中國應(yīng)建立立法助理制度

1、  中國應(yīng)建立立法助理制度   立法助理制度是隨著近代各國立法工作專門化和立法職能不斷強化而 發(fā)展 起來的、協(xié)助立法機關(guān)工作的一項立法制度。許多國家都建立了相對完備的立法助理制度。僅以美國為例：早在19世紀20年代，美國國會就開始著手雇傭助理人員；1946年還專門通過立法改革法規(guī)定國會常設(shè)委員會助理的數(shù)量及薪金支出等事宜；到 目前 為止，美國眾議院議員私人助理有8000人，常設(shè)委員會有助理2200人，參議院有私人助理4000多人。為了加強我國人大的立法工作，提高立法的質(zhì)量，我國也應(yīng)建立具有自己特色的立法助理制度。 中國 建立立法助理制度的必要性在于：首先

2、立法助理制度能滿足立法民主化的要求。衡量立法的民主化，不僅要以立法過程中參與人數(shù)的多寡、立法者來源與構(gòu)成的多元化、廣泛性作為標尺，更要以立法的實際 內(nèi)容 作為考量的基礎(chǔ)。當代議會民主立法的實踐和職業(yè)立法隊伍異軍突起的事實表明，對于 現(xiàn)代 意義的立法民主應(yīng)采取廣義的擴大解釋，而不限于民主的字面含義?，F(xiàn)代立法追求的是一系列程序制度保障下的實質(zhì)內(nèi)容的民主，立法的目的是要體現(xiàn)民意、順應(yīng)民意，而普通公民自己無法完成，需要憑借立法職業(yè)者的收集、整理和表達民意的活動和中介活動發(fā)揮利益聚合功能。立法助理作為實際進行立法的專業(yè)人員，能運用自己的專業(yè)知識、專業(yè)技能，將民眾零亂、分散的意志、愿望和要求進行集中、整理

3、、 分析 過濾、歸納綜合成型，最終以文字的形式表達出來。而且以法學(xué)專業(yè)人士作為立法助理，他們以其所擁有的大量豐富的專業(yè)知識和立法知識、愛好規(guī)則和秩序的本能、冷靜審慎的思維方式，正好可以消融來自人民代表的感性沖動、盲目狂熱和 法律 知識儲備的不足。其次立法助理制度能滿足立法 科學(xué) 化的要求。立法本身是一門學(xué)問，要想制定出好的法律，必須掌握科學(xué)的立法知識。立法的科學(xué)化的含義應(yīng)該是完整的，具體體現(xiàn)在科學(xué)的立法觀、科學(xué)的立法制度、科學(xué)的立法技術(shù)等層面。從科學(xué)的立法觀來說，就是要實事求是，尊重實際，注重立法效益。結(jié)合立法助理制度而言，立法助理一般“一對一”協(xié)助委員進行立法，用自己科學(xué)的 理論 作為大量立

4、法準備工作的基礎(chǔ)，從而更好地應(yīng)對因加入wto履行成員國義務(wù)和實現(xiàn)依法治國目標所帶來的繁重立法任務(wù)；而且各種專門化的立法（如 網(wǎng)絡(luò) 立法、 電子 商務(wù)立法、信息立法等）也需要借助立法助理的專業(yè)素養(yǎng)來彌補人民代表在專業(yè)結(jié)構(gòu)知識上的不足，加速各類專業(yè)化過程，避免立法上的錯誤與失誤，提高立法效率。從科學(xué)的立法技術(shù)上講，現(xiàn)代 社會 是以科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展為主要特征的社會，大量的非注重立法技術(shù)不足以正確解決的 問題 被擺在立法者目前，要求立法者給予調(diào)整。這就迫使立法者無論是自覺還是不自覺，都不能不考慮和采取必要的立法 方法 、立法策略和立法操作技巧。而這些立法方法、策略、技巧，不僅是一種經(jīng)驗的積累，也是

5、學(xué)習(xí) 掌握最新技術(shù)并將其運用到立法的一種能力，而立法助理制度可以有效地解決這一需求。再次立法助理制度可以加上我國法律職業(yè)共同體的構(gòu)建，消解民主與法治之間通常會有的緊張。以人民代表大會所代表的民主形式可能潛在地存在兩個方面的缺失：第一，它有可能為多數(shù)人操縱和利用“集體的意志”來進行個人或少數(shù)人的專制留下空隙，容易導(dǎo)致多數(shù)人對少數(shù)人的壓迫，也容易導(dǎo)致一小部分人利用占統(tǒng)治地位的多數(shù)人的意志來壓迫另外一小部分人：第二，多數(shù)人的意志可能并非等同于正義，因為我們沒有理由認為多數(shù)決策具有一種更高的超個人的智慧。立法助理與人民代表智慧與經(jīng)驗的結(jié)合，不僅可使代議機關(guān)與司法機關(guān)找到一種可以溝通與協(xié)商的共同話語體系

6、，而且法律人的理性思維也可以提供某種反極端民主、牽制極端民主的平衡措施，為少數(shù)基于正義而抗衡多數(shù)提供程序性、制度性的安排。最后，在一個國家法制的權(quán)威一定意義是由法律從業(yè)人員的社會聲威與地位層級等來表征的。當我們一方面以大躍進的速度擴張大學(xué)法學(xué)院和擴招法科學(xué)生的時候，另一方面卻把大量法科畢業(yè)生杯葛起來，甚至使其不得不棄用所學(xué)法律專業(yè)知識而另外謀生時，此時此刻或許法律的尊嚴也遭到了貶損。建立立法助理制度從形而下的角度而言，可以開辟法科學(xué)生另外一片用武之地，實現(xiàn)社會多元利益的正和博弈。在我國建立立法助理制度只是提高常委會組成人員審議法律、法規(guī)水平的一種形式。這種形式是否可行，取決于立法助理如何在現(xiàn)有

7、的立法體制中發(fā)揮作用。就目前而言，我國現(xiàn)行法律對立法助理制度沒有任何規(guī)定，因此我們在設(shè)計這一制度的具體運作方式時有很大的空間。（一） 人力資源管理制度1、 產(chǎn)生條件：立法助理應(yīng)該具備能夠勝任立法工作的基本條件，主要有以下幾個方面：1）學(xué)識條件：立法助理應(yīng)具備法律方面的素養(yǎng)，一般應(yīng)是法律專業(yè)方面的人才，具有本科以上學(xué)歷。不僅應(yīng)該懂得法律基礎(chǔ)知識，還應(yīng)具備立法方面的知識以及與從事職業(yè)相關(guān)的部門法方面的知識。2）業(yè)務(wù)條件：立法助理應(yīng)該從事相關(guān)工作滿一定年限。3）能力條件：應(yīng)具備一定組織能力和管理能力、一定的綜合判斷能力，對紛繁復(fù)雜的立法信息材料，能夠去粗取精、去偽存真、由表及里、由此及彼的分析與判斷

8、；還應(yīng)具備一定的反應(yīng)能力與邏輯思維能力及語言表達能力。4）品行條件：立法助理要有良好的品德修養(yǎng)，能夠客觀、公正地執(zhí)行職務(wù)。轉(zhuǎn)貼于 2、 產(chǎn)生方式：專職的立法助理，其性質(zhì)應(yīng)屬國家公職人員，應(yīng)按照國家工職人員管理辦法進行錄用、考核、獎懲等，工資也應(yīng)根據(jù)同等級別的國家公務(wù)員標準來從國庫撥款進行發(fā)放；兼職的立法助理，應(yīng)當在訂立聘用合同時明確雙方的權(quán)利義務(wù)，具體工資由雙方協(xié)商。只有保證立法助理的利益，保證立法助理的工作條件，禁止立法助理從其他途徑獲取立法活動的經(jīng)費，才能從一定程度上保證其中立性。3、 職責。立法助理最顯著的特點是立法助理按照自己 研究 的專業(yè)方向，為權(quán)力機關(guān)組成人員提供“一對一”的 法律

9、 服務(wù)，協(xié)助他們進行調(diào)查研究，在 科學(xué) 論證的基礎(chǔ)上提出立法建議；在有關(guān)委員會的主導(dǎo)下，擬訂法律草案，并就法律草案廣泛征求各界人士的意見；對正在制定或擬提交審議的法規(guī)案進行解讀，為委員準備人大會辯論、質(zhì)詢、聽證、討論等發(fā)言材料、 參考 意見和法律資料，委員可以根據(jù)自己的理解、判斷對這些意見進行采納或者不采納。（二） 監(jiān)督制度為了不使立法助理過度 影響 從而控制委員意見，為了防止新的越權(quán)和新的權(quán)力分解，為了防止立法助理在立法意見中過度參與、影響立法機關(guān)的立法傾向而使立法助理成為“隱形立法主體”，應(yīng)該有一個機構(gòu)保證正確使用立法助理和保證立法助理的意見得以表達。立法助理應(yīng)該保證其中立性，不與立法有利

10、害關(guān)系的部門發(fā)生利益聯(lián)系。但是立法助理會形成自己的利益集團，從而進行“間接立法”?！霸谟械奈鞣絿?，立法助理已不僅僅是議員的助手，而成為議程安排者、政策的創(chuàng)議者、政策的妥協(xié)者、議會的首席調(diào)查員和法律制定者。在這些國家，幾乎每個法案的通過都是助理們的杰作，議員在決策中的作用不過是立法助理的代言人罷了。而且，立法助理本身還可能結(jié)成利益集團，蛻變?yōu)楣倭?，同時也可能與行政部門的公務(wù)員或 社會 利益集團的代表勾結(jié)起來控制某些立法，使社會官僚化”而且正如有些學(xué)者所說：“盡管影響立法的法學(xué) 理論 很可能與這些利益群體素不相識，但這并不影響立法后果 自然 要給某個群體帶來意外的收獲-因為，任何一種務(wù)實的、立場

11、鮮明的立法理論，如果不利于此利益群體，就必定要有利于彼利益群體”。所以為了避免立法助理受到各種利益集團的影響，保證其中立性，就必須有一套制度予以保證。其中應(yīng)包括： 1）回避制度：即要求立法助理不得與所助理的委員有近親屬關(guān)系或者有任何利害關(guān)系，而且立法助理也不得在本人所服務(wù)的機關(guān)推薦自己的親屬。2）工作公開制度：立法助理工作要保持透明度，特別是立法參與所用的信息資料、參考意見都要公開，定期向公眾發(fā)布。3）立法責任制度：立法助理違反職責要求而沒有嚴重違反法律法規(guī)時應(yīng)承擔相應(yīng)的內(nèi)部責任；對于違反法律的行為，應(yīng)追究其民事或者刑事責任。4）收入審查制度：即工資外收入不得超過工資的一定比例；接受禮品不得超

12、過一定金額；接受非官方渠道出資旅行的，不得超過一定天數(shù)；不動產(chǎn)所有權(quán)、土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)等其他有關(guān)權(quán)利和各種有價證券需要明確登記。20世紀以來的 科技 迅速度 發(fā)展 ，社會日益多元化和專業(yè)化，新的社會關(guān)系和社會現(xiàn)象層出不窮，它們要求立法者對其有相當程度地了解和把握，這不是出自各個階層的人民代表都可以做到的，因此對立法助理的需求也日益提升。 現(xiàn)代 行政權(quán)的過度膨脹使得行政機關(guān)需要廣納專才，相比較而言，權(quán)力機關(guān)雖有民意基礎(chǔ)但如無具備專業(yè)知識的代表來監(jiān)督行政機關(guān)，效用恐怕會大打折扣。所以立法助理制度的建立，已成為不可阻擋的趨勢。但是，立法助理制度畢竟發(fā)端于西方 政治 社會中，它的出現(xiàn)有著其內(nèi)生與外生因素。由于中西方代議制度的不同，