英國當(dāng)今高等教育政策框架及其影響分析

1、    英國當(dāng)今高等教育政策框架及其影響分析         摘要：在政府公共管理模式市場化取向改革背景下，高等教育領(lǐng)域引入競爭機(jī)制，在高等教育經(jīng)費(fèi)緊縮的情況下，為保證高等教育戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，英國政府采取了撥款、評估、規(guī)劃等政策措施對高校進(jìn)行宏觀控制和施加影響。關(guān)鍵詞：英國；高等教育政策；政府；高校一、當(dāng)今英國高等教育改革的背景20世紀(jì)80年代以來，新公共管理理論和評估性國家理論開始流行并受到英國政府的歡迎。這種新的管理理論主張國家的管理應(yīng)采取分權(quán)和評估模式，政府降低財(cái)政支出，削減公共經(jīng)費(fèi)，將更多的自主權(quán)下放到公共

2、部門。1991年的教育白皮書高等教育：一個(gè)新的框架提出，取消原來的大學(xué)撥款委員會(huì)（ugc），成立高等教育基金委員會(huì)（ufc），通過評估等手段撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)，促進(jìn)高等教育競爭機(jī)制的形成。英國政府從曾經(jīng)的高等教育提供者和購買者變?yōu)橥顿Y者，高等教育經(jīng)費(fèi)不斷緊縮。從1989年到1997年，英國高等教育生均撥款減少了36%；目前教學(xué)科研設(shè)備投入的缺口已達(dá)80億英鎊。平等主義觀念為80年代中期后的英國高等教育大眾化的加速提供了思想基礎(chǔ)。在這種思想的影響下，英國大學(xué)強(qiáng)調(diào)提供更平等入學(xué)機(jī)會(huì)的使命。從1960年21歲以下人口入學(xué)率為6%，到2003年30歲以下人口入學(xué)率達(dá)到43%，英國高等教育經(jīng)歷了一個(gè)大的擴(kuò)張階

3、段。同時(shí)，政府要求高等教育能夠滿足高等教育國際競爭的需要、國家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要、更高的入學(xué)率、發(fā)展更高的勞動(dòng)力技能、更為靈活的教學(xué)課程等等。在這種背景下，如何使得有限的撥款實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的就成為一個(gè)問題。為了保證政府高等教育戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府采取了一系列政策措施，以評估和撥款為杠桿對高校進(jìn)行宏觀控制和施加影響，并隱匿了其對大學(xué)實(shí)施區(qū)別對待的戰(zhàn)略。本文通過對近幾年來的英國政府文件及數(shù)據(jù)的分析進(jìn)行論證。二、當(dāng)今英國高等教育的政策框架（一）政府通過契約與協(xié)商的方式對大學(xué)進(jìn)行資助英國政府通過四個(gè)基金委員會(huì)即英格蘭高教基金委員會(huì)（hefce）、威爾士高教基金委員會(huì) （hefcw）、蘇格蘭高教基金委員

4、會(huì)（shefc）、北愛爾蘭學(xué)習(xí)與技能部（formerly fefc）等四個(gè)投資主體，對高等教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行宏觀管理。政府與基金委員會(huì)以及評估機(jī)構(gòu)和高等院校的關(guān)系如圖1所示： 從以上圖1可以看到，分配給高等教育的經(jīng)費(fèi)總量是由中央政府（government）決定的，而如何分配到具體的院校，是由四個(gè)基金委員會(huì)（funding bodies）執(zhí)行的。政府把自己看作是投資者，通過四個(gè)基金委員會(huì)對高校進(jìn)行投資；基金委員會(huì)則通過與高等教育質(zhì)量保證局（qaa）、高等教育統(tǒng)計(jì)局（hesa）（agencies）、院校代表團(tuán)體組織（representative bodies）等的合作，以及與院校直接的協(xié)商和訂

5、立合同，根據(jù)學(xué)校規(guī)模、質(zhì)量評估結(jié)果等撥給經(jīng)費(fèi)。撥款委員會(huì)通過評估等手段撥發(fā)教育經(jīng)費(fèi)，在撥款給大學(xué)時(shí)，便與學(xué)校發(fā)生一種契約關(guān)系。在這個(gè)契約中，大學(xué)在接受國家資助的同時(shí)，必須接受很多規(guī)則約束，其中包括許多細(xì)致的審查和業(yè)績考評，英國政府從曾經(jīng)的高等教育提供者和購買者變?yōu)橥顿Y者。通過協(xié)商進(jìn)行資助意味著國家以新的干預(yù)方式代替了傳統(tǒng)的干預(yù)方式。（二）績效為本的質(zhì)量保證與評估機(jī)制英國高校質(zhì)量保證體系包括內(nèi)部自評和外部評估相結(jié)合的完善體系，由四個(gè)部分組成：院校內(nèi)部質(zhì)量保證體系由內(nèi)部自我評估機(jī)構(gòu)及外部檢查員制度共同組成；由qaa執(zhí)行的外部院校層次的質(zhì)量評價(jià)；專業(yè)資格認(rèn)證機(jī)構(gòu)執(zhí)行的專業(yè)認(rèn)可；由基金委員會(huì)以rae執(zhí)

6、行的研究質(zhì)量評估。高等教育機(jī)構(gòu)的教育教學(xué)質(zhì)量評估由1997年成立的高教質(zhì)量保證局（qaa：the quality assurance agency for higher education）執(zhí)行。qaa是一個(gè)獨(dú)立行政法人組織，與高等教育基金委員會(huì)通過合同方式合作，由大學(xué)和學(xué)院共同資助，通過與大學(xué)、政府、高教基金委員會(huì)、高教專家、產(chǎn)業(yè)界等共同合作，對各類學(xué)校、各類專業(yè)提供教育水平的審計(jì)與綜合的質(zhì)量控制?；诓煌瑢W(xué)術(shù)資質(zhì)水平（即?？?、本科、碩士和博士等）的分別要求，以及每一個(gè)專業(yè)課程的基本內(nèi)容要求，qaa依據(jù)經(jīng)廣泛討論制定的評估規(guī)范，進(jìn)行高校質(zhì)量評估。高等教育研究質(zhì)量評估行動(dòng)rae（researc

7、h assessment exercise）是由四個(gè)英國高等教育投資主體執(zhí)行的系列評估行動(dòng)，旨在對全國的高教研究質(zhì)量進(jìn)行評估，以保證大學(xué)與學(xué)院的科研質(zhì)量。這種機(jī)制使英國最好的研究能受到保護(hù)和發(fā)展，還為每年大約10億英鎊的科研公共資金的選擇性分配提供參考。rae是一個(gè)基于學(xué)科的專家評審過程，評估的范圍是所有學(xué)科的研究。學(xué)科按照科目細(xì)分構(gòu)成70個(gè)評估單元，由活躍在該學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)科專家組對院校提交的學(xué)科材料進(jìn)行評估，對每一個(gè)學(xué)科的研究給出1、2、3b、3a、4、5、5，等7個(gè)不同的等級，質(zhì)量指標(biāo)參考清晰界定的共同標(biāo)準(zhǔn)。大學(xué)研究機(jī)構(gòu)必須提供詳盡的學(xué)術(shù)人員研究活動(dòng)情況；研究的支持情況；研究成果；研究環(huán)境

8、、結(jié)構(gòu)、政策的陳述；研究發(fā)展策略；研究成果的質(zhì)量和獲得的相關(guān)榮譽(yù)；研究資金的數(shù)量和來源；研究學(xué)位授予數(shù)等等。研究評估行動(dòng)（rae）的結(jié)果不僅用于英國四個(gè)高教撥款委員會(huì)對科研公共資金分配，還提供給公眾，并經(jīng)常被引用和綜合到媒體對大學(xué)的排名中，這些都刺激了競爭。（三）政府對高校規(guī)劃實(shí)施干預(yù)規(guī)劃是政府干預(yù)高校行為的主要手段之一。英國政府和各基金委員都明確指出，各院校都是獨(dú)立的計(jì)劃單位，資助的決定依據(jù)各校自己準(zhǔn)備的戰(zhàn)略性發(fā)展計(jì)劃，要求各學(xué)校規(guī)劃時(shí)要明確他們的任務(wù)。在1998年初期，英國高等教育基金委員會(huì)發(fā)表了一份咨詢書（hefce，199813），咨詢書指出：“戰(zhàn)略規(guī)劃給我們提供了關(guān)于個(gè)體學(xué)院和部門整

9、體發(fā)展趨勢的有價(jià)值的資訊。我們因此提議保留目前的安排，要求大學(xué)繼續(xù)在戰(zhàn)略水平上制定大學(xué)的整體規(guī)劃?！备叩冉逃鹞瘑T會(huì)要求高校每年7月提交年度自查報(bào)告（ams）、年度戰(zhàn)略規(guī)劃（cps）以及今后四年內(nèi)的財(cái)務(wù)預(yù)算，m政府通過大學(xué)提交的戰(zhàn)略規(guī)劃集中大學(xué)的信息，以確定國家的高等教育在規(guī)模、結(jié)構(gòu)和發(fā)展速度等各方面的戰(zhàn)略規(guī)劃。其中學(xué)校的總體戰(zhàn)略規(guī)劃（cps）就成為學(xué)校質(zhì)量評估和年度考核以及財(cái)政預(yù)算的依據(jù)。學(xué)校通過網(wǎng)絡(luò)提交信息，政府對其進(jìn)行審核，結(jié)果還要向社會(huì)公布，學(xué)校提交政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度總結(jié)報(bào)告就成為考核和評價(jià)學(xué)校質(zhì)量水平的重要參照以及撥款的依據(jù)，直接關(guān)系到學(xué)校的社會(huì)聲譽(yù)及經(jīng)費(fèi)來源。這樣投資撥款政策及

10、其途徑、評估等在很大程度上左右著學(xué)校的戰(zhàn)略規(guī)劃，保證了政府在宏觀上控制高校行為以實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)。三、對當(dāng)今英國高等教育政策影響的分析（一）政府通過經(jīng)費(fèi)和評估等手段將市場競爭機(jī)制引入高教領(lǐng)域在高等教育經(jīng)費(fèi)不斷緊縮的情況下，在有著悠久的大學(xué)自治傳統(tǒng)的英國，政府通過責(zé)權(quán)對等的方式，運(yùn)用財(cái)政撥款和評估兩種手段在高等教育領(lǐng)域引入市場競爭機(jī)制，有效地引導(dǎo)和調(diào)控高等教育的發(fā)展。從經(jīng)費(fèi)投入來看，政府的總投資經(jīng)費(fèi)仍然占高校收入60%左右，其中通過高等教育基金委員會(huì)分配的經(jīng)費(fèi)占高校收入的39%。英格蘭高教基金委員會(huì)hefce在2005至2006年度的撥款中，根據(jù)教學(xué)的撥款經(jīng)費(fèi)為40億英鎊，根據(jù)研究業(yè)績（依據(jù)rae

11、研究評估的結(jié)果）進(jìn)行的基金撥款經(jīng)費(fèi)為12.51億英鎊，因?yàn)榍耙豁?xiàng)主要按學(xué)校的規(guī)模和學(xué)生數(shù)撥發(fā)，所以對于學(xué)校的總體收入差距來講，教學(xué)撥款影響不大，主要取決于研究撥款。2005至2006年度較之2004至2005年度，教學(xué)經(jīng)費(fèi)增長2.9%，按照生均卻只有增長0.4%，而研究經(jīng)費(fèi)總額卻增長了8.3%。從學(xué)校的收入來源來看，學(xué)校的收入主要由三部分構(gòu)成：學(xué)費(fèi)、政府撥款、外部資源。其中惟一不受政府直接控制的資源是捐款和海外學(xué)生的數(shù)量。為了獲得更多經(jīng)費(fèi)，高校不得不面臨激烈的競爭壓力，一方面要保持優(yōu)質(zhì)的教學(xué)質(zhì)量和研究質(zhì)量，通過競爭獲得研究經(jīng)費(fèi)，另一方面，要開辟其他收入渠道，包括商業(yè)界、慈善基金、校友捐贈(zèng)、學(xué)費(fèi)

12、、校園服務(wù)、提供培訓(xùn)和短期課程、海外學(xué)生收費(fèi)等等增加收入，尤其是面向海外學(xué)生的收費(fèi)去年在高校收人來源中占到7%。對于國家而言，研究評估行動(dòng)（rae）的主要作用在于保持大學(xué)間的層次性和國家資源分配的選擇性，同時(shí)也在政府努力減少大學(xué)對國家資助的依賴、將市場機(jī)制注入高等教育的過程中起到了重要的作用。在過去的十幾年實(shí)踐中，rae對促進(jìn)英國高等教育研究質(zhì)量的提高起到了不可替代的作用，大學(xué)在研究和教學(xué)質(zhì)量評估中的表現(xiàn)對大學(xué)的聲譽(yù)及切實(shí)利益至關(guān)重要，因而也成為高校發(fā)展戰(zhàn)略的一支“指揮棒”。市場運(yùn)作機(jī)制和競爭機(jī)制加劇了高校外界的競爭，同時(shí)也不可避免地加劇了高校之間的不平衡。（二）政府對高校不斷加強(qiáng)中央控制，有

13、效地貫徹國家的高等教育戰(zhàn)略意志近年來，在高等教育國際化的背景下，各國政府調(diào)整高等教育戰(zhàn)略，紛紛實(shí)施重點(diǎn)建設(shè)世界一流大學(xué)的戰(zhàn)略，英國也感受到了這種競爭壓力。要保證英國高等教育在世界上的聲譽(yù)和地位，就必須保持高等教育教學(xué)與科研質(zhì)量高的優(yōu)勢。在英國這個(gè)過去長期建立在公共資助高等教育傳統(tǒng)的國家，政府應(yīng)對資助困境的一個(gè)反應(yīng)就是鼓勵(lì)大學(xué)的差異和大學(xué)使命的多樣性。1992年的教育改革法案取消了大學(xué)與多科技術(shù)學(xué)院二元發(fā)展的歷史，誕生了一批由多科技術(shù)學(xué)院升格而來的“新大學(xué)”，創(chuàng)造了一個(gè)擴(kuò)張了的、一元化的然而具有比先前更多種類的、不同背景、不同組織和目標(biāo)的大學(xué)部門。英國政府充分利用經(jīng)費(fèi)和評估的調(diào)控手段，引導(dǎo)高等教

14、育的發(fā)展，施加強(qiáng)大的影響?？雌饋泶髮W(xué)的政策環(huán)境是公平的，但當(dāng)我們更近地察看這個(gè)環(huán)境時(shí)，就會(huì)發(fā)現(xiàn)個(gè)更為復(fù)雜的政治圖景。我們可以通過幾個(gè)數(shù)據(jù)為例來分析，在這種政策框架下存在于精英大學(xué)和普通大學(xué)之間的不平衡和差異。從2005年度研究經(jīng)費(fèi)的去向看，僅獲得前5位研究撥款的大學(xué)（倫敦學(xué)院大學(xué)、劍橋大學(xué)、牛津大學(xué)等）所得研究經(jīng)費(fèi)就占總撥款數(shù)額的三分之一。在這里我們對2005-2006年度基金委員會(huì)對學(xué)校的撥款經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)（表1）進(jìn)行分析，再對照一下幾所精英大學(xué)的相應(yīng)數(shù)據(jù)：如撥給牛津大學(xué)的教學(xué)經(jīng)費(fèi)是5903.5萬英鎊，研究經(jīng)費(fèi)為9016.5萬英鎊；劍橋大學(xué)的對應(yīng)數(shù)據(jù)為5820.2萬英鎊和9237.8萬英鎊，而許多

15、一般高校所得到的研究經(jīng)費(fèi)為零。由此可以看出，英格蘭不同院校通過高等教育基金會(huì)撥款得到的用于支持研究的經(jīng)費(fèi)差別巨大，而這恰恰是決定學(xué)校收入和聲譽(yù)的最重要部分。對于那些一般大學(xué)來講，難免帶來為爭取研究經(jīng)費(fèi)而犧牲和忽視教學(xué)質(zhì)量的情況。從高等教育統(tǒng)計(jì)局的相關(guān)電子表格 （20032004）上我們可以看到所有英國大學(xué)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，其中給出了低收入階層背景學(xué)生的比例。比如，劍橋大學(xué)來自手工勞動(dòng)者階層背景的學(xué)生占總數(shù)的11.4%，而對于英格蘭中部伯明翰大學(xué)（一所 1992年以后的“新”大學(xué)），這個(gè)數(shù)字卻是39.4%。這個(gè)例子可以說明英國政府通過“新大學(xué)”的設(shè)立在英國高等教育大眾化進(jìn)程中緩解了擴(kuò)招壓力對精英大學(xué)造

16、成的壓力和沖擊?！坝母叩冉逃龔囊粋€(gè)以學(xué)校地位和作用正式分割但在學(xué)術(shù)實(shí)踐、文化和標(biāo)準(zhǔn)方面具有顯著的統(tǒng)一性為標(biāo)志的系統(tǒng)發(fā)展到一個(gè)沒有正式的分割，但在實(shí)踐、文化、標(biāo)準(zhǔn)方面存在越來越明顯和實(shí)際差異的系統(tǒng)?！眗ae也帶來了許多潛在的不平等，也就是導(dǎo)致“窮的越窮，富的越富”的局面。在以1992年高等教育法案頒布為分水嶺的新老大學(xué)中存在著極大的不平衡。比如在2001年的rae中，評審團(tuán)的 65位成員中只有3位是來自1992年后建立的“新大學(xué)”。透過這幾個(gè)例子我們看出，就是政府通過以績效為本，鼓勵(lì)優(yōu)秀的方式，保證了研究型精英大學(xué)的地位，拉大了收入差距，形成了院校的層級，事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了沒有重點(diǎn)建設(shè)政策的重點(diǎn)

17、建設(shè)，為保證英國高等教育的國際地位提供了有力的保障，同時(shí)又保證了高等教育規(guī)模擴(kuò)大戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹。但在這一過程中，不可避免地加劇了高校內(nèi)部不平衡現(xiàn)象。（三）政府通過對高校戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算的審核控制高校行為由于學(xué)校提交政府的戰(zhàn)略規(guī)劃和年度總結(jié)報(bào)告是考核和評價(jià)學(xué)校質(zhì)量水平的重要參照以及撥款的依據(jù)，因此大學(xué)對于既定的政策框架做出反應(yīng)，據(jù)此分析自己的形勢、活動(dòng)，在這個(gè)框架內(nèi)確定自己的任務(wù)，綜合考慮各項(xiàng)目標(biāo)的優(yōu)先權(quán)，做出自己的戰(zhàn)略性計(jì)劃?？梢哉f，高校的戰(zhàn)略規(guī)劃很大程度上受制于政府的評估和撥款政策。在此我們以卡迪夫大學(xué)2004200520082009戰(zhàn)略規(guī)劃中關(guān)于研究目標(biāo)的陳述為例來加以說明“2.1大學(xué)的

18、首要任務(wù)是充分利用合并帶來的機(jī)遇為下一個(gè)rae做準(zhǔn)備?！薄?.2為了獲取在20072008中研究質(zhì)量評估的資格，確保所有研究活動(dòng)遵守所有的相關(guān)規(guī)則。在計(jì)劃進(jìn)程中，20072008rae將為大學(xué)的研究目標(biāo)提供一個(gè)重要的進(jìn)程基準(zhǔn)?！薄盀榱诉_(dá)到成為前5名大學(xué)的目標(biāo)，大學(xué)將增加其市場研究份額，爭取到下次rae達(dá)到每年研究收入8800萬英鎊”。普利茅斯大學(xué)20042009的規(guī)劃文件中這樣聲明：“普利茅斯大學(xué)的前景，與2003高等教育白皮書和蘭伯特報(bào)告完全一致。”政府對于高校制定戰(zhàn)略規(guī)劃的指導(dǎo)和年度遞交戰(zhàn)略規(guī)劃和財(cái)務(wù)預(yù)算的要求，對大學(xué)行為的控制也起了很大作用。比如2004年英格蘭政府高等教育發(fā)展戰(zhàn)略中確定

19、了四項(xiàng)核心目標(biāo)：擴(kuò)大參與與公平入學(xué)機(jī)會(huì)（wp：widening participation and fair access）；促進(jìn)優(yōu)質(zhì)教學(xué)與學(xué)習(xí)；加強(qiáng)優(yōu)質(zhì)的科學(xué)研究；促進(jìn)高等教育對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。，16，其中的wp戰(zhàn)略，政府的目標(biāo)是在2010年之前將18到30歲人口入學(xué)的比例從目前的43%左右提高到50%，并且要保證弱勢人群（低收入、低階層、少數(shù)種族、女性等）的入學(xué)機(jī)會(huì)及其比例。為了促進(jìn)這個(gè)核心戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從2001年開始英格蘭政府基金委員會(huì)要求高校提交關(guān)于wp戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃，從2002年被要求作為撥款的一個(gè)必要條件。在2004年4月要求高校20042005年度自查匯報(bào)中包括關(guān)于wp現(xiàn)有的戰(zhàn)略和更新的目標(biāo)?；鹞瘑T會(huì)最近討論了如何在高校中貫徹這項(xiàng)戰(zhàn)略