走向高等教育質(zhì)量公平-基于我國高等教育制度建構(gòu)軌跡的思考

1、    走向高等教育質(zhì)量公平基于我國高等教育制度建構(gòu)軌跡的思考    摘要：我國高等教育大體經(jīng)歷了從階級內(nèi)權(quán)利公平經(jīng)機會公平到質(zhì)量公平的制度建構(gòu)軌跡。在這一進程中，質(zhì)量與公平的協(xié)調(diào)與平衡始終是一個難題。在當前凸顯質(zhì)量提升與和諧公平的整體政策訴求和制度建構(gòu)中，高等教育質(zhì)量公平目標的提出現(xiàn)實而迫切。推動這一進程需要從高等教育質(zhì)量公平的各層次政策要點、多主體質(zhì)量觀念表達機制以及補償性教育政策模式的生成三個方面進行深入思考。關(guān)鍵詞：質(zhì)量公平，補償性政策模式，制度基礎一、我國高等教育制度建構(gòu)的歷史軌跡1.階級內(nèi)權(quán)利平等的制度建構(gòu)在新中國成立后的最初28年中，我國政

2、府對于高等教育的變革總體上呈現(xiàn)出階級內(nèi)權(quán)利平等的制度建構(gòu)訴求，同時也蘊涵著“艱難的選擇”。如何既擴大勞動人民的受教育權(quán)利，迅速普及教育，又通過正規(guī)化、制度化建設為實現(xiàn)工業(yè)化和國防建設培養(yǎng)專門人才？這一雙重使命無疑使新中國高等教育面臨著嚴峻的考驗。以階級內(nèi)權(quán)利平等為基礎的制度建構(gòu)訴求無疑需要體現(xiàn)在高等教育入學機會的擴大及公平分配上，但階級內(nèi)身份平等所帶來的巨大入學需求與當時國家的經(jīng)濟基礎以及高等學校容納能力之間的矛盾，使得觀念層面的政策價值取向很難在實踐中貫徹下去。所以，現(xiàn)實的選擇傾向于培養(yǎng)國家需要的高級專門人才。這種基于適度銜接的質(zhì)量控制變革思維帶來的直接后果是代表延安傳統(tǒng)的非正規(guī)高校形式被排

3、斥在現(xiàn)有高等教育系統(tǒng)之外，以院系調(diào)整思路推進的制度建構(gòu)體現(xiàn)出對基層民眾接受高等教育要求的拒斥，“轉(zhuǎn)眼之間，不再是條條道路通往高等學校了”1。通過院系調(diào)整等政策建立起來的辦學模式直接損害了缺少文化的廣大基層群眾的受教育權(quán)利，同時也沒有贏得知識精英的擁戴。1958年的高等教育大躍進其實可以看作是人們尋求“權(quán)利平等”的再一次努力。在這次政策價值選擇的天平上，質(zhì)量與公平是通過“普及”與“提高”的話語體現(xiàn)出來的。只不過，宏觀層面三種文化傳統(tǒng)的沖突，中觀層面地方教育權(quán)力訴求，微觀層面受教育者的現(xiàn)實需求以及基層高校管理者的行為動機和方式的共同作用，最終導致傾向于樸素的階級內(nèi)權(quán)利平等的教育公平制度建構(gòu)以失敗告

4、終。22.高等教育入學機會公平的制度建構(gòu)1977年高考制度的恢復，迅速消除了建立在血統(tǒng)、家庭出身上的教育歧視，確立了以考試制度為核心，以學習能力為標準的機會公平競爭機制。然而，在這之后的很長一段時間內(nèi)，教育公平話題被發(fā)展科學技術(shù)，實行趕超型戰(zhàn)略的國家目標所壓倒3，單向度的精英主義質(zhì)量觀使得高等教育的規(guī)模始終處于一種被嚴格控制的狀態(tài)，民眾的公平訴求被淹沒。直到20世紀我國社會經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，特別是世紀之交的高校擴招才真正實現(xiàn)了高等教育入學機會的實質(zhì)性擴大。在這一進程中，基于成本分擔的并軌招生政策、擴招政策、公共資源配置政策以組合的方式強力推動著我國高等教育入學機會公平的制度建構(gòu)，并由此帶來涉及公平

5、與質(zhì)量所導致的一系列沖突與平衡問題。鐘宇平、丁小浩、楊東平等人針對我國成本分擔政策、擴招政策實施后的機會均等狀況以及機會擴大與教育質(zhì)量的關(guān)系進行了深入的研究。這些研究總體認為，中國高等教育入學機會的改善對于提高整個社會民眾的公平性程度具有非常積極的意義。但是，在規(guī)模擴大的同時，也驗證了西方學者盧卡斯（lucas）的“有效地維持不平等（effectively maintained inequality，emi）假設”4，即社會經(jīng)濟地位處于優(yōu)勢的成員往往利用各種資源確保自身及其子女教育機會的優(yōu)勢，一旦該層次教育變得普及了，他們又將憑借其能力進一步確保在優(yōu)質(zhì)教育資源獲得上的優(yōu)勢地位。我國高等教育的公

6、共資源配置政策似乎也在復制emi假設所顯現(xiàn)的狀態(tài)。公共資源配置機制到底是把窮人的收入再分配給了富人，還是把富人的收入再分配給了窮人？實行成本回收是使公共資源的分配變得更公平還是更不公平？從個體的助學貸款政策演進軌跡中，盡管“扶貧”、“獎優(yōu)”思維均在，但總趨勢是學生獲得的公共資助隨著家庭收入水平的提高而增加5，高等教育公共資助的分配模式及結(jié)果并不公平。這種情況在2004年出臺的國家助學貸款政策所搭建的公共資助模式形成后有較大改觀。但是，政府似乎將部分改革成本轉(zhuǎn)移到其行政權(quán)限范圍之內(nèi)，或者說政府因過分透支了對高校的教育行政管束，而沒有從根本上消除制度缺陷。這勢必會延續(xù)既存的高校層級和各隸屬關(guān)系學校

7、學生的不同政策待遇，使本來以公平為目標的社會資源再分配所產(chǎn)生的實際效益達不到預期要求。從高等學校的公共經(jīng)費撥款及重大改革項目撥款類經(jīng)費的資源配置來看，眾所周知的中國高等教育金字塔型結(jié)構(gòu)，使得公共經(jīng)費及資源的撥付并不公平。長期以來帶有濃厚計劃體制色彩的資源配置模式，特別是精英化的制度基礎與發(fā)展型的教育政策連動，造成不同區(qū)域的公民不能公平地享有高等教育機會，不同區(qū)域及不同層次的高等學校不能公平地獲得教育資源，高等教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育資源分布的區(qū)域差異較為顯著。概言之，在諸多政策共同推動下的中國高等教育，特別是從1999年高校開始擴招至2004年前后，我國高等教育需求得到了較大的滿足，入學機會

8、顯著擴大。但是，伴隨著規(guī)模的迅速擴大，高等教育的整體質(zhì)量卻被稀釋。社會對高校的人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研質(zhì)量以及服務質(zhì)量的批判及責難使得高等教育系統(tǒng)遭受前所未有的認可危機，民眾對高等教育質(zhì)量公平的訴求日漸凸顯。3.高等教育質(zhì)量公平的政策訴求有鑒于此，中央政府于2007年前后以一系列政策逐步確立了我國高等教育“鞏固提高”的發(fā)展原則，并以此推動我國高等教育的質(zhì)量保障及其提升。2010年中共中央國務院頒布的國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（20102020年）（以下簡稱綱要）將促進公平作為國家基本教育政策，將提高質(zhì)量作為教育改革發(fā)展的核心任務，充分體現(xiàn)了我國高等教育在今后較長一段時間內(nèi)促進教育公平與提升教育

9、質(zhì)量的變革思路。從綱要文本對于高等教育質(zhì)量保障的整體性制度建構(gòu)來看，旨在通過提升質(zhì)量和促進公平來實現(xiàn)高等教育水平整體提升的補償性教育政策思維逐漸顯現(xiàn)。其中，最引入矚目的是旗幟鮮明地提出了通過“優(yōu)化結(jié)構(gòu)”來促進高等教育公平，并在此后三年實施的十個重大項目中，將實施“中西部高等教育振興計劃”作為啟動“高等教育質(zhì)量提升工程”的首要舉措。很顯然，該項計劃力圖解決高等教育資源尤其是優(yōu)質(zhì)高等教育資源布局不盡合理的現(xiàn)象，重點扶持一批有特色、有實力的中西部地區(qū)本科院校，進而解決中西部地區(qū)高等教育相對落后的問題。另一方面，綱要也對繼續(xù)實施“985工程”和優(yōu)勢學科創(chuàng)新平臺建設，繼續(xù)實施“211工程”和啟動特色重點

10、學科項目等做了進一步的強調(diào)與規(guī)劃?？梢哉f，綱要中體現(xiàn)的一手抓弱勢學校的質(zhì)量保障，一手致力于優(yōu)勢學校的質(zhì)量提升的“揚優(yōu)補差”的政策導向清晰可見。但是，如果從制度基礎與政策模式的關(guān)系來分析，情況似乎并不樂觀。從目標政策來看，中華人民共和國學位條例是國家保障高等教育質(zhì)量的根本準則，具有核心標準意義。它確立的“國家統(tǒng)一質(zhì)量標準”意味著“是國家而不是學校對所授予學位的質(zhì)量負責，依據(jù)這個原則，中央政府就獲得了控制和管理一切與學位有關(guān)事項的權(quán)力”6。這與保障政策如中華人民共和國高等教育法中對于高等學校辦學若干自主權(quán)的闡釋及規(guī)定存在一定的矛盾。另外，在過去很長一段時間內(nèi)，由于我國高等教育的總體性經(jīng)費不足，使得

11、以“國家財政撥款為主，其他多種渠道籌措經(jīng)費為輔的體制”誘導眾多高等學校出于經(jīng)費的考慮，努力向國家制定的基本質(zhì)量標準看齊。由于一些高校為了爭取經(jīng)費投入，在執(zhí)行國家統(tǒng)一教育質(zhì)量標準時走形式主義。因此，盡管國家的教育質(zhì)量政策中存在著一些倡導分類定位以及多種質(zhì)量規(guī)格的話語表述，但滲透著誘導單向度質(zhì)量標準及觀念的制度邏輯使得眾多高校在自身教學質(zhì)量保障過程中呈現(xiàn)形式化的操作規(guī)則與要求，并且這些操作規(guī)則與要求并沒有帶來高等教育質(zhì)量的真正提升。綜上所述，當前我國高等教育在質(zhì)量公平方面所作的努力有兩個方面的特點：第一，我國高等教育質(zhì)量的保障與教育公平制度的建構(gòu)主要是通過部分具有補償性的教育政策來推進的，但這種補

12、償性政策貫徹得并不徹底。第二，既存制度環(huán)境所蘊含的變革價值觀念及資源配置邏輯潛在而深刻地影響著補償性政策的產(chǎn)出及效力。二、高等教育質(zhì)量公平的提出及其內(nèi)涵可以說，當前我國已經(jīng)到迫切需要通過提升教育質(zhì)量來推動整個高等教育進一步發(fā)展的時候了。這也契合世界許多發(fā)達國家教育變革的基本趨勢。在20世紀60-80年代，美國受民權(quán)運動的影響，教育政策的制定側(cè)重于解決公平和平等問題，然而從20世紀80年代開始，則強調(diào)保證教育平等與追求學術(shù)卓越兩個目標并行不悖。在已有的國外研究文獻中，教育質(zhì)量與教育公平總體呈現(xiàn)彼此衡量，缺一不可的關(guān)系?？梢哉f，當今世界對于“質(zhì)量”與“公平”的理解，已經(jīng)達成共識：沒有機會均等作保障

13、的質(zhì)量公平是狹隘的質(zhì)量公平；沒有優(yōu)異的公平是空洞的成就，沒有質(zhì)量的數(shù)量是未兌現(xiàn)的承諾。7因此，審視當前我國高等教育在入學機會擴大及機會均等所取得的成就時，不能僅僅停留在入學機會的數(shù)量上。當人們賦予學生接受高等教育機會的同時，如果沒有基本的質(zhì)量標準作保障，或者面向?qū)W生未來發(fā)展的有質(zhì)量的教育服務，那么這一敞開的“機會之門”非但不能成為受教育者的發(fā)展機遇，甚至還會使學生為其付出更高的機會成本。從這個意義上說，我們應該在關(guān)系視域中探討當前我國高等教育質(zhì)量保障與提升和教育公平的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并以“質(zhì)量公平”來統(tǒng)整并討論之。所謂高等教育質(zhì)量公平強調(diào)的是教育公平的一種狀態(tài)、一種水平或者教育公平的一種內(nèi)在規(guī)定性。

14、教育數(shù)量公平有可能是其前設條件，但僅僅止于數(shù)量的教育公平指標不被認同。換句話說，高等教育質(zhì)量公平是在教育量的基礎上反映教育質(zhì)的范疇。它強調(diào)的不是在教育發(fā)展中制定一個所有人都期待的絕對的質(zhì)量標準，而是為不同層次的受教育者以及相同階段受教育者的不同發(fā)展水平提供公平的、能滿足其需求程度的教育供給。從這個意義上說，教育質(zhì)量公平是一個實現(xiàn)教育促使人充分發(fā)展的終極愿景。但實現(xiàn)教育質(zhì)量公平是一個由基礎走向高級、經(jīng)歷不同層次的發(fā)展過程。因此，它是一個兼具相對性及絕對性的概念。 圖1反映出實現(xiàn)高等教育質(zhì)量公平的最終愿景是建立基于所有人心智水平充分發(fā)展的教育服務體系，其中“基于個性化、多樣化教育選擇所確立的教育服務體系”和“基于共識性的質(zhì)的規(guī)定性所確立的教育服務體系”