高等學(xué)校法律事務(wù)管理工作芻議

1、    高等學(xué)校法律事務(wù)管理工作芻議     摘要：在高等教育領(lǐng)域落實(shí)依法治國(guó)方略，就要求高等學(xué)校積極推進(jìn)依法治校工作，進(jìn)一步提高學(xué)校管理法律事務(wù)的水平和能力。目前高等學(xué)校法律事務(wù)管理中存在一些問題亟待解決。加強(qiáng)高等學(xué)校法律事務(wù)管理是依法治國(guó)和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是推進(jìn)依法治校的需要，是維護(hù)學(xué)校權(quán)益的需要，也是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要。國(guó)內(nèi)很多高等學(xué)校目前都在進(jìn)行法律事務(wù)管理實(shí)踐，筆者也在實(shí)踐中提出了建立完善的高等學(xué)校法律事務(wù)管理模式的思路和建議。關(guān)鍵詞：高等學(xué)校，法律事務(wù)，管理隨著依法治國(guó)進(jìn)程的深入推進(jìn)，國(guó)家法律法規(guī)逐漸完善，公民的

2、法制意識(shí)也相應(yīng)在不斷加強(qiáng)。高等學(xué)校作為獨(dú)立法人，在民法、行政法等領(lǐng)域依法享有權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)，依法治校在高等學(xué)校的運(yùn)行和發(fā)展過程中的重要性日益彰顯。傳統(tǒng)意義上學(xué)校與教師、學(xué)校與學(xué)生之間管理者與被管理者的關(guān)系呈現(xiàn)出主體平等的趨勢(shì)，根據(jù)學(xué)校的規(guī)章制度和各方之間的契約重構(gòu)權(quán)利義務(wù)體系。同時(shí)，高等學(xué)校要直接面對(duì)并積極參與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)首先是法治經(jīng)濟(jì)。筆者旨在從研究我國(guó)高等學(xué)校法律事務(wù)管理的現(xiàn)狀出發(fā)，探索適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的高等學(xué)校法律事務(wù)管理模式，提出發(fā)展思路和建議。一、高等學(xué)校法律事務(wù)管理現(xiàn)狀在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，高校作為行政單位或行政附屬事業(yè)單位，與政府及其教育主管部門是下級(jí)與上級(jí)

3、、服從與命令的行政隸屬關(guān)系，依靠行政手段來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，高校的法人地位得到確立，與政府及其教育主管部門的關(guān)系逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌ㄈ酥黧w間的關(guān)系，依據(jù)法律進(jìn)行調(diào)整。政府對(duì)高校的管理權(quán)力和義務(wù)，學(xué)校對(duì)國(guó)家和社會(huì)的義務(wù)，均由法律加以規(guī)定，學(xué)校與政府形成一種行政法律關(guān)系。不僅如此，高校與社會(huì)的關(guān)系也隨著社會(huì)法制化的進(jìn)程而法制化，高校與企業(yè)之間、高校與社會(huì)組織之間、高校與高校之間、高校與其他社會(huì)主體之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系、服務(wù)關(guān)系、合作關(guān)系，也都由法律加以約束和調(diào)整，形成一種民事法律關(guān)系。行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系的形成意味著高校必須獨(dú)立地享有法定權(quán)利，承擔(dān)法律義務(wù)和責(zé)任。在這種情況下，高校必須依法治

4、校才能作為獨(dú)立法人而存在。這就意味著，高校的管理，必須一改以往依賴行政手段治校，而轉(zhuǎn)為依法治校。目前我國(guó)教育法制建設(shè)在不斷完善，管理部門依法治校的觀念正逐步加強(qiáng)，具體體現(xiàn)在學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)法制意識(shí)的不斷提高，制定、修訂和清理各項(xiàng)規(guī)章制度，建立專門的法律事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)專業(yè)人員處理學(xué)校的法律事務(wù)等方面。我國(guó)高等學(xué)校的師生也已普遍具有較強(qiáng)的法律意識(shí)，依靠法律維護(hù)自身權(quán)益的意愿日益強(qiáng)烈。復(fù)旦大學(xué)法律事務(wù)室在2006年進(jìn)行的一項(xiàng)涉及164位教師、473位學(xué)生的調(diào)查中顯示，70.7的教師和56.9學(xué)生會(huì)查閱或經(jīng)常查閱學(xué)校相關(guān)規(guī)章制度，28.6的學(xué)生在與學(xué)校發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)會(huì)考慮運(yùn)用法律武器。但是，由于人治傳統(tǒng)和計(jì)劃

5、經(jīng)濟(jì)思維的長(zhǎng)期“統(tǒng)治”，舊有觀念對(duì)我們有著很深的束縛，因此在這變革性的轉(zhuǎn)變中，高等學(xué)校在法律事務(wù)管理中仍存在一些問題，主要有：學(xué)校的規(guī)章制度不完善，部門規(guī)定之間有沖突；學(xué)校的規(guī)章制度與上位規(guī)定相抵觸；管理人員法律知識(shí)欠缺；有些教師的法律意識(shí)不自覺等等。從學(xué)校層面來(lái)講，眼下高等學(xué)校時(shí)常陷入各種法律糾紛，這些糾紛涉及普通民事糾紛、合同糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、勞動(dòng)人事糾紛、行政糾紛等諸方面。面對(duì)如此多的糾紛（相當(dāng)一部分糾紛甚至升級(jí)為訴訟、仲裁案件），單靠以往的行政手段來(lái)處理已無(wú)法取得預(yù)期的效果。高等學(xué)校作為被告的案例不斷見諸媒體，而高等學(xué)校在操作過程中程序不當(dāng)、不嚴(yán)格照章辦事、學(xué)校規(guī)定與上位規(guī)定不吻合等

6、很容易導(dǎo)致高等學(xué)校在訴訟中處于不利地位，這不僅使相關(guān)主體的權(quán)利保護(hù)受到影響，也對(duì)高校數(shù)十年甚至上百年辦學(xué)積累的品牌產(chǎn)生了負(fù)面影響。二、加強(qiáng)高等學(xué)校法律事務(wù)管理的必要性1.依法治國(guó)和適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。依法治國(guó)方略的提出和實(shí)施，要求高等學(xué)校確立依法治校的理念。黨的十五大明確提出了依法治國(guó)的基本方略。高校管理必須按照已經(jīng)頒布的相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定來(lái)進(jìn)行。20世紀(jì)70 年代末起，我國(guó)開始了以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)體制改革，最終確立了建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，推動(dòng)了教育體制的改革。體制改革后，高等學(xué)校成為獨(dú)立法人，擁有辦學(xué)的自主權(quán)。高等學(xué)校加強(qiáng)法律事務(wù)管理，對(duì)于更好地保證高等學(xué)

7、校作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特殊主體的要求，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，維護(hù)自身合法權(quán)益，具有十分重要的意義。2.依法治校的需要。以往的高校管理，由于受到人治傳統(tǒng)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維的影響，存在著重專業(yè)知識(shí)和倫理道德、輕法制和法治的現(xiàn)象。學(xué)校的法治觀念和依法管理的意識(shí)還比較薄弱；依法治校的制度和措施還不健全；依法治校還沒有完全成為學(xué)校的自覺行為，與依法治國(guó)基本方略的要求還有一定的差距。我國(guó)的教育法和高等教育法頒布以后，依法辦學(xué)不僅是一個(gè)重要的理念，而且成為學(xué)校治理的重要手段：高等學(xué)校只有通過依法治校才能更好地行使辦學(xué)自主權(quán)，更好地管理學(xué)校。3.維護(hù)學(xué)校權(quán)益的需要。盡管目前我國(guó)高等教育已經(jīng)進(jìn)入到大眾化階段，但仍然有相當(dāng)部分的學(xué)生

8、無(wú)法在學(xué)校接受高等教育，高等教育仍然是一種稀缺資源。高等教育，特別是優(yōu)質(zhì)高等教育無(wú)法滿足社會(huì)的需要，這在國(guó)內(nèi)外是普遍現(xiàn)象。在這一前提下，社會(huì)上打著知名高校旗號(hào)從事各種教育培訓(xùn)的“傍名牌”情況愈演愈烈。個(gè)別教育及教育服務(wù)機(jī)構(gòu)、招生中介機(jī)構(gòu)存在著違規(guī)、違紀(jì)，甚至是違法的情況，造成教育投訴案件時(shí)有發(fā)生。有些企業(yè)利用我國(guó)民法通則、商標(biāo)法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法之間的灰色地帶，以及工商行政部門沒有全國(guó)統(tǒng)一的企業(yè)名稱登記，網(wǎng)絡(luò)無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性商號(hào)審查的漏洞，在企業(yè)名稱中加入知名高校的簡(jiǎn)稱，再以企業(yè)商號(hào)申請(qǐng)商標(biāo)。因此，高校充分利用法律維護(hù)自身的權(quán)益成為必須。4.建立現(xiàn)代大學(xué)制度的需要。高等教育法第十一條規(guī)定：“高等學(xué)

9、校應(yīng)當(dāng)面向社會(huì)，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理”。這是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心，也是現(xiàn)代大學(xué)制度的基本標(biāo)志?！敖F(xiàn)代大學(xué)制度，基礎(chǔ)在大學(xué)，關(guān)鍵在政府，根本在法制。”“現(xiàn)代大學(xué)制度應(yīng)具有以下基本特征：政府代表國(guó)家依法行政，學(xué)校面向社會(huì)獨(dú)立自主辦學(xué)，內(nèi)外部管理形式法制、民主、科學(xué)?！笨梢?，依法辦學(xué)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度的必要途徑。世界知名的一流大學(xué)的管理體系中，都有一個(gè)獨(dú)立而完善的法律事務(wù)辦公室，一般由一名副校長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)學(xué)校的法律事務(wù)，并對(duì)全校師生提供法律幫助和服務(wù)。哈佛大學(xué)法律顧問辦公室（office of the general counsel）的運(yùn)行模式相當(dāng)于一個(gè)小型的律師事務(wù)所，除了提供全面的法

10、律服務(wù)、公證服務(wù)外，還免費(fèi)為全校師生提供就業(yè)、勞動(dòng)法等方面的法律培訓(xùn)。耶魯大學(xué)的法律事務(wù)辦公室則稱為“副校長(zhǎng)和法律顧問辦公室”（office of the vice president and general counsel）,副校長(zhǎng)dorothy d.robinson帶領(lǐng)10名專業(yè)人員，負(fù)責(zé)學(xué)校的法律事務(wù)。東京大學(xué)的總務(wù)部總務(wù)科下設(shè)法規(guī)系，負(fù)責(zé)校內(nèi)規(guī)章制度的制定、廢除、解釋、頒布、調(diào)整，以及董事會(huì)的召開等。另外，東京大學(xué)還設(shè)一個(gè)與總務(wù)部、人事部、財(cái)務(wù)部、設(shè)施部、學(xué)生部并行的知識(shí)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)部，負(fù)責(zé)專利、著作權(quán)和商標(biāo)的申請(qǐng)和維護(hù)。由此可見，法律事務(wù)在世界一流大學(xué)的管理體系中是非常完善的，并且占有十

11、分重要的地位，法律事務(wù)管理體系是現(xiàn)代大學(xué)制度中必不可少的組成部分。對(duì)于中國(guó)的大學(xué)來(lái)說(shuō)，在邁向世界一流大學(xué)的進(jìn)程中，法律事務(wù)管理模式的探索迫在眉睫。三、高等學(xué)校法律事務(wù)管理模式思考目前，國(guó)內(nèi)已有相當(dāng)多的高等學(xué)校開始了法律事務(wù)管理模式的探索與實(shí)踐，有的成立了法律事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，有的聘請(qǐng)了常年法律顧問和專家，統(tǒng)籌開展全校法律事務(wù)。北京大學(xué)自1999年起聘請(qǐng)了本校四位資深法學(xué)教授擔(dān)任常年法律顧問，對(duì)學(xué)?，F(xiàn)有規(guī)章制度進(jìn)行了全面整理和修改。武漢大學(xué)于1999 年成立了政策研究和法律顧問室，負(fù)責(zé)處理學(xué)校訴訟案件，對(duì)學(xué)校規(guī)章制度、法律合同等進(jìn)行審查、管理，并開展一些重要政策的研究；新武漢大學(xué)組建后，改為發(fā)展規(guī)劃

12、與政策法規(guī)辦公室，現(xiàn)又改為依法治校辦公室，掛靠校長(zhǎng)辦公室。有的學(xué)校在校長(zhǎng)辦公室下，設(shè)立了法律事務(wù)科室，復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、天津大學(xué)、廈門大學(xué)稱為法律事務(wù)室，西安交通大學(xué)、東南大學(xué)分別稱為法律辦公室、法制辦公室。吉林大學(xué)、山東大學(xué)、華中科技大學(xué)還將法律事務(wù)工作機(jī)構(gòu)作為處級(jí)單位獨(dú)立設(shè)置。有些學(xué)校如中國(guó)人民大學(xué)，雖然沒有設(shè)立專門的法律事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，但在學(xué)校辦公室的職能中擴(kuò)展了法律事務(wù)管理職能。盡管各高校在各自的法律事務(wù)管理模式下都取得了一定成效，但對(duì)于一個(gè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、學(xué)術(shù)屬性與科層屬性并存、多方主體利益并重的高等教育機(jī)構(gòu)而言，目前已有的法律事務(wù)管理模式并不能充分地滿足實(shí)際需要或者難以全方位關(guān)注

13、實(shí)際需要，為此，筆者根據(jù)所在學(xué)校的做法及自身工作實(shí)踐，對(duì)于完善高等學(xué)校法律事務(wù)管理模式有如下思考：1.法律事務(wù)管理應(yīng)以法律事務(wù)為中心，建立專家委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)，法律事務(wù)具體管理部門和法律顧問單位作為具體操作者，并在各院系所、各部門設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，形成一個(gè)觸角延伸至全校各院系所、各部門的法律事務(wù)管理網(wǎng)絡(luò)?？紤]到法律事務(wù)管理的專業(yè)性，在學(xué)校層面可建立法律事務(wù)專家委員會(huì)，從而在更高層面上為學(xué)校法律事務(wù)決策提供支撐。一些高校聘請(qǐng)律師事務(wù)所作為學(xué)校的法律顧問單位，這也是一項(xiàng)有效的嘗試；也有越來(lái)越多的高校聘請(qǐng)了法律顧問。法律顧問無(wú)論在學(xué)校合同審核、法律咨詢方面，還是在代理訴訟方面都發(fā)揮了越來(lái)越大的作用。

14、但如果所有法律事務(wù)都集中在校級(jí)層面，學(xué)校將會(huì)難以應(yīng)付。為此，應(yīng)設(shè)立必要的管理部門，如設(shè)立法律事務(wù)工作組等，以保證法律事務(wù)管理工作的日常運(yùn)轉(zhuǎn)；同時(shí)，為及時(shí)收集相關(guān)信息和反饋，可以在學(xué)校各部處院系所設(shè)立法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，使學(xué)校法律事務(wù)的管理觸角延伸到學(xué)校各職能部處及院、系、所。這樣，法律事務(wù)管理形成了一個(gè)立體的工作網(wǎng)絡(luò)，從而使法律事務(wù)工作在各個(gè)層面均有依托。2.法律事務(wù)管理應(yīng)以廣泛調(diào)研為前提，以規(guī)章前后延續(xù)性為著眼點(diǎn)。將法律事務(wù)管理的專業(yè)性和學(xué)校行政管理的操作性結(jié)合是目前高校法律事務(wù)管理需要探索的方法，廣泛調(diào)研、多方聽取意見是使兩者有機(jī)結(jié)合的有效手段。以規(guī)章制度的建立為例，法律事務(wù)管理部門通過召開師

15、生聽證會(huì)、公示等方式廣泛聽取多方意見，可以形成各方均比較能夠接受的規(guī)定。在舉行聽證會(huì)和公示的同時(shí)，也是規(guī)章制度宣傳的過程，使大家對(duì)規(guī)章制度有一個(gè)基本了解。此外調(diào)研也是考慮規(guī)章的前后延續(xù)性的重要手段，在制定和修改規(guī)定時(shí)，檢索相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)章，同時(shí)充分考慮國(guó)家的相關(guān)政策，可以避免出現(xiàn)不相符合或前后矛盾的情況。3.法律事務(wù)管理應(yīng)以服務(wù)與監(jiān)管并重。法律事務(wù)管理部門首先定位為服務(wù)機(jī)構(gòu)，為學(xué)校教學(xué)、科研服務(wù)，維護(hù)學(xué)校權(quán)益是法律事務(wù)管理部門成立的宗旨，所以它有著很強(qiáng)的服務(wù)性。法律事務(wù)管理部門的首要任務(wù)是維護(hù)學(xué)校的權(quán)益，因此對(duì)于學(xué)校及相關(guān)部門的法律行為有著義不容辭的監(jiān)管職責(zé)，以避免出現(xiàn)違反法律、法規(guī)甚至可能引起訴訟的行為發(fā)生。法律事務(wù)管理部門可通過開展法律知識(shí)培訓(xùn)、分發(fā)宣傳資料、張貼規(guī)章制度等手段，來(lái)加強(qiáng)全校師生特別是管理干部的法制意識(shí)。法律事務(wù)管理部門擔(dān)當(dāng)起其監(jiān)管職責(zé)，與廣大教師一起共同維護(hù)學(xué)校的權(quán)益，是一種有效的工作手段。4.法律事務(wù)管理應(yīng)以規(guī)章制度清理、合同審核、法律