dāng)事人達不成調(diào)解協(xié)議的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法作出判決。三是調(diào)解的成本不同。社區(qū)人民調(diào)解具有靈活、高效、經(jīng)濟、簡便等特點，省事又省費，人民法院的調(diào)解，不但程序嚴格、正式、繁瑣、時間長，而且當(dāng)事人要交納一定的費用。四是社區(qū)人民調(diào)解具有保密性的特點，更符合當(dāng)事人的利益。判決強調(diào)公開開庭，公開質(zhì)證、認證，公開宣判，公開判決書，只有少量的案件可以不公開開庭審理。社區(qū)人民調(diào)解往往參加的人較少，只要雙方當(dāng)事人合意不公開，調(diào)解應(yīng)當(dāng)不公開進行。3社區(qū)人民調(diào)解與一般民間調(diào)解的區(qū)別社區(qū)人民調(diào)解不同于一般的民間調(diào)解。一般的民間調(diào)解主要有親戚、朋友、鄰里街坊進行調(diào)解說和，消除矛盾

15、，是自發(fā)的，無組織的，帶有濃厚的感情色彩，主要靠感情因素起作用。而社區(qū)人民調(diào)解是靠人民民主自治的組織來進行的，且是靠法律、道德等因素發(fā)揮作用的。較之一般的民間調(diào)解要規(guī)范、合理。（四）社區(qū)人民調(diào)解的意義社區(qū)人民調(diào)解從生活的角度來解決矛盾，社區(qū)作為一個區(qū)域性生活共同體，可以通過提供各種各類服務(wù)，從人的生活需要的角度，個別化地解決人們面臨的問題，以緩解乃至消除矛盾與沖突。社區(qū)人民調(diào)解盡可能以人與人平等的方式來解決矛盾，在社區(qū)中人與人的關(guān)系基本上是一種平等的、選擇性的關(guān)系，而不是強制的、受支配的關(guān)系。社區(qū)人民調(diào)解其以合乎民眾思想觀念和文化傳統(tǒng)的結(jié)案方式化干戈為玉帛；以服務(wù)群眾，定紛止?fàn)幘S護社會穩(wěn)定為宗

16、旨，有利于推動社會和諧。第一，社區(qū)人民調(diào)解是雙方當(dāng)事人的合意的結(jié)果，是雙方真實意思的自由表達，也是雙方積極參與、互動的結(jié)果，當(dāng)事人從心理上容易接受調(diào)解協(xié)議，行動上更愿意履行協(xié)議內(nèi)容，能夠取得案結(jié)事了，徹底化解糾紛的效果，有利于維護親情、友情、，恢復(fù)當(dāng)事人的和睦，防止矛盾激化，達成社會效果與法律效果的統(tǒng)一，對維護社會安定起著積極的作用。第二，社區(qū)人民調(diào)解根植于中國的長期實踐與中國特定的文化背景相吻合。對于化解社會矛盾、徹底解決糾紛具有裁判等方式所無法替代的作用。社區(qū)人民調(diào)解不僅可以使法、理、情有機地結(jié)合起來，化解當(dāng)事人之間的矛盾，起到案結(jié)事了，勝敗皆服。定紛止?fàn)幍淖饔?。同時，社區(qū)人民調(diào)解的過程，

17、也是對當(dāng)事人等進行法制宣傳教育的過程。通過社區(qū)人民調(diào)解，起到調(diào)解一案，教育一片的作用，從而可以預(yù)防糾紛，減少訴訟。二、社區(qū)人民調(diào)解存在的問題社區(qū)是管理與城市一定區(qū)域居民生活密切相關(guān)的公共事務(wù)和公益事業(yè)的社會自治組織，因而自然承擔(dān)了基層調(diào)解的任務(wù)。但是由于社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善、調(diào)解員的專業(yè)素質(zhì)不高等方面的原因造成了社區(qū)人民調(diào)解的效果差，公信力不高，這對于社會安定是極為不利的。（一）相關(guān)立法和理論不足我國憲法、民事訴訟法中僅各有一個條文對人民調(diào)解作了規(guī)定，但社區(qū)人民調(diào)解是一種和訴訟同位階的糾紛解決機制這兩個模糊的條文顯然不足以解決人民調(diào)解的主要問題；其他有關(guān)人民調(diào)解的法律規(guī)定大多是由全國人大法

18、工委、司法部、最高人民法院出臺的，不僅效力較低而且不成體系，無論從立法的位階還是質(zhì)量上看都極不利于社區(qū)人民調(diào)解的發(fā)展。另外，社區(qū)人民調(diào)解的改革也缺乏成熟理論的指導(dǎo)，其實學(xué)界關(guān)于人民調(diào)解的研究并不少，但缺少立足于實踐對新型調(diào)解體系的構(gòu)建、對提高人民調(diào)解公信力的研究，缺乏對國外成熟經(jīng)驗的詳細分析與借鑒。（二）社區(qū)人民調(diào)解制度的不完善1社區(qū)人民調(diào)解制度的非組織化從1983年司法部關(guān)于人民調(diào)解工作的若干規(guī)定中，我們可以看到，城市社區(qū)的人民調(diào)解被定位于附屬居民委員會這一群眾自治組織的糾紛解決機構(gòu)。筆者認為，這樣的立法完全脫離了當(dāng)時中國城市社區(qū)的具體情況（哪怕現(xiàn)在也是如此），將社區(qū)人民調(diào)解組織拋入社會生活

19、的汪洋大海之中。這是一種不負責(zé)的表現(xiàn)，即便其中有很多的無奈。任何一個組織如果要成長為團結(jié)有力、分工負責(zé)、靈活多變的機構(gòu)，必然需要包括軟硬件等各方面的投入，以此保證其正常的發(fā)展運作與及時合理的更新。然而，在中國城市社區(qū)力量還遠未達到自治，還不能在財政上自我滿足和自我調(diào)節(jié)時，其下設(shè)的人民調(diào)解組織自然也就無法在人員培訓(xùn)、辦公設(shè)備等諸多重要環(huán)節(jié)進行新陳代謝。曾有人戲言，社區(qū)人民調(diào)解委員會成了退休干部療養(yǎng)處或者善于助人的老大媽工作的最佳場所。知識上的陳舊更是成了致命傷，想以行政干部殘留的行政權(quán)威和老大媽細致的近乎苦口婆心的勸說來作為解決糾紛的主要手段（盡管有些時候是成功的），顯然是不切實際和一廂情愿的。

20、社區(qū)人民調(diào)解的非組織化客觀上使得人民調(diào)解成為社區(qū)治理以及行政控制的一個分支力量，而不是公正、公平解決社區(qū)糾紛的獨立機構(gòu)。這一點，在很多社區(qū)人民調(diào)解員身兼計生、治安等數(shù)職上就可以看出。作為糾紛解決機構(gòu)，社區(qū)人民調(diào)解組織如果不能成為相對獨立、管理得當(dāng)、運作合理的機構(gòu)，我們就有理由擔(dān)心社區(qū)人民調(diào)解在中國的未來。2社區(qū)人民調(diào)解的非程序化社區(qū)人民調(diào)解的非程序化是相對于司法訴訟程序而言的，意思是社區(qū)人民調(diào)解在處理糾紛時無法讓當(dāng)事人感覺到糾紛處理的過程，過于溫和、強調(diào)非對抗性的調(diào)解過程在城市社區(qū)人群的心目中逐漸成為無原則的、漫無邊際的調(diào)解的代名詞。人們發(fā)現(xiàn)，過多的強調(diào)社區(qū)人民調(diào)解的結(jié)果，而忽視社區(qū)人民調(diào)解的

21、過程，沒有一種昭示于眾的程序來約束當(dāng)事人和社區(qū)人民調(diào)解本身，會讓整個調(diào)解過程變得拖沓冗長，喪失效率。而效率本身就是社區(qū)人民調(diào)解優(yōu)于司法訴訟的特點，也是糾紛當(dāng)事人趨之若騖的原因。沒有了程序，就沒有效率；沒有效率，也就沒有社區(qū)人民調(diào)解。這就是為什么中國學(xué)者將社區(qū)人民調(diào)解問題歸結(jié)于現(xiàn)代性問題的原因了，調(diào)解的非組織化造成了人員的非專業(yè)化，人員的非專業(yè)化引起了調(diào)解的非程序化，而非專業(yè)化和非程序化的內(nèi)在實質(zhì)外化成了社區(qū)人民調(diào)解缺乏權(quán)威的大眾面孔。3社區(qū)人民調(diào)解的非專業(yè)化社區(qū)人民調(diào)解的非專業(yè)化指的是社區(qū)人民調(diào)解員缺乏相當(dāng)?shù)膶I(yè)知識。在社會分工越來越細、專業(yè)知識越來越復(fù)雜的今天，很多社區(qū)人民調(diào)解員在處理糾紛時

22、感到知識過于陳舊，力不從心。而由于法律知識與法律素養(yǎng)上的缺乏，社區(qū)人民調(diào)解員更是有心無力。糾紛當(dāng)事人若要解決復(fù)雜、困難的糾紛時，往往避開社區(qū)人民調(diào)解而直接求助于司法力量。社區(qū)人民調(diào)解的非專業(yè)化成為解決復(fù)雜糾紛時缺乏權(quán)威的詮釋和理由。（三）社區(qū)人民調(diào)解本身公信力不足一般來說，社區(qū)人民調(diào)解的公信力取決于人民調(diào)解的規(guī)范性和人民調(diào)解協(xié)議的有效性，但社區(qū)人民調(diào)解恰恰在這兩方面存在著較大的問題。第一，社區(qū)人民調(diào)解委員會作為糾紛的專門調(diào)解組織，其工作性質(zhì)決定了其應(yīng)具有相應(yīng)的辦公條件和能夠勝任工作的調(diào)解員，整個調(diào)解過程應(yīng)當(dāng)規(guī)范化運做。雖然人民調(diào)解以程序簡便、靈活著稱，但并不等于可以毫無規(guī)則地隨意調(diào)解，然而在實

23、踐中，社區(qū)人民調(diào)解的實際運行情況卻不盡如人意，導(dǎo)致當(dāng)事人難以對其產(chǎn)生基本的信任感。第二，最高人民法院的司法解釋將人民調(diào)解協(xié)議視為民法上的和解合同，如一方不愿履行，另一方只能起訴，在人民法院對案件進行審理后，才能確認協(xié)議的效力，而且法律并沒有同時規(guī)定對人民調(diào)解協(xié)議進行審理的相應(yīng)程序，實踐中人民法院只能按照民事普通或簡易程序?qū)徖?。如此一來，?dāng)事人選擇社區(qū)人民調(diào)解時所希望的“高效率”也將蕩然無存，這些必然都會影響當(dāng)事人對社區(qū)人民調(diào)解的信心與選擇。并且，基本上無專職調(diào)解員的情況，也嚴重制約著社區(qū)人民調(diào)解工作的社會公信力的形成。另外，還有保障不力、基礎(chǔ)不牢的原因。社區(qū)人民調(diào)解員無專有的辦公場所和設(shè)施，如

24、果社區(qū)人民調(diào)解委員會主任不是社區(qū)工作人員兼職，甚至連一張辦公桌都沒有。無專門的調(diào)解室，若碰到涉及個人隱私或當(dāng)事人不愿意公開的案件，根本無法調(diào)解，即使開展正常的調(diào)解工作，出勢必嚴懲影響其他社區(qū)作人員的工作。而經(jīng)費的匱乏，使得社區(qū)人民調(diào)解委員會的普法、學(xué)法、宣傳法律以及開展調(diào)解工作所需的經(jīng)費都得從社區(qū)有限的辦公經(jīng)費中列支，這對于社區(qū)來說是一筆沉重的負擔(dān)。因此，規(guī)范化社區(qū)人民調(diào)解委員會建設(shè)只有停留在形式上，無法真正的落實的狀況，嚴重削弱了“第一道防線”的功能。社區(qū)人民調(diào)解工作自身沒有收入，也沒有安排專門的資金，經(jīng)費沒有來源，工作沒有報酬，加上調(diào)解糾紛容易得罪人，所以，相當(dāng)一部分調(diào)解員工作不安心，對社

25、區(qū)人民調(diào)解工作缺乏熱情。（四）重打輕調(diào)、認識錯位打擊與調(diào)解都是維護社會穩(wěn)定的工作內(nèi)容，但兩者的工作領(lǐng)域不同、工作方式不同，開展工作的法律依據(jù)也不相同。以社區(qū)的治安防范而言，其工作的對象是盜、搶、群體性械斗等危害居民群眾安全感的刑事案件和一般擾亂社會秩序的治安案件，其形式為“防”但本質(zhì)仍屬于打的范疇，適用的是“刑法”和“治安管理處罰條例”等法律法規(guī)，而社區(qū)人民調(diào)解的工作對象是發(fā)生在公民之間以及公民一法人和其他組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭議的各種糾紛，并使之不激化或轉(zhuǎn)化為群體性事件，其適用的是人民調(diào)解委員會組織條例和人民調(diào)解工作若干規(guī)定等法規(guī)和規(guī)章。承擔(dān)這兩項任務(wù)的公安機關(guān)與社區(qū)人民調(diào)解委員會在機關(guān)

26、性質(zhì)、工作職責(zé)與法律依據(jù)上載然不同，不存在相互替代的可能與根據(jù)。但長期以來，社會上卻混淆了這一區(qū)別，將社區(qū)人民調(diào)解劃入社區(qū)治安之中，如此重警輕調(diào)的錯位認識，不僅加大了公安機關(guān)警力不足的工作壓力，也必然造成實際工作中的重點偏位。（五）形勢的變化使社區(qū)人民調(diào)解面臨挑戰(zhàn)隨著改革的深入發(fā)展，民間糾紛發(fā)生了重大變化：民間糾紛的主體由公民轉(zhuǎn)化為公民與經(jīng)濟組織、與企業(yè)、與基層干部、與基層政府及管理部門；民間糾紛的內(nèi)容由婚姻、家庭、鄰里、繼承，贍養(yǎng)等簡單的涉及人身利益、財產(chǎn)權(quán)益方面的糾紛，發(fā)展為經(jīng)濟合同糾紛的內(nèi)容由婚姻、家庭、鄰里、繼承、贍養(yǎng)等簡單的涉及人身利益、財產(chǎn)權(quán)益方面的糾紛，發(fā)展為經(jīng)濟合同糾紛、干群關(guān)

27、系糾紛，下崗職工與企業(yè)的糾紛、企業(yè)拖欠職工工資、拆遷征地糾紛等；民間糾紛的表現(xiàn)形式由當(dāng)事人之間，當(dāng)事人的親朋好友、家族之間轉(zhuǎn)向群眾與集體與經(jīng)濟組織，與管理部門之間的矛盾糾紛。這些矛盾糾紛對傳統(tǒng)的調(diào)解方法和工作手段提出了新的挑戰(zhàn)。三、解決社區(qū)人民調(diào)解存在的問題及對策為了充分發(fā)揮社區(qū)人民調(diào)解在維護社會穩(wěn)定中的作用，現(xiàn)就社區(qū)人民調(diào)解存在的問題提出幾點對策：（一）把握社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)進一步把握社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)，有利于社區(qū)人民調(diào)解內(nèi)部制度和規(guī)則的建構(gòu)和形成，對今后社區(qū)人民調(diào)解進行相關(guān)的改革具有十分深遠的意義。而要想掌握社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)，我們有必要分析一下社區(qū)人民調(diào)解委員會的性質(zhì)。司法部“若干規(guī)定”

28、第二條認為“人民調(diào)解委員會是調(diào)解民間糾紛的群眾性組織?！边@樣就明確了社區(qū)人民調(diào)解委員會在性質(zhì)上歸屬于處理民間糾紛的群眾性自治組織。而社區(qū)人民調(diào)解的性質(zhì)就可以認定是人民群眾組織和指導(dǎo)下的用于提供解決矛盾和糾紛的爭端解決機制，而不是國家管理的機器。如果我們考察一下社區(qū)人民調(diào)解理論發(fā)展的歷史，就會發(fā)現(xiàn)在以前對社區(qū)人民調(diào)解性質(zhì)的分析和研究，起碼在語言表述上，很難讓我們找到“社會爭端解決機制”這樣的性質(zhì)論調(diào)。相關(guān)的分析和研究均使用大量的篇幅論述社區(qū)人民調(diào)解有利于黨和政府的政策和精神的傳達，有利于政治上的穩(wěn)定和社會的發(fā)展。我們認為，過多強調(diào)社區(qū)人民調(diào)解的政治功能，是對社區(qū)人民調(diào)解自身性質(zhì)的誤解，也導(dǎo)致社區(qū)

29、人民調(diào)解在處理糾紛時忽視了當(dāng)事人的自由意志，致使無休止的調(diào)解和強制調(diào)解的發(fā)生，客觀上影響了社區(qū)人民調(diào)解的進一步發(fā)展。在這一點上，眾多關(guān)心社區(qū)人民調(diào)解制度發(fā)展的法學(xué)界學(xué)者也深有體會。在社會呼喚多元化糾紛解決機制的今天，不應(yīng)當(dāng)把社區(qū)人民調(diào)解制度的改革和發(fā)展當(dāng)作是一項政治任務(wù)來抓，不應(yīng)當(dāng)僅從維護社會安定，加強社會治安綜合治理的角度來宣傳，不應(yīng)當(dāng)讓社區(qū)人民調(diào)解制度承擔(dān)過大的壓力，否則，我們有理由擔(dān)心人民調(diào)解未來的發(fā)展。（二）優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、完善制度1整合資源、發(fā)動力量整合社會資源，發(fā)動全社會力量，是做好社區(qū)人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)?，F(xiàn)行的調(diào)解機制沿襲以往被動式，各類調(diào)解相互孤立，未能顧全向前、向外、向后的延伸

30、工作，由此影響調(diào)解功能的全面發(fā)揮。作為基層人民調(diào)解委員會應(yīng)建立人民調(diào)解員網(wǎng)絡(luò)，基層干部，人大代表，政協(xié)委員是當(dāng)然的人民調(diào)解信息員，根據(jù)群眾分布實際情況，同時聘請相應(yīng)的人民調(diào)解信息員。信息員的主要任務(wù)是注意發(fā)現(xiàn)和捕捉矛盾糾紛苗頭和陷患，及時向調(diào)解組織匯報。此外，也可以引進律師等法律專業(yè)人才參與社區(qū)人民調(diào)解工作，為雙方當(dāng)事人提供有效解決糾紛的正當(dāng)合法途徑，最大限度地矛盾糾紛，有效控制了事態(tài)發(fā)展，維護了地區(qū)穩(wěn)定，又有效維護了雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高了廣大居民的法律意識和法律素質(zhì)。2完善相關(guān)制度一是要建立日常管理制度。如學(xué)習(xí)培訓(xùn)制度，接待來信來訪制度，受理調(diào)解案件制度、調(diào)解管轄制度、調(diào)解案件的檔案管

31、理制度，首席調(diào)解員制度等等。二是要建立調(diào)解員廉潔制度。要求所有的調(diào)解員奉公守法，不受賄舞弊，尊重當(dāng)事人的人格權(quán)、名譽權(quán)、隱私權(quán)。保證調(diào)處過程中的公道正派，贏得人民群眾信賴。三是要建立調(diào)解回訪制度。調(diào)解達成協(xié)議后，對協(xié)議執(zhí)行情況或矛盾糾紛化解后的情況要進行回訪，以鞏固調(diào)解成果。四是要建立告知制度。應(yīng)將的社區(qū)人民調(diào)解委員會的糾紛受理范圍、調(diào)解程序以及相關(guān)的注意事項予以公告，從而使得人民群眾充分了解、認同社區(qū)人民調(diào)解委員會和社區(qū)司法調(diào)解中心的調(diào)解范圍和操作流程，便于人民群眾真正地體會到社區(qū)人民調(diào)解是一個雙方當(dāng)事人以自我意志解決糾紛的場所；另外，最高院的司法解釋中，第十二條規(guī)定“人民法院審理涉及人民調(diào)

32、解協(xié)議的民事案件，調(diào)解協(xié)議被人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決變更、撤銷，或者被確認無效的，可以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬷?dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C關(guān)或者人民調(diào)解委員會?！蔽覀冋J為，在此種情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)，而不是可以，通過適當(dāng)?shù)某绦蚋嬷?dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C關(guān)或者人民調(diào)解委員會。如果人民法院撤銷或者變更了相關(guān)的人民調(diào)解協(xié)議，沒有通知制作該協(xié)議的司法行政機關(guān)或者人民調(diào)解委員會，就很難防止某些當(dāng)事人再次以失效的人民調(diào)解協(xié)議至另一法院提起訴訟，造成不必要的司法資源的損失和當(dāng)事人濫訴現(xiàn)象的發(fā)生。3完善對社區(qū)人民調(diào)解的指導(dǎo)和監(jiān)督工作加強司法機關(guān)對社區(qū)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)工作，提高社區(qū)人民調(diào)解的質(zhì)量。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)加強與當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)人民調(diào)

33、解委員會之間的聯(lián)系，并定期交流，從提高社區(qū)人民調(diào)解員的法律素質(zhì)等方面著手，切實提高人民調(diào)解的質(zhì)量。另外，對于人民調(diào)解協(xié)議應(yīng)該建立相應(yīng)的文本格式，加強內(nèi)部審查，防止出現(xiàn)侵犯當(dāng)事人民事權(quán)益的情況發(fā)生，增強與司法訴訟程序之間聯(lián)系的緊密性。4國家與政府應(yīng)在財政上予以支持就目前的情況來看，社區(qū)人民調(diào)解是無償提供服務(wù)的，因此僅靠社區(qū)居民委員會是難以在物質(zhì)基礎(chǔ)上保證社區(qū)人民調(diào)解制度的進一步發(fā)展的。國家與政府在社區(qū)人民調(diào)解制度處在發(fā)展的關(guān)鍵時期應(yīng)該責(zé)無旁貸地予以財政等各方面的支持，由此才能保證社區(qū)人民調(diào)解制度更好地在未來的社會發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。（三）提升社區(qū)人民調(diào)解的法律效力民事案件若干規(guī)定首次以司法解釋

34、的形式將人民調(diào)解協(xié)議確定為具有民事合同性質(zhì)，人民調(diào)解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調(diào)解的發(fā)展來說是具有里程碑意義的事件。，但是根據(jù)新形勢下社區(qū)人民調(diào)解的發(fā)展要求，有必要對人民調(diào)解協(xié)議書的法律效力作進一步的提升。在賦予人民調(diào)解協(xié)議書的執(zhí)行力問題上，可以借鑒仲裁制度中的規(guī)定，當(dāng)事人可以憑在社區(qū)人民調(diào)解委員會主持下在成的人民調(diào)解協(xié)議書請求法院出具調(diào)解書，而法院調(diào)解書與判決書具有同等法律效力，也可以直接以法院的審核確認書來賦予人民調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行力。此外，筆者還認為從長遠來看，我國可以確定人民調(diào)解協(xié)議具有申請強制執(zhí)行的效力，但應(yīng)同時賦予另一方的抗辯權(quán)。如果抗辯理由成立，則不能執(zhí)行。這樣一則可以減

35、少人民法院對人民調(diào)解的調(diào)控。二則體現(xiàn)當(dāng)事人意思自治。三則可以提高效率，既體現(xiàn)了社區(qū)人民調(diào)解作為民間自治活動的本意，又增強了社區(qū)人民調(diào)解在當(dāng)事人心中的吸引力和公信力，給社區(qū)人民調(diào)解的發(fā)展帶來了很大的空間，完全符合我國當(dāng)前建立多元化糾紛解決機制的需要。不過，筆者也承認我國目前的各類自治組織并不發(fā)達，自治水平并不高。在這種情況下賦予調(diào)解協(xié)議與裁判等同效力有冒險的成份，所以目前視其為民事合同的做法或許更符合現(xiàn)實情況，但應(yīng)當(dāng)專門制定針對人民調(diào)解協(xié)議的審查程序，強調(diào)適用高效、簡易的確認程序以減輕當(dāng)事人的負擔(dān)。（四）擴大社區(qū)人民調(diào)解在群眾中的影響我國已進入了法院不堪案件重負的時代。有關(guān)專家指出，緩解訴訟爆炸

36、與司法資源不足之間的矛盾，必須充分利用社會資源，完善多元化的糾紛解決機制。目前以社區(qū)人民調(diào)解為首的訴外糾紛解決機制還沒有充分的發(fā)揮作用。這其中固然有上文分析的各種原因的影響，但宣傳力度不夠，導(dǎo)致社會公眾對社區(qū)人民調(diào)解等制度缺乏了解也是一個重要原因。筆者曾經(jīng)在居民小區(qū)做過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)受訪者中有近一半人不知道除了人民法院之外，還有社區(qū)人民調(diào)解可以解決民間糾紛，也不知道就近的社區(qū)人民調(diào)解委員會在什么地方?？峙戮褪沁@種尷尬現(xiàn)象的真實寫照。誠然，我國自2002年以來掀起了對人民調(diào)解進行研究與改革的熱潮，也取得了一定的成效。但是我們可以發(fā)現(xiàn)在這場戰(zhàn)役中最有激情的是相關(guān)部門，如人民法院，司法部門?？蓪嶋H上他們只代表著人民調(diào)解服務(wù)的提供方，而相當(dāng)部分的服務(wù)對象卻對這項制度并不了解，更無從談積極的參與。另外，通過追溯我國法治化的進程可以發(fā)現(xiàn)，我國媒體在法治宣傳、法治監(jiān)督、促進司法公正等方面發(fā)揮了重大的作用。在一定程度上，民眾法律意識、維權(quán)意識，訴訟意識的提高都與媒體的積極推動密不可分。因此可以說現(xiàn)代社會就是媒體導(dǎo)向的社會。筆者發(fā)現(xiàn)在這些宣傳中，人民法院始終是被宣傳的主角，而其他糾紛解決方式則始終處于被忽視的狀態(tài)。因此，修正輿論導(dǎo)向，宣傳多元化的糾紛解決方式應(yīng)當(dāng)是下一階段的重要