中外合作辦學(xué)獨立法人機構(gòu)章程研究

1、    中外合作辦學(xué)獨立法人機構(gòu)章程研究    在內(nèi)容上，中外合作大學(xué)章程比較突出的內(nèi)容欠缺和不完備主要體現(xiàn)在下述幾方面：(1)教學(xué)方面的具體制度，如主要學(xué)科門類及其設(shè)置調(diào)整原則與程序、各種不同教育形式的性質(zhì)目的和要求；(2)內(nèi)部管理機制較為詳盡的安排，如學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制、組織架構(gòu)與決策制度、民主管理與監(jiān)督方式、內(nèi)部機構(gòu)組成及相互關(guān)系等；(3)舉辦者對學(xué)校進行管理或考核的方式、標準等；(4)章程修改的啟動、審議程序，以及章程解釋權(quán)的歸屬；(5)教師和學(xué)生權(quán)益。而中外合作大學(xué)總體上在下述條款的規(guī)定方面均較為詳盡：理事會；投資、收益與虧損分擔、債務(wù)分擔；解散與

2、清算條款。在章程的法律依據(jù)上，由于章程獲批時間早于暫行辦法頒布，因此沒有章程提及暫行辦法作為制定和執(zhí)行章程的參照意義。從內(nèi)部民主程度和執(zhí)行力度等方面，中外合作大學(xué)的教職工和學(xué)生對章程的了解和參與的程度普遍不足。而且在中外合作辦學(xué)評估過程中，仍然是將協(xié)議作為主要的承諾兌現(xiàn)依據(jù)，而沒有把章程的制定、修改與執(zhí)行作為依據(jù)，筆者認為這是對章程和協(xié)議性質(zhì)的理解上存在偏差所造成的。中外合作大學(xué)的辦學(xué)實踐也表明，發(fā)展伊始就建立相對完備的章程，后面的改動較小，對辦學(xué)的指導(dǎo)性更加明確，有助于規(guī)范辦學(xué)。而起始章程文本就簡單、不完備的，后續(xù)修改工作量大，而且嚴重影響辦學(xué)的規(guī)范性，產(chǎn)生很多實際問題。三、中外合作大學(xué)章程

3、的特殊性暫行辦法是規(guī)范中外合作大學(xué)章程制定及修訂等相關(guān)環(huán)節(jié)的重要參考，但與此同時，我們也應(yīng)該看到，中外合作大學(xué)與暫行辦法所主要面向的公立大學(xué)不同，中外合作大學(xué)章程也具有一定的特殊性，具體而言體現(xiàn)在下述方面：(1)舉辦者、辦學(xué)者和管理者的關(guān)系相對復(fù)雜。這種舉辦者的多元，使中外合作大學(xué)的建立和管理都從性質(zhì)上與公立大學(xué)(政府作為出資人和舉辦者)以及私立大學(xué)(社會主體，如企業(yè)和基金會)存在差異。在中外合作大學(xué)設(shè)立過程中，除了兩個合作大學(xué)(或多個大學(xué)、大學(xué)聯(lián)盟)作為舉辦者以外，地方政府往往也扮演了重要的角色，中外合作大學(xué)的土地和資金基本上均出自地方政府。如上海紐約大學(xué)、昆山杜克大學(xué)、香港中文大學(xué)(深圳)

4、和溫州肯恩大學(xué)設(shè)立時，當?shù)卣聦嵣隙计鹬鴱妱葜鲗?dǎo)的作用。有的中外合作大學(xué)章程中體現(xiàn)了地方政府在大學(xué)內(nèi)部治理中的參與，如規(guī)定了董事會中來自政府機構(gòu)的董事為必要人選。而有的大學(xué)章程基本沒有體現(xiàn)，地方政府的角色往往被大學(xué)所取代或者代理，成為了隱形舉辦者，其權(quán)益難以保障。而有的中外合作大學(xué)的舉辦還有企業(yè)的參與，如寧波諾丁漢大學(xué)設(shè)立時的主要參與者萬里教育集團。企業(yè)的代表也會有參與學(xué)校治理的訴求。(2)在內(nèi)部組織機制方面，中外合作大學(xué)與公立大學(xué)不同，在管理體制上沒有黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，根據(jù)目前的實踐判斷，基本上可以概括為董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。理事會組成的規(guī)定也有差別，有的規(guī)定8人(雙數(shù))，有的規(guī)

5、定7人(單數(shù))。在理事長和副理事長選擇資格方面的差異主要在于，理事長人選是中方還是外方存在差異。在中外合作大學(xué)中，除校長有權(quán)執(zhí)行理事會決議并就管理事項做出最終決策外，在絕大多數(shù)的中外合作大學(xué)中常務(wù)副校長的角色非常重要，在教學(xué)、招聘、招生等管理過程中都承擔了主要的管理者角色。在有的中外合作大學(xué)，校部各部門是向常務(wù)副校長匯報工作的。另外，在中外合作大學(xué)辦學(xué)初期，可能只有幾個學(xué)院，這些學(xué)院在教學(xué)、招生等環(huán)節(jié)上也掌握著主動權(quán)，院長的實際控制能力往往很強。這些內(nèi)部機制的差異不僅反映在章程的具體內(nèi)容上，也表現(xiàn)在章程的通過程序和修改上。(3)在財務(wù)條款方面，包括資產(chǎn)、財務(wù)、審計、產(chǎn)權(quán)管理(包括知識產(chǎn)權(quán)管理)

6、等方面，在解散與清算方面，中外合作大學(xué)章程都給予了充分的關(guān)注，相比公立大學(xué)規(guī)定得更為詳盡具體，可操作性更強。(4)在學(xué)生招生條件、規(guī)模、學(xué)位授予等方面，大部分中外合作大學(xué)章程都有較為詳盡的表述，這些環(huán)節(jié)事關(guān)合作辦學(xué)的實質(zhì)和關(guān)鍵，也是監(jiān)管方和社會所關(guān)注的核心內(nèi)容，隨即在章程中得到了體現(xiàn)。還有的大學(xué)在招生門類、層次、舉辦項目和社會辦學(xué)內(nèi)容等方面也做出了非常詳盡的規(guī)定，而這些環(huán)節(jié)由于在公立大學(xué)辦學(xué)過程中有嚴格的行政審批和監(jiān)管，所以并不作為章程的重點內(nèi)容加以表述。當然，暫行辦法以及已經(jīng)獲批重點大學(xué)章程中體現(xiàn)出來的問題，如缺乏對內(nèi)和對外的問責(zé)機制、權(quán)益救濟渠道不暢通、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力關(guān)系不清晰以及各管

7、理委員會職能有可能被虛置等問題，在目前的中外合作大學(xué)章程中也同樣存在。綜上，在加強中外合作大學(xué)章程規(guī)范化建設(shè)的過程中，總體上應(yīng)堅持以高等教育法、條例、實施辦法為依據(jù)，以暫行辦法為參照進行建設(shè)，但也應(yīng)考慮到中外合作大學(xué)的特殊性，在章程部分內(nèi)容的把握上給予一定的彈性。與此同時，也應(yīng)該看到中外合作大學(xué)章程的優(yōu)勢和長處，尤其是在辦學(xué)自主性、招生教學(xué)等核心環(huán)節(jié)以及財務(wù)和清算條款等方面的優(yōu)勢，將這些行之有效的管理經(jīng)驗進行提煉和總結(jié)，以此充分發(fā)揮中外合作大學(xué)在引進優(yōu)質(zhì)教育資源過程中同時引進先進的高校治理模式和具體制度的作用，為推進國內(nèi)高等教育(包括公立和私立)的總體管理水平、建立現(xiàn)代事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)提供

8、有益經(jīng)驗。筆者認為，目前在規(guī)范中外合作大學(xué)章程方面，應(yīng)以暫行辦法為契機，推進中外合作大學(xué)章程的規(guī)范化，細化已審批章程進行修改的報批或者備案機制，建立中外合作辦學(xué)獨立法人機構(gòu)章程審定委員會(或者借助現(xiàn)有的章程審核機制)，強調(diào)章程的公開性，使章程真正成為學(xué)校自主辦學(xué)、規(guī)范內(nèi)部管理和社會監(jiān)督的抓手。在中外合作辦學(xué)評估中，加入章程公開和章程執(zhí)行情況的評估，使章程成為考量中外合作大學(xué)辦學(xué)質(zhì)量的重要依據(jù)。加強對中外合作大學(xué)章程實施情況的監(jiān)控，充分發(fā)揮學(xué)生、教職工和社會力量的監(jiān)督作用，強調(diào)以章程為統(tǒng)領(lǐng)加強校內(nèi)內(nèi)部管理機制與章程的統(tǒng)一性，并加強對違反章程辦學(xué)行為的規(guī)范管理和監(jiān)督。相信以加強中外合作大學(xué)章程規(guī)范

9、化為推動，能夠在現(xiàn)有八所院校的基礎(chǔ)上進一步提高中外合作辦學(xué)的質(zhì)量和影響力，同時對后續(xù)申報者提出明確的要求，亦對中外合作辦學(xué)非法人機構(gòu)(二級學(xué)院)的章程規(guī)范化起到良好的示范作用。加強章程的規(guī)范化建設(shè)有利于中外合作辦學(xué)事業(yè)的長遠、健康發(fā)展。注釋：中華人民共和國中外合作辦學(xué)條例第二條。目前關(guān)于中外合作辦學(xué)章程方面的法律法規(guī)主要包括：高等教育法，主要是第二十七條(關(guān)于申請設(shè)立時須提交章程的規(guī)定)、第二十八條(章程的具體內(nèi)容)和第二十九條(關(guān)于審批的規(guī)定)；民辦教育促進法第十四條、第二十一條；中外合作辦學(xué)條例和中外合作辦學(xué)條例實施辦法(主要規(guī)定在第十六條)；高等學(xué)校章程制定暫行辦法。高等學(xué)校章程制定暫行

10、辦法第三條。中外合作辦學(xué)條例實施辦法第五條：“合作協(xié)議應(yīng)當包括擬設(shè)立的中外合作辦學(xué)機構(gòu)的名稱、住所，中外合作辦學(xué)者的名稱、住所、法定代表人，辦學(xué)宗旨和培養(yǎng)目標，合作內(nèi)容和期限，各方投入數(shù)額、方式及資金繳納期限，權(quán)利、義務(wù)，爭議解決辦法等內(nèi)容?！焙贤ǖ谑l：“第十二條合同的內(nèi)容由當事人約定，一般包括以下條款：(一)當事人的名稱或者姓名和住所；(二)標的；(三)數(shù)量；(四)質(zhì)量；(五)價款或者報酬；(六)履行期限、地點和方式；(七)違約責(zé)任；(八)解決爭議的方法。而參照國際貨物買賣合同的內(nèi)容，一般認為，國際服務(wù)貿(mào)易合同應(yīng)該包括下述主要內(nèi)容：當事人條款；定義條款；服務(wù)項目條款；服務(wù)質(zhì)量或標準條款

11、；服務(wù)地點、時間和方式條款；服務(wù)質(zhì)量檢驗條款；服務(wù)事項保密條款；服務(wù)費用支付條款；損失或損害賠償條款；免責(zé)條款；爭議解決方式條款；法律適用條款；國際服務(wù)貿(mào)易合同的附件。關(guān)于中外合作大學(xué)的章程內(nèi)容請參見中外合作辦學(xué)條例實施辦法第十六條。高等學(xué)校章程制定暫行辦法第七條是高等教育法第二十八條的細化，較為詳盡規(guī)定了公立大學(xué)章程的內(nèi)容，可以作為中外合作辦學(xué)大學(xué)的參照依據(jù)。比較暫行辦法和實施辦法中關(guān)于大學(xué)章程的內(nèi)容要求，暫行辦法所要求的內(nèi)容更加具體詳盡，對大學(xué)的管理運營具有實際指導(dǎo)意義，如“發(fā)展定位、培養(yǎng)目標、學(xué)校的主要學(xué)科門類及其設(shè)置的原則程序”等都是實施辦法所沒有規(guī)定的。暫行辦法第二十三條：“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準后，應(yīng)當報教育部備案；教育部直屬高等學(xué)校的章程由教育部核準；其他中央部