環(huán)境公益訴訟制度研究

1、環(huán)境公益訴訟制度研究【摘要】傳統(tǒng)訴權(quán)理論對原告資格限制使環(huán)境公益司法保護呈現(xiàn)出極大 不足，而我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟相關(guān)法律制度存在著明顯缺陷。針對這一 問題，文章在對環(huán)境公益訴訟進行基礎(chǔ)理論闡釋和對國外環(huán)境公益訴訟制 度進行比較研究基礎(chǔ)上,提出了建立我國環(huán)境公益訴訟制度設(shè)想。【英文摘要】The traditional theory of the plaintiff the right to appeal the restrictions so that the judicial protection of environmental public goods showed a great lac

2、k of , in China, the existing legal system, environment public interest litigation has obvious flaws. Directed against this problem and based on the legal principle explain of the environmental public service lawsuit and the comparative study of the environmental public service lawsuit system in for

3、eign countries, this article puts forward the specific ideas of setting up the public service lawsuit system of environment in China.【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益；環(huán)境公益訴訟；法律制度【英文關(guān)鍵詞】environmental public goods； the environment public litigation； legal system【寫作年份】2009年【正文】一、環(huán)境公益訴訟概述公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃及私益訴訟區(qū)分而 言。私益訴訟是保護

4、個人所有權(quán)利訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟 是保護社會公共利益訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著 資本主義大工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展，一些政府部門、大公司集團有能力從自身利益 出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護公共利益成為公眾實際要求，為公共利益而 進行訴訟案例不斷增多，從而促進了公益訴訟制度發(fā)展和完善。20世紀(jì)中 期以來，口益嚴(yán)重環(huán)境問題和逐漸高漲環(huán)保運動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)一種 受到重視。環(huán)境公益訴訟口益增加并不斷得到公眾關(guān)注。環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團體依據(jù) 法律特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞情形下，為維護環(huán)境公 共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)

5、而向法院提起訴訟制度。 環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外一種獨立訴訟類型, 它只是一種及訴訟目及原告資格有關(guān)訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著 相應(yīng)公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起 到了非常重要作用。相對于傳統(tǒng)訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身特點：1、環(huán)境公益訴訟提起者及傳統(tǒng)訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟 方式提起者必須是及本案有厲害關(guān)系當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟提起者范圍 較廣，既可以是直接受害人，也可以是無直接利害關(guān)系人。包括社會成員， 如公民、企事業(yè)單位和社會團體等。2、環(huán)境公益訴訟對象既包括一般民事主體，也包括國家行政機關(guān)。 一般民事主體，如企事業(yè)

6、單位和個人，當(dāng)其行為侵害了環(huán)境公共利益，而 環(huán)境行政機構(gòu)無力或不能干預(yù)時，即可成為環(huán)境公益訴訟對象。國家行政 機關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對環(huán)境公共利益損害行政不作為時，也是環(huán) 境公益訴訟對象。3、環(huán)境公益訴訟目是維護環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是及環(huán)境私 益訴訟相對而言。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起訴訟，即某種損害環(huán) 境行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起訴訟制度。 而環(huán)境公益訴訟起訴人不是因為自己切身環(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因為環(huán) 境公益受到損害或有遭受損害威脅時，向法院提起訴訟，從而達到維護環(huán) 境公益目。4、環(huán)境公益訴訟功能具有明顯預(yù)防性質(zhì)，同時兼具補救功能。環(huán)境 公益訴訟提

7、起不以發(fā)生實質(zhì)損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)情況合理地判斷其 具有發(fā)生侵害可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后被動性，可 以將危害公共利益行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發(fā)生環(huán)境公共利益 損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補救被損害環(huán)境公共利 益。二、國外環(huán)境公益訴訟立法狀況在美國，20世紀(jì)70年代以來通過涉及環(huán)境保護聯(lián)邦法律都通過“公民 訴訟”條款明文規(guī)定公民訴訟資格。清潔空氣法首創(chuàng)了著名“公民訴 訟條款”，以此建立了公民訴訟制度。根據(jù)“公民訴訟”制度，原則上利 害關(guān)系人乃至任何人均可對違反法定或主管機關(guān)核定污染防治義務(wù)，包括 私人企業(yè)、美國政府或其他各級政府機關(guān)在內(nèi)污染源提起民事

8、訴訟；以環(huán) 保行政機關(guān)對非屬其自由裁量范圍行為或義務(wù)不作為為由，對疏于行使其 法定職權(quán)行政官員提起行政訴訟。美國針對環(huán)境公益訴訟制度進行了一系 列專門立法規(guī)定，所以環(huán)境公益訴訟得到了充分發(fā)展。在意大利，團體訴訟最初僅適用于不正當(dāng)競爭訴訟，后來被擴大到勞 動訴訟中，最后又被擴大至環(huán)境法范圍。1986年7月8日發(fā)布第349號法令 規(guī)定，如果行政行為許可、拒絕或者不作為違反了對自然保護及對自然景 觀維護，那么某些被認(rèn)可團體，即便其權(quán)利并未受到侵害，也有權(quán)對該行 政行為提起訴訟。1法國、德國、日本等國都在民事訴訟制度中都規(guī) 定了檢察官可以以國家利益和社會公共利益保護者對某些案件提起民事 訴訟。英國在認(rèn)

9、識到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相應(yīng)法 律規(guī)定，認(rèn)可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官都可提起訴訟。以上對國外公益訴訟情況介紹，我們可以得出以下啟示：1、應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度。2、在立法價值取向上，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟激勵機制。3、體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟特殊性即訴訟主體多元化。三、我國環(huán)境公益訴訟立法現(xiàn)狀及不足雖然近幾年，我國在環(huán)境公益訴訟領(lǐng)域進行了許多有益探索。例如， 貴州省貴陽市中級法院設(shè)立了環(huán)境保護審判庭；江蘇省無錫市兩級法院相 繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián) 合發(fā)布了中國首個關(guān)于環(huán)境公益訴訟地方規(guī)定-關(guān)于辦理環(huán)境民事公 益訴訟案件

10、試行規(guī)定引入了一些頗具創(chuàng)新性程序設(shè)計；云南省昆明市中 級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合發(fā)布了關(guān)于建立環(huán)境保護 執(zhí)法協(xié)調(diào)機制實施意見，規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門 和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟。但是，我國在推動環(huán)境公益訴訟制度中還存在一系列障礙。主要包括:（一）實體法上缺陷憲法第12條規(guī)定：“國家保護社會主義公共財產(chǎn)，禁止任何組織 或個人用任何手段侵占或破壞國家或集體財產(chǎn)”。民法通則第5條規(guī)定:“公民、法人合法民事權(quán)益受法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。人 民檢察院組織法第4條規(guī)定：“人民檢察院通過行使檢察權(quán)，保護社會 主義全民所有財產(chǎn)和勞動群眾集體財產(chǎn)，保護公民人身權(quán)利、

11、民主權(quán)利和 其他權(quán)利”。我國環(huán)境保護法第41條規(guī)定：”造成環(huán)境污染危害，有 責(zé)任排除危害，并對直接受到損害單位或者個人賠償損失。賠償責(zé)任和賠 償金額糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人請求，由環(huán)境保護行政主管部門或者其他依 照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服，可以 向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴?！彪m然這些法律規(guī) 定涉及到環(huán)境公益訴訟，但是由于過于概括和籠統(tǒng)，在實踐中缺乏可操作 性。（二）訴訟法上缺陷1、原告起訴條件限定?，F(xiàn)行民事訴訟法第一百零八條規(guī)定起訴 條件是：“原告是及本案有直接利害關(guān)系公民、法人或其他組織”，即提 起民事訴訟條件之一是原告及本案有直接利害關(guān)系；行

12、政訴訟法第二 條規(guī)定：“公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員具體 行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。即原告 起訴應(yīng)當(dāng)符合第一個條件就是認(rèn)為該具體行政行為侵害了其自身合法權(quán) 益。這樣，只有公民、法人或其他組織因自己民事權(quán)利受到行政行為侵犯 或者及其他人發(fā)生民事權(quán)益爭議才能以原告資格向人民法院提起訴訟，排 除了其他人或組織為他人利益或公共利益提起訴訟可能性。2、舉證責(zé)任限制?，F(xiàn)行環(huán)境民事訴訟中舉證責(zé)任倒置應(yīng)進一步明確。 在環(huán)境民事訴訟中，污染者和侵害公益違法者一般擁有著信息、資金和技 術(shù)優(yōu)勢，而原告相對來說處于劣勢地位，不易收集證據(jù)。3、環(huán)境團體作用限制。國外

13、法律規(guī)定凡環(huán)?；蚱渌麍F體或某一集團 中某成員受到或可能受到污染或生態(tài)破壞之害，該團體或集團及其中其他 人都具有了提起團體訴訟資格，他們都可作為原告出庭。2我國民 事訴訟法雖然規(guī)定社會團體可以支持受損害單位或個人起訴，但對環(huán)境 團體能否代表其成員起訴，法律存在欠缺。這樣，如果一個得到環(huán)境行政 機關(guān)行政許可區(qū)域性開發(fā)行為可能危及該區(qū)域生態(tài)安全時，如果所有潛在 受害者不敢起訴，而環(huán)境團體由于不具有原告資格又無法起訴，那么該侵 權(quán)行為不能得到及時有效地排除。34、訴訟費和律師費減免缺乏規(guī)定。國務(wù)院發(fā)布訴訟費交納辦法 沒有把公益性訴訟案件明確納入其中，這對大額索賠環(huán)境公益訴訟案件起 訴和提高律師參及環(huán)境

14、公益訴訟積極性來說都是不利。四、建立我國環(huán)境公益訴訟制度兒點設(shè)想在我國，構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度具有迫切性和必要性，是學(xué)術(shù)界和法 律實務(wù)界已經(jīng)達成共識。從立法及法律實踐來看，我國現(xiàn)已具備構(gòu)建這一制度可行性。以下是幾點制度設(shè)想:（一）在立法上明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟應(yīng)當(dāng)通過立法明確規(guī)定環(huán)境公益訴訟制度?！盁o救濟即無權(quán)利”，這 一理論要求對所有合法權(quán)利都應(yīng)當(dāng)提供充分和合理救濟途徑。從我國現(xiàn)行 立法情況來看，雖然一些法律有相類似規(guī)定，但未有一部法律做出過明確 規(guī)定，這就使我國環(huán)境公益訴訟缺少法律制度上支撐。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國 外做法，在立法上對環(huán)境公益訴訟加以明確規(guī)定。首先應(yīng)該在憲法中增加 關(guān)于公民環(huán)境權(quán)規(guī)定

15、；其次在環(huán)境行政訴訟類公益訴訟立法中，要立足于 用司法審查來對抗行政權(quán)濫用，使行政機關(guān)對自己行為負(fù)責(zé)，實現(xiàn)預(yù)防環(huán) 境問題目 4第三對于環(huán)境民事訴訟類公益訴訟，應(yīng)當(dāng)擴展環(huán)境民事 損害范圍，擴大環(huán)境和其他社會團體行使環(huán)境民事起訴權(quán)案件范圍；第四 在環(huán)境單行法中，設(shè)立專門環(huán)境公益訴訟條款。只有以法律形式建構(gòu)環(huán)境 公益訴訟制度，才能給環(huán)境公益訴訟提供強有力制度支持，以保護環(huán)境公 共利益免受侵害。（二）適當(dāng)放寬起訴資格對于環(huán)境公益訴訟原告，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)環(huán)境公益訴訟特殊性即訴訟主體多 元化。環(huán)境公益訴訟制度關(guān)鍵是原告資格確立，即誰有權(quán)向法院提起訴訟。傳統(tǒng)“直接利害關(guān)系原則”將及案件沒有直接利害關(guān)系社會公眾及組

16、織 排除在訴訟主體范圍之外，因此，建立環(huán)境公益訴訟制度首先要突破傳統(tǒng) 民事訴訟和行政訴訟關(guān)于原告必須是及案件有宜接利害關(guān)系限制。只要具 有“事實上損害”，不論被損害是個人利益還是公共利益就可以認(rèn)定原告 具有起訴資格。5具體包括公民、社會團體和檢查機關(guān)。尤其是社會 團體例如環(huán)保組織，由于其組織嚴(yán)密，在科技和法律問題上具備專業(yè)知識, 應(yīng)是環(huán)境公益訴訟制度核心所在。還應(yīng)該充分發(fā)揮檢察機關(guān)作為國家機關(guān) 優(yōu)勢，以維護社會公共利益并及行政機關(guān)及污染企業(yè)相抗衡。（三）舉證責(zé)任合理分擔(dān)1、民事環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任。民事訴訟中一般舉證責(zé)任規(guī)則是：“誰主張，誰舉證”。因此最高 人民法院關(guān)于中華人民共和國民事訴訟法

17、若干問題意見第74條規(guī)定, 因環(huán)境污染引起損害賠償訴訟，被告對原告提出侵權(quán)事實予以否認(rèn)，由被 告負(fù)責(zé)舉證。這種規(guī)定對保護環(huán)境污染受害人具有積極作用，但同時也存 在著明顯不足，原告是否需要承擔(dān)舉證責(zé)任以及被告舉證具體范圍等需要 在立法中加以明確規(guī)定。在民眾和檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟中，由 于環(huán)境問題特殊性而不易收集證據(jù)，舉證責(zé)任倒置規(guī)則應(yīng)得到堅持。2、行政環(huán)境公益訴訟舉證責(zé)任在環(huán)境行政公益訴訟中，被告仍是行政機關(guān)或法律、法規(guī)授權(quán)組織, 應(yīng)遵循行政訴訟一般規(guī)則，由被告負(fù)舉證責(zé)任，即由被告對其所作出具體 行政行為事實和依據(jù)規(guī)范性文件承擔(dān)舉證責(zé)任，至于其他方面事實，仍應(yīng) 遵循“誰主張，誰學(xué)證”原則

18、。（四）訴訟費用承擔(dān)上適當(dāng)改進環(huán)境公益訴訟訴訟費用數(shù)目巨大，加之證據(jù)搜集、鑒定等費用，因而 對于普通民眾來說很難承擔(dān)。而且環(huán)境訴訟是為了維護環(huán)境公共利益而提 起，收益人是不特定多數(shù)人，因而，要求訴訟提起者來承擔(dān)如此高昂費用, 會挫傷民眾提起環(huán)境公益訴訟積極性。因而筆者贊同以下主張，“公益訴 訟基金說”主張建立專門公益訴訟基金會，公益訴訟基金來源可由國家財 政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付無人認(rèn)領(lǐng)賠償金或補償金組成，公 益訴訟原告在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費 用或在敗訴后申請由基金會支付一定數(shù)額補償金。6據(jù)此，可以打消 原告怕承擔(dān)敗訴費用顧慮，同時又不增加訴訟法院公益成本，公益訴訟費 用申請審核可以在一定程度上防止濫訴。（五）原告獎勵制度建立環(huán)境公益訴訟是一種公益性質(zhì)訴訟，起訴人提起訴訟目是為了維護環(huán) 境公共利益，而不是為了獲取私利。因此，在立法