我國教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及問題分析

1、    我國教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及問題分析     摘要：本文介紹了我國教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)演變的過程，1997年以來我國和北京市教育預(yù)算監(jiān)督條例的沿革，以及對(duì)國內(nèi)學(xué)者在教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)上做出的研究進(jìn)行了闡述，并在此基礎(chǔ)上，針對(duì)我國教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀等進(jìn)行說明，最后提出相應(yīng)的政策建議。關(guān)鍵詞：教育預(yù)算，監(jiān)督和評(píng)價(jià)，現(xiàn)狀和問題分析一、研究背景教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門通過其所屬的業(yè)務(wù)機(jī)關(guān)與財(cái)務(wù)綜合監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部和外部所轄的教育部門以及所屬的各單位的財(cái)政預(yù)算資金計(jì)劃編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算和追責(zé)的真實(shí)性、合法性、有效性所進(jìn)

2、行的檢查與評(píng)價(jià)，其中主要是對(duì)各項(xiàng)教育財(cái)政資金的分配、撥付、使用，以及教育機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)情況的真實(shí)性、合法性和有效性進(jìn)行檢查與評(píng)價(jià)，并對(duì)其中有關(guān)的以權(quán)謀私、貪污受賄、截占挪用、預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)外等嚴(yán)重違法亂紀(jì)行為依法給予適當(dāng)處理（行政性制裁或移送司法查處），以確保財(cái)政預(yù)算單位行為的規(guī)范化。（一）制度綜述教育預(yù)算作為政府教育財(cái)政資金的收支計(jì)劃，不可避免地涉及教育資金的充足和均衡。我國的教育財(cái)政資金存在著相對(duì)不足與分配不均衡的問題，如何從教育預(yù)算的監(jiān)督和評(píng)價(jià)上解決這些問題成為學(xué)者關(guān)注的熱點(diǎn)。中央和地方有關(guān)部門預(yù)算包括教育預(yù)算的監(jiān)督和評(píng)價(jià)在法規(guī)和政策中都做出了一定的規(guī)定，本文所指的地方以北京市為代表，列舉我國和

3、北京市教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)的沿革，如表1所示。 隨著國家公共財(cái)政體制的建立，國內(nèi)就有學(xué)者把教育財(cái)政理論包括教育預(yù)算監(jiān)督問題放在公共財(cái)政框架下進(jìn)行分析。王善邁（2003）提出應(yīng)在預(yù)算法等財(cái)政法規(guī)中，明確規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的分配原則是公平優(yōu)先，并在分配方法和程序中提出具體要求，每年財(cái)政資金的分配方案要由同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)；應(yīng)修訂現(xiàn)行有關(guān)教育法規(guī)和財(cái)政法規(guī)中有關(guān)教育財(cái)政的條款，盡早制定教育投入法，完善我國的教育財(cái)政法規(guī)體系，使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、負(fù)擔(dān)、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，推進(jìn)教育財(cái)政決策的民主化、法制化；應(yīng)以立法形式明確規(guī)定公共教育財(cái)政的決策程序；應(yīng)規(guī)定教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的經(jīng)費(fèi)

4、項(xiàng)目、經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算支出中的比例，以及教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)和學(xué)校之間分配等重大事項(xiàng)的決定權(quán)在人民代表大會(huì)或人大代表領(lǐng)導(dǎo)的撥款委員會(huì)，改變現(xiàn)行財(cái)政與教育部門權(quán)力過大、財(cái)政資金分配不透明的狀況。公共財(cái)政框架下的教育預(yù)算監(jiān)督問題集中于如何通過預(yù)算強(qiáng)化政府對(duì)教育的財(cái)政責(zé)任，尤其是政府對(duì)義務(wù)教育投入的財(cái)政義務(wù)。無論在制度方面的改革，如制定預(yù)算執(zhí)行條例或修改預(yù)算法，還是教育預(yù)算監(jiān)督及評(píng)價(jià)等程序的優(yōu)化，目標(biāo)都是為了硬化以預(yù)算形式表現(xiàn)的政府教育投入。（二）研究綜述肖振紅（2002）認(rèn)為高校預(yù)算管理的中心問題主要是赤字預(yù)算嚴(yán)重、預(yù)算編制失真以及預(yù)算分配的不合理；因此，預(yù)算管理的重點(diǎn)應(yīng)在加強(qiáng)其指導(dǎo)性、監(jiān)督性、

5、可調(diào)節(jié)性等功能的發(fā)揮上給予體現(xiàn)。陳冰（2004）通過比較中美基礎(chǔ)教育預(yù)算管理體制，提出盡快落實(shí)教育預(yù)算單列以促進(jìn)教育事權(quán)、財(cái)權(quán)相統(tǒng)一；合理安排預(yù)算編審時(shí)間，實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)預(yù)算周期；提高預(yù)算編制與管理的透明度、公開性。呂春建（2004）以受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論和“3e”原則（即經(jīng)濟(jì)性（economy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）為基礎(chǔ)，采用占用主體分類法和支出功能分類法，設(shè)計(jì)財(cái)政基礎(chǔ)教育支出評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，通過對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)教育支出案例分析，對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)教育支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的實(shí)效性和可行性進(jìn)行研究。李丹（2005）分析了我國高校目前預(yù)算管理的現(xiàn)狀和問題，存在的問題主

6、要有對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)狹隘，預(yù)算編制中存在預(yù)算編制內(nèi)容不全，預(yù)算方法不科學(xué)，預(yù)算管理周期不合理，預(yù)算編制時(shí)間過短，預(yù)算管理缺少約束力，預(yù)算控制體系不健全等。由上可見，目前的教育預(yù)算評(píng)價(jià)缺少績效思想；盡管有人大的國家監(jiān)督、審計(jì)部門的政府監(jiān)督以及財(cái)政內(nèi)部的監(jiān)督體系，但總的看，這些外部監(jiān)督并未完全解決教育預(yù)算的相關(guān)問題。我國的政府財(cái)政預(yù)算（包括教育預(yù)算），對(duì)社會(huì)公眾而言幾乎是封閉的，公眾的參與程度低，缺乏表達(dá)意見的途徑，預(yù)算過程欠缺程序民主，更談不上聽證、辯論，社會(huì)公眾不知道財(cái)政支出的各個(gè)預(yù)算項(xiàng)目需要多大費(fèi)用，不知道政府預(yù)算是如何分配的，也不知道政府如何使用財(cái)政資金，因而社會(huì)公眾無法對(duì)政府的財(cái)政收支活

7、動(dòng)進(jìn)行有效的監(jiān)督。二、教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)的現(xiàn)狀及問題分析這些年，不可否認(rèn)預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)在一定程度上得到了加強(qiáng)，各級(jí)人大設(shè)立了專門審查機(jī)構(gòu)，配備了專業(yè)審查人員，監(jiān)督力度不斷加大，監(jiān)督效能顯著提高。但是也應(yīng)當(dāng)看到，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政的要求以及人民群眾期望相比，我國的教育預(yù)算監(jiān)督還存在著不少缺陷和問題，在相當(dāng)程度上制約了教育預(yù)算監(jiān)督權(quán)威性和有效性的充分發(fā)揮。1.教育預(yù)算監(jiān)督法制建設(shè)滯后于教育預(yù)算改革的具體實(shí)踐從目前情況看，財(cái)政管理和預(yù)算監(jiān)督的法制建設(shè)明顯滯后，已經(jīng)嚴(yán)重影響到預(yù)算監(jiān)督效能的發(fā)揮。一方面是已有的文件存在著明確的界定，以至于“缺位”。我國尚未建立一套系統(tǒng)完整、職責(zé)明確、依據(jù)充分的

8、預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)，預(yù)算監(jiān)督缺乏獨(dú)立完整的法律保障。盡管我國已相繼出臺(tái)預(yù)算法、審計(jì)法、會(huì)計(jì)法、關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰暫行規(guī)定，各地方也相應(yīng)出臺(tái)了預(yù)算法案及其修正案等法律法規(guī)，但由于這些法律法規(guī)有其自身獨(dú)特的規(guī)范對(duì)象，對(duì)預(yù)算監(jiān)督僅限于原則性規(guī)定，并不完整和系統(tǒng)，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的職責(zé)權(quán)限、監(jiān)督范圍和內(nèi)容、監(jiān)督程序和步驟等并無詳細(xì)規(guī)定，所以還存在著一定的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督“缺位”。另一方面是有些法制規(guī)定不能順應(yīng)當(dāng)前改革的形勢(shì)要求。以預(yù)算法為例，在預(yù)算法出臺(tái)之際，我國的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制和預(yù)算管理模式還帶有很多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，立法環(huán)境還沒有完全市場(chǎng)化。因而，預(yù)算法的某些環(huán)節(jié)也未能擺脫舊體制、舊模式的影響。有些條款規(guī)定過于籠統(tǒng)原則

9、，缺乏可操作性，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)階段深化財(cái)政預(yù)算改革、嚴(yán)格預(yù)算審查監(jiān)督和加強(qiáng)預(yù)算管理的要求。預(yù)算監(jiān)督的法律法規(guī)體系不健全，帶來的直接后果是嚴(yán)重削弱了預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性與嚴(yán)肅性，影響預(yù)算監(jiān)督效能的發(fā)揮。2.立法機(jī)關(guān)對(duì)教育預(yù)算的審查監(jiān)督力度有待于進(jìn)一步加強(qiáng)教育系統(tǒng)部門預(yù)算就是反映教育部門和各學(xué)校所有收入和支出的預(yù)算，是由各學(xué)校和教育行政主管部門負(fù)責(zé)編制，財(cái)政部門審核，經(jīng)人大審查標(biāo)準(zhǔn)，形成一個(gè)學(xué)校、一個(gè)部門的一本預(yù)算。對(duì)教育系統(tǒng)部門預(yù)算的監(jiān)督，是對(duì)使用財(cái)政資金的教育行政主管部門，以及所屬學(xué)校編制、執(zhí)行預(yù)算和年終決算的一種財(cái)政監(jiān)督管理形式。然而，各國教育預(yù)算的監(jiān)督環(huán)境各有不同，因此中西方在教育預(yù)算監(jiān)督的環(huán)

10、境上和具體程序上存在著重大的差異。僅從預(yù)算過程來看，西方教育預(yù)算監(jiān)督大多是建立在教育預(yù)算編制、審批與執(zhí)行相對(duì)分離的基礎(chǔ)上，這與我國有著很大的不同。從編制上看，我國教育預(yù)算編制不科學(xué)，透明度低，執(zhí)行中變化大，上級(jí)教育系統(tǒng)很難進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督；從執(zhí)行上看，上級(jí)部門新政策不斷出臺(tái)，學(xué)校的教育預(yù)算執(zhí)行穩(wěn)定性差。3.教育預(yù)算評(píng)價(jià)信息化程度不高，社會(huì)監(jiān)督作用甚微教育預(yù)算的評(píng)價(jià)包括教育預(yù)算在內(nèi)的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，在我國尚處于起步階段，還沒有形成一套完整的理論體系和方法體系，還需要更多的理論和實(shí)踐準(zhǔn)備。面臨全球信息化浪潮及加入wto的雙重挑戰(zhàn)，我國政府也加快了管理信息化建設(shè)的進(jìn)程。財(cái)

11、政部從2000年開始全面啟動(dòng)了“政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)”建設(shè)，并于2002年正式命名為“金財(cái)工程”?！敖鹭?cái)工程”的啟動(dòng)將有助于提高財(cái)政預(yù)算管理水平和效率，推動(dòng)財(cái)政預(yù)算管理現(xiàn)代化的進(jìn)程。但是，我國財(cái)政管理信息化建設(shè)的步伐還相對(duì)遲緩，信息渠道不暢，預(yù)算的透明度不高，造成受托人和委托人的信息不對(duì)稱，有可能導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程的不透明、不規(guī)范，出現(xiàn)“暗箱操作”的現(xiàn)象。公開是監(jiān)督的前提條件，有知情權(quán)，才能有監(jiān)督權(quán)。目前教育預(yù)算管理信息化的現(xiàn)狀，受制于較低的財(cái)政透明度和有限的財(cái)政監(jiān)督權(quán)，社會(huì)監(jiān)督作用難以有效發(fā)揮。三、結(jié)論及建議1.在教育預(yù)算監(jiān)督管理的制度保障上展開呼吁市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家預(yù)算監(jiān)督的最大特色就是以法律

12、、法規(guī)形式規(guī)范預(yù)算行為，預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督具有完備的法律法規(guī)作為依據(jù)，并規(guī)定了嚴(yán)密的、可操作性強(qiáng)的處罰條款，法律約束性很強(qiáng)。對(duì)我國而言，強(qiáng)化教育預(yù)算監(jiān)督工作的當(dāng)務(wù)之急是加快立法工作，呼吁教育預(yù)算監(jiān)督法的出臺(tái)已經(jīng)迫不及待，只有以一部相對(duì)完整的權(quán)威性法律對(duì)教育預(yù)算監(jiān)督工作的內(nèi)容、方式、程序、地位和作用等做出詳細(xì)的規(guī)定，對(duì)教育預(yù)算監(jiān)督的職能與權(quán)限以及各監(jiān)督主體之間的分工協(xié)作關(guān)系加以科學(xué)界定，才能真正做到依法監(jiān)督，依法行政。許多學(xué)者也強(qiáng)調(diào)將教育預(yù)算監(jiān)督的管理問題融入法律健全的角度上來考慮。王蓉（2003）認(rèn)為應(yīng)完善我國的公共教育預(yù)算管理制度，制訂教育預(yù)算執(zhí)行條例，加強(qiáng)教育預(yù)算的法治性、透明性和完整性，

13、以及教育預(yù)算在提高經(jīng)費(fèi)使用效率方面的效用。這一舉措是建設(shè)規(guī)范的教育行政管理制度的重要手段。王善邁（2005）針對(duì)我國義務(wù)教育財(cái)政體制改革問題，提出應(yīng)建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理制度。此外，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有著現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)我國教育預(yù)算管理法律、法規(guī)中不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、操作性差的部分應(yīng)加以修改和補(bǔ)充。樹立預(yù)算法律觀，通過確立有關(guān)管理制度的法律地位，健全完善預(yù)算監(jiān)督立法保障，這是順利開展預(yù)算監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。通過有效的法律、法規(guī)徹底改變財(cái)政監(jiān)督工作滯后，管而不嚴(yán)的局面，保證和促進(jìn)教育事業(yè)與社會(huì)保障健康有序地協(xié)調(diào)發(fā)展。2.在加強(qiáng)教育預(yù)算在各部門、各環(huán)節(jié)、各階段的監(jiān)督上展開討論王善邁（2003）提出應(yīng)修訂現(xiàn)

14、行有關(guān)教育法規(guī)和財(cái)政法規(guī)中有關(guān)教育財(cái)政的條款，盡早制定教育投入法，完善我國的教育財(cái)政法規(guī)體系，使教育經(jīng)費(fèi)的籌集、負(fù)擔(dān)、分配、使用都有法可依，責(zé)任明確，推進(jìn)教育財(cái)政決策的民主化、法制化；應(yīng)以立法形式明確規(guī)定公共教育財(cái)政的決策程序。對(duì)教育部門預(yù)算的監(jiān)督，一是監(jiān)督改變?cè)瓉斫徊骖A(yù)算的方法，將不同性質(zhì)的教育資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門或?qū)W校。如教育部門的人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、獎(jiǎng)學(xué)金、布局調(diào)整和危房改造資金等都屬于教育經(jīng)費(fèi)。改革后，將監(jiān)督學(xué)校是否將它們進(jìn)行預(yù)算細(xì)化，編制的依據(jù)是不是合理。在使用過程中，監(jiān)督資金是否到位，是否有被挪用、被擠占等現(xiàn)象，改變過去事前無監(jiān)督，事中監(jiān)督薄弱，事后監(jiān)督罰款的做法。加強(qiáng)

15、跟蹤監(jiān)督，把監(jiān)督和檢查有效結(jié)合起來，將財(cái)政監(jiān)督置于財(cái)政改革與管理的全過程中。避免在預(yù)算編制上的粗糙、不科學(xué)、不準(zhǔn)確，做到監(jiān)督前置。二是在使用環(huán)節(jié)上監(jiān)督。凡是財(cái)政撥款的預(yù)算款項(xiàng)，是否由國庫直接集中支付到教育部門或直接支付到教職工的個(gè)人工資賬戶上，有沒有被教育部門或?qū)W校截留、挪用、擠占等現(xiàn)象。減少教育主管部門對(duì)下級(jí)學(xué)校單位的二次分配環(huán)節(jié)，減少主管部門在資金分配問題上的暗箱操作。三是對(duì)教育部門預(yù)算外資金收支管理的監(jiān)督。無論哪個(gè)學(xué)校的預(yù)算內(nèi)、外資金的所有收、支都納入預(yù)算管理。財(cái)政監(jiān)督部門應(yīng)自覺對(duì)教育部門該項(xiàng)預(yù)算進(jìn)行全面監(jiān)督，監(jiān)督預(yù)算外資金是否進(jìn)入專戶管理，有沒有“小金庫”和賬外賬現(xiàn)象，避免預(yù)算外資金的流失和體外循環(huán)，杜絕在資金使用過程中的漏洞。四是對(duì)違法、違紀(jì)問題查處工作的監(jiān)督。改變過去對(duì)事不對(duì)人的現(xiàn)象，對(duì)虛報(bào)預(yù)算的責(zé)任人和部門主要的分管領(lǐng)導(dǎo)，建議行政管理部門追究其行政責(zé)任，構(gòu)成犯罪的應(yīng)移交司法部門。3.在發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用的基礎(chǔ)上展開評(píng)價(jià)工作完整的教育預(yù)算監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系不僅要求有教育部門自身的監(jiān)督，還要充分發(fā)揮社會(huì)民眾、新聞媒體監(jiān)督的力量。社會(huì)公眾是政府預(yù)算的終極委托人，政府預(yù)算的目的是為社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，只有使社會(huì)公眾有機(jī)會(huì)了解預(yù)算，參與預(yù)算的編制、審查和執(zhí)行，把政府預(yù)算真正置于全體社會(huì)公眾的監(jiān)督之下，才能提高政府預(yù)算功效?？梢詫⑿姓犠C制度引入到