以會計委派制為平臺全面推進財政支出管理改革(1)

1、  以會計委派制為平臺全面推進財政支出管理改革(1)   認真落實江總書記“三個代表”的重要思想，全面局長行政府財政職能，逐步建立健全適應社會的市場經濟要求的公共財政體系，必須致力于體制改革和制度創(chuàng)新，提高管理水平。會計管理工作是政府工作的重要組成部分，其管理水平的高低直接影響著政府理財效果的好壞。近年來，焦作市積極研究探索會計委派制改革，目前，市本級及四城區(qū)沁陽市、孟州市、武陟縣、修武縣的會計委派工作已經到位，全市共有64戶企業(yè)、899個行政事業(yè)單位實行會計集中或分戶委派，67個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行零戶統(tǒng)管，1014個行政村實行村帳鄉(xiāng)監(jiān)。國有控股企業(yè)的委派即派駐財

2、務總監(jiān)工作也正在加緊進行。特別是以會計委派制為平臺，以預算管理、政府采購、國庫集中收付制度和收支兩條線管理等為主要內容的綜合財政支出管理改革正在全面推進，為加快建立社會主義市場經濟條件下的公共財政體系框架創(chuàng)造了非常有利的條件。一、樹立新的現(xiàn)財觀念，找準位置辦大事（一）實施會計委派制是貫徹江澤民總書記“三個代表”重要思想履行政府財政職能的現(xiàn)實要求。財政是國家職能的重要組成部分，是各級政府履行職能的重要物質基礎。按照江澤民總書記提出的“代表先進生產力的發(fā)展水平、代表最廣大人民群眾的根本利益、代表先進的文化發(fā)展方向”的要求，科學、有效、廉潔地為民理財是我們的天職。近幾年來，我們在發(fā)展經濟、開辟財源、

3、組織收支的同時，認真反思了體制轉軌改革中財政職能“越位”、“缺位”的一些重大理論和實踐問題，深深感到，財政工作無小事，每一項決策中都有政治。財政分配與管理陽能體現(xiàn)黨和政府的政策導向，最能代表最廣大人民的根本利益。財政部門不僅要管好收支，算好經濟帳，還要服務大局，算好政治帳，特別是要從經濟社會地發(fā)展的全局出發(fā)，研究和解決一些戰(zhàn)略性、關鍵性問題，找準位置，干好大事。樹立新的理財觀念，以發(fā)展為主題，以改革為動力，以建立公共財政體系為目標，堅持“兩手抓”，即一手抓財源建設、一手抓財政會計管理工作，既“發(fā)展經濟、生財有道”，又“修防固堤、用財有效”，全面履行財政職能，使財務會計工作更好的服務和促進社會生

4、產力的發(fā)展，把“三個代表”的重要思想落實到財政改革與發(fā)展的實際工作中去。（二）實行會計委派制是堵塞資金管理漏洞，從源頭上防止腐敗現(xiàn)象發(fā)生的客觀要求。在實際工作中，會計信息假、資金管理亂等問題，已成為影響經濟健康發(fā)展和黨風廉政建設的嚴重障礙。其一，會計信息失真掩蓋了企業(yè)盈虧真象，造成領導決策失誤和國有資產流失；其二，財務混亂導致群眾信訪不斷。據信訪部門統(tǒng)計，有70%以上的群眾上訪都與企業(yè)、部門或農村基層組織財務混亂有關；其三，會計監(jiān)管手段沒有到位，引起財稅違紀問題普遍存在；其四，會計秩序混亂為貪污、挪用公款等犯罪活動提供了客觀上的便函利條件，引發(fā)不少腐財案件；其五，會計信息傳遞渠道不暢，導致財務

5、風險預警系統(tǒng)失靈，引起財政風險；其六，會計“部門”所有導致虛報冒領財政資金現(xiàn)象客觀存在。如有些單位職工早已調走或死亡，卻仍從財政部門領撥經費，騙“皇糧”，吃“空頭”；其七，會計人才選拔任用機制落后，缺乏公平競爭、優(yōu)勝劣汰的人才管理機制，導致“人”供大于求和“才”供不應求的矛盾并存，制約了理財質量的提高。產生以上問題的原因，都可以查究到會計管理體制這一基礎環(huán)節(jié)和矛盾焦點上。（三）實行會計委派制是加強財政管理。構筑公共財政框架的基本要求。公共財政是市場經濟條件下政會理財職能的總體概括，其基本框架包括確立以經常性稅費收入為主要來源的公共財政收入目標模式；建立以維護政府職能為主要目標的支出運行機制，財

6、政資金投向轉入公共領域；建立財政周期性儲備預算；建立公共預算運行機制，早編細編預算；建立分權制約的財政監(jiān)督運行機制。而上改革需要有一個公共平臺或載體才能順暢實施，實行會計委派制可以為這些改革提供操作平臺和有效載體。二、明確指導思想和原則，抓住關鍵環(huán)節(jié)穩(wěn)妥操作（一）確立指導思想和基本原則。我們在廣泛調查研究、借鑒外地經驗的基礎上，確立了會計委派制的指導思想，即發(fā)展為主題，以改革為動力，加強政府財政自身建設和公共財政服務，強化監(jiān)督制約機制，全面提高會計工作質量，有效防范財政風險，促進全市社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。根據這一指導思想，制定了會計委派制的七項基本原則：一是脫離原則。將會計人員的人事、工資關系從

7、原單位脫離出來由政府財政會計部門實行集中管理，解決會計人員與單位之間的人身依附關系，真正實現(xiàn)會計行為的專業(yè)化和職業(yè)化，使會計在經濟核算和反映、監(jiān)督中真正能夠“位置正”、“看得清”、“站得住”。二是控制原則。延伸政府“控制職能鏈”，通過會計委派，全方位、全過程、全天候地監(jiān)控單位應繳財政資金的及時完整和單位使用財政資金的流向、流量及流速，確保國家資金安全。三是效率原則。設立會計工作站，競爭擇優(yōu)選派會計人員，由政府集中委派，利用現(xiàn)代化的信息處理手段，提高財務會計工作效率，節(jié)減會計人員。四是服務原則。牢固樹立為單位服務意識，利用財策政部門及其委派會計法規(guī)政策熟、懂經濟、會管理的優(yōu)勢，為被委派單位提供優(yōu)

8、質財務會計服務工作。五是公平原則。統(tǒng)一財政支出范圍和標準，對行政事業(yè)單位的人、車、會、話等消費性支出和獎金、補貼、補助等福利性支出公平分配，遏止“公配不均”、相互攀比、濫支亂花現(xiàn)象。六是互動原則。把會計委派作為一項基本制度，為部門預算、政府采購、代發(fā)工資、國庫集中收付、收支兩條線管理、資金監(jiān)管等各項財政改革提供操作平臺，打捆操作，整體推進。七是防范風險原則。通過會計委派把分散在各行政事業(yè)單位的資金，統(tǒng)一賬戶，集中起來管理，一旦地方金融和經濟風險轉化為財政風險時，政府有能力及時調控資金，化解風險，保持穩(wěn)定。（二）精心選拔委派會計。促進生產力發(fā)展，關鍵是提高人的素質。為了選拔出優(yōu)委人才，確保會計委

9、派工作扎實、有效，我們認真總結干部選拔工作的得失，堅持“公平競爭”和“選賢任能的”原則，采取考度與考核相結合的辦法，公開選拔委派會計。如在市本級委派會計的選拔中，市委常委會議研究決定，市直所有行政事業(yè)單位在職會計、出納，必須參加委派會計任職資格考試，否則，按自動下崗處理；考試分數低于錄用標準的，一律不予委派。為確保公正行事，我們專門邀請省財政廳組織專家命題，并嚴格考風、考紀；閱卷以后，嚴格從高分到低分排定擬委派人員，堅決杜絕“人情委派”。同時，由領導小且成員單位抽調人員，組成考察組，對擬委派人員逐一進行政治、業(yè)務和任職資格考核，最后選拔了86名委派會計分配到14個會計工作站，負責市志251個行

10、政事業(yè)單位的全部會計業(yè)務。86名會計承擔了原先近600名會計的工作任務，大大節(jié)減了人員，提高了效率。同時，為機構改革、人員分流創(chuàng)造了有利條件。（三）構筑“四個層次”、“五種形式”的委派格局。在認真調研、先行試點、咨詢供鑒、反復論證等大量基礎性工作的基礎上，于1999年5月提出了焦作市試行會計委派制調研報告和關于在全市實行會計委派制的意見，并從焦作實際出發(fā)，提出并初步建立了焦作市會計委派制“四個層次”、“五種形式”的總體格局。四個層次：即分為村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)、市四級。五種形式：即根據不同單位、不同部門管理重點和要求，分為“村（企）賬鄉(xiāng)監(jiān)”、“零戶統(tǒng)管”、“集中委派”、“分戶委派”或“專項委派”、“

11、財委總監(jiān)制”等五種會計委派形式。1、村（企）賬鄉(xiāng)監(jiān)。就是行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的財務收支及會計憑證，經村委和村民理財小組同意，報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所審核監(jiān)督。對合格的會計憑證，由村會計定期送到鄉(xiāng)統(tǒng)一保管。村會計定期編制村財務報表，經鄉(xiāng)鎮(zhèn)獻策政所認可蓋章后，作為村財務公開的依據。目前，全市共有1014個村實行了這種形式。2、零戶統(tǒng)管。就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各單位取消原單位會計，所屬單位的會計工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所集中管理，實行報帳制。如武陟縣在15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設立了一個會計工作站，會計人員由縣財政統(tǒng)管。3、集中委派。就是對會計業(yè)務相似的單位，通過設立會計工作站，集中委派會計人員，管理若干個行政事業(yè)單位的會計工作。如市本級共設立了14

12、個會計工作站，管理251個行政事業(yè)單位的會計工作；四城區(qū)分別設立會計核算中心，下設若干會計工作站，實行“單一帳戶、集中收付”的管理模式，為今后向“國庫集中支付制度”過渡創(chuàng)造了條件。4、分戶委派或專項委派。就是對經營性強、會計業(yè)務量大的事業(yè)單位、國有企業(yè)、國有控股公司或政府重點項目，分單位或項目委派專人管理會計工作。5、財務總監(jiān)制。就是對市屬大型企業(yè)、國有控股公司、中型骨干企業(yè)、重要的城市公用企業(yè)和與人民群眾生活密切相關的行業(yè)，由政府代表出資人和資產所有者向其派駐財務總監(jiān)，對其財務活動進行全方位監(jiān)控。三、推行會計委派制為綜合財政改革創(chuàng)造了有利條件（一）為落實“收支兩條線”管理規(guī)定提供了保證。會計

13、委派制從機制上使資金管理、財務監(jiān)督的關口前移，有效保證了“收支兩條件”規(guī)定的貫徹落實。據統(tǒng)計，僅2000年上半年，市直預算外資金財政專戶存款較上年同比增長1100萬元。此外，14個會計站通過各單位以前年度資金的清理，查出應繳未繳或實際坐支財政專戶資金2000多萬元，分別按有關規(guī)定進行了糾正。（二）構建了財策政資金運行的“安全網”。委派會計對財政撥付的資金由原來的事后監(jiān)督變?yōu)槿轿?、全天候跟蹤監(jiān)控，資金的流向、流速、流量、流效能夠角度時反饋，財政部門能夠隨時掌握資金的運行狀況，保證的資金安全。如某單位領導擅自指令會計人員轉移單位資金40萬元，被委派會計及時發(fā)覺并予以制止；另外，白條頂庫、個人長期

14、占有公款、經費擠占專項資金等現(xiàn)象，由于委派會計的把關，得到了較根本的遏制，盡可能地消除了資金流失的隱患。（三）實現(xiàn)了黨風廉政建設關口的前移。實行會計委派后，委派會計的地位基本完全獨立，由過去的“站得住的頂不住、頂得住的站不住”變?yōu)楝F(xiàn)在的“你的錢我看著花”、“聽法規(guī)不聽法人”，在一定程度上消除了滋生腐敗的土壤，為反腐倡廉找到了有效切入點，構起了一道有形的反腐“防線”。去年市直實行會計委派后，委派單位主動繳納“小金庫”20多個、資金近百萬元；試點單位1999年實行會計委派后，委派會計敢于抵制不合規(guī)支出，當年財務檢查查出的違紀金額同比下降44%.（四）促進了社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。據有關部門統(tǒng)計，以往的

15、農民上訪有相當大的比例都是反映農村財務混亂、財務不公開，影響了農村社會的穩(wěn)定。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村推行“零戶統(tǒng)管”、“材帳鄉(xiāng)監(jiān)”后，增強了對農民費稅征收的透明度，規(guī)范了村級會計基礎工作，強化了支出監(jiān)管，農民對期限了“明白卡”，農村會計扔掉了糊涂帳，有力促進了農村社會的穩(wěn)定，農民群眾能夠集中精力發(fā)展經濟，信訪案件明顯下降。（五）有利于防范財政風險。目前，世界銀行貸款、農金會、供銷社會股金等已現(xiàn)實地轉化為財政風險。而財政又是政府的社會“穩(wěn)定器”，每當出現(xiàn)“擠兌”等經濟原因的社會安定問題時，財政就要“兜底”。而風險一旦集中爆發(fā)，僅憑國庫財力難以應對。市直實行會計委派后，通過會計工作站集中管理了分散在250

16、多家行政事業(yè)單位的數億元資金。當因財務不足難以應對突發(fā)性的財政風險時，通過會計委派，有能力及時籌集這些暫時閑置的資金，化解風險。（六）為預算管理、政府采購、國庫集中收付制度和財政監(jiān)督等綜合財政改革構建了平臺。會計委派制設立了涵蓋所有會計工作站和全部行政事業(yè)單位財務的計算機網絡體系，選拔了一批優(yōu)秀會計人才，每一筆財務收支業(yè)務都納入了會計委派計算機網絡統(tǒng)統(tǒng)，市領導、財政局及有關部門可以即時遠程查詢委派單位的財務會計信息，并可通過網絡及時搜集、匯總單位基礎資料、拒報違規(guī)支出等，財政部門真正成為預算管理的“總會計”、政府采購的“總保管”、國庫集中收付制度的“總出納”、財務監(jiān)督的“千里眼”，提高了政府理

17、財水平。四、幾點體會和看法在會計委派制工作的實踐中，我們有如下體會和看法：（一）提高認識是前提。實行會計委派制是一場革命，它不僅僅是社會主義市場經濟發(fā)展對會計工作的要求，更是規(guī)范經濟秩序、改善經濟環(huán)境的需要，是確保國家財政資金安全、健康運行的需要，是堵塞漏洞、規(guī)范黨政機關企事業(yè)單位特別是領導干部行為、推動黨風廉政建設的有效辦法。從某種意義上講，實行會計委派就是將反腐財的關口前移。是否實行會計委派制、能否管住帳本、管住收支行為，不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題。因此，在會計人員管理體制改革、實行會計委派制時，由于市委、市政府的決心非常堅定，態(tài)度十分明確，從而確保了改革按既定目標推進。（二）領

18、導重視是關鍵。會計委派制工作是一項龐大的系統(tǒng)工程，政策性強，涉及范圍廣，社會影響力大，沒有領導的重視將無法開展。我市會計委派工作之所以能夠全力推進，與市委、市政府領導的高度重視有關密不可分的關系。早在1997年，原市委書記劉其文同志就在財政局報送的一份財政內參上批示要認真研究實行會計建賬監(jiān)管和會計委派制工作。1998年，焦作市在實行會計建帳監(jiān)管的基礎上萌發(fā)出會計委派制的新思路。之后，市里專門成立了以分管組織工作的副書記為組長、紀委書記、常務副市長，紀檢、監(jiān)察、組織、人事、編制、勞動、經貿委和財政局負責人為成員的領導小組；專門召開市政府常務會議和市委常委會研究此項工作；以市委、市政府名義出臺了關

19、于在全市實行會計委派制的意見，并召開動員大會，將此作為全市政治生活中的一件大事，要求各級各部門全力推進，并把此項工作作為檢驗一個地區(qū)、一個部門領導班子強不強、黨性原則強不強、政治觀念強不強、風氣正不正的重要標志；在委派前夕，又及時召開部署大會；委派開始后，市委、市政府領導分片包站，督導工作，開會座談，解決困難，在推動會計委派制工作開展方面起到了至關重要的作用。（三）精心操作是保證。會計委派制是經濟和人事制度的一項重大改革，牽一發(fā)而動全身，必須謹慎操作，穩(wěn)妥行事，積極推進，在會計委派制工作中，經歷了政策理論研究、外出學習考察、到基層調研摸底、設計方案、制定相關辦法、試點運行、總結經驗、成立領導小組、開會動員、選拔人員、全面