城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的規(guī)劃用地分類探討

1、    城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的規(guī)劃用地分類探討    孫立偉【摘 要】隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求的不斷發(fā)展，研究其視角下的規(guī)劃用地分類凸顯出重要意義。本文首先對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等相關內容做了概述，分析了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類方案，并結合相關實踐經驗，從多方面提出了提高城鄉(xiāng)規(guī)劃用地利用效果的應對措施?！娟P鍵詞】城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；規(guī)劃用地；分類一、前言作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作中的重要內容，對規(guī)劃用地分類的研究在近期得到了有關方面的高度關注。該項課題的研究，將會更好地提升規(guī)劃用地分類的實踐水平，從而有效優(yōu)化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的整體效果。本文從概述相關內容著手本課題的研究。二、概述隨著城鎮(zhèn)化進

2、程的加快和城市規(guī)模的不斷擴張，除了城市經濟總量和人口規(guī)模不斷增加之外。各種城市問題也隨之而來，并且在這一過程中存在所謂異速增長的規(guī)律即城市問題隨著城市規(guī)模的增加。并不是呈現線性增長的趨勢，而是呈現加速增長的態(tài)勢。從某種角度來說，這種客觀規(guī)律是眾多規(guī)劃空間管制失靈的根本原因。這需要我們更多地從城市之外來探討和解決城市問題，需要從區(qū)域的角度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的角度來思考城鄉(xiāng)規(guī)劃中的用地分類。長期以來，我國城鄉(xiāng)在管理過程中實行的城鄉(xiāng)分割式的管理方式，也就是我們所說的城鄉(xiāng)二元制管理模式。這樣的體制結構在一定程度是上對我國城鄉(xiāng)和農民的聯(lián)系產生了隔閡，嚴重影響到了城市化的進程。隨著最近幾年，農村經濟不斷發(fā)展，對城

3、鄉(xiāng)進行統(tǒng)籌管理，積極的推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成為了我國農村工作中的重中之重。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是要充分發(fā)揮城市對農村的帶動作用，保證農村對城市建設的促進作用，進而全面實現城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是一種全新的科學發(fā)展觀點，其實現的條件是要保證我國農村地區(qū)生產力發(fā)達，經濟水平上升到一定的位置上，充分發(fā)揮城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個優(yōu)勢，充分的對資源進行優(yōu)化配置，保證城鄉(xiāng)之間相互融合相互滲透，最終促進城市和農村協(xié)同發(fā)展。三、土地規(guī)劃利用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的含義盡管統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展在黨的十六屆三中全會上被作為五個統(tǒng)籌之首提了出來，但對它并沒有作出明確的解釋，社會各界對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的解釋也沒有統(tǒng)一的看法。黃祖輝、衛(wèi)龍寶（2007）認為，統(tǒng)

4、籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要使城市和農村，緊密地聯(lián)系起來，實現城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展，改變城鄉(xiāng)二元結構，建立社會主義市場經濟體制下平等和諧的城鄉(xiāng)關系。曾業(yè)松（2003）認為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是通過體制創(chuàng)新建立與市場經濟體制相適應的城鄉(xiāng)一體化的經濟社會秩序，解決制約農村、農業(yè)發(fā)展和農民增收的體制性、結構性矛盾，促進城市與農村、工業(yè)與農業(yè)協(xié)調發(fā)展。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的深入發(fā)展，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也逐漸與土地利用聯(lián)系起來。黃明華等（2011）認為要從土地規(guī)劃的平臺落實城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，以聯(lián)動的方式統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展變化，為解決用地增長和耕地保護提供新的思路和方法。謝從樸，田莉（2010）認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心之一在于集體土地制度的創(chuàng)新，使

5、農民享受到城市發(fā)展帶來的土地增值收益。陳智華等（2011）從城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調度的角度詮釋了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。他們認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的核心問題是土地利用，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村土地利用關系能推動城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經濟、社會共同發(fā)展，促進城鄉(xiāng)經濟、文化、社會及空間的全面融合。tscarlett epstein與david jezeph從第三世界國家的發(fā)展背景入手，提出了包括鄉(xiāng)村增長區(qū)域、鄉(xiāng)村增長中心和城市中心的三維城鄉(xiāng)合作模型。bhishna nanda bajraeharya提出在處理城鄉(xiāng)經濟發(fā)展關系的實踐方面，20世紀70年代，日本“第四全綜”和韓國的“第三次國土規(guī)劃”，都突出強調點（城鎮(zhèn)）、線（基礎設施

6、）和面（農村地域）的網絡化發(fā)展，分別較好地處理了本國的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展問題。四、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類方案1.城鄉(xiāng)用地分類適用于市域內全部土地（重點在規(guī)劃區(qū)全域土地），以滿足市域（尤其是規(guī)劃區(qū)）土地使用的規(guī)劃編制、用地統(tǒng)計、用地管理等工作需求。在規(guī)劃調查、編制和管理工作中.應該根據土地實際使用的主要性質和規(guī)劃引導的主要性質進行劃分和歸類.市域范圍內（特別是規(guī)劃區(qū)范圍內）所有用地都應列人該分類中的某一類別.并且不能同時列人兩項或兩項以上的功能類別。具體而言.將市域或規(guī)劃區(qū)范圍內的用地分為2大類9中類。大類層次包含建設用地和非建設用地2個并列的類別。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度將二者作為同等重要的因

7、素來考慮，做到了市域或規(guī)劃區(qū)范圍內的全域管制和引導，其中建設用地包括城鄉(xiāng)居民點建設用地，區(qū)域交通設施用地，區(qū)域公用設施用地，特殊用地，采礦用地以及其他建設用地6個中類。非建設用地包括水域、農林用地和其他非建設用地，并且體現了每一種非建設用地的含義、作用和引導方向，其介紹如下：（一）農林用地。涵蓋農林業(yè)生產的用地與土地利用現狀分類的一級地類。耕地園地，林地，草地完全銜接。對于農林用地的認識和利用主要在于統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域城鄉(xiāng)建設。保護耕地和林地等生態(tài)資源和農業(yè)生產條件，而不在于具體農林用地內部的布局和調整利用。因此，該大類用地應是控制開發(fā)的重點區(qū)域，同時為建設用地提供良好的生態(tài)本底支撐。（二）其他非建

8、設用地。與土地利用現狀分類的一級地類其他土地完全銜接。包括空閑地、設施農用地、田坎、鹽堿地沼澤地、沙地、裸地。其中設施農用地承載了種植或養(yǎng)殖等農業(yè)生產活動指直接用于經營性養(yǎng)殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養(yǎng)殖的生產設施用地以及農村宅基地以外的晾曬場等農業(yè)設施用地。2.突出城鄉(xiāng)差異，強化建設空間管制用地分類方案加強了對建設用地的空間管制注重土地使用過程中的城鄉(xiāng)差異。主要反映在城鄉(xiāng)居民點建設用地的類別上。建設用地大類下包含了城鄉(xiāng)居民點建設用地，區(qū)域交通設施用地，既能在明確城鄉(xiāng)差異的基礎上.通過城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村莊的建設用地與城鄉(xiāng)規(guī)劃法所確定的規(guī)劃編制體系的規(guī)劃層級相對應，又突出體現了統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)籌管理

9、城鄉(xiāng)居民點建設用地的思想，也為編制城鄉(xiāng)居民點建設用地標準奠定了基礎。五、提高城鄉(xiāng)規(guī)劃用地利用效果的應對措施1.強化土地資源市場配置功能制定土地利用計劃差別化管理意見，完善建設項目用地預審辦法，從嚴核定建設項目用地規(guī)模。提高工業(yè)用地投資強度，推行工業(yè)用地彈性出讓，建立存量工業(yè)用地退出機制，切實提高土地使用效益。統(tǒng)籌安排，有保有壓，重點保障重大基礎設施項目和民生實事工程、效益好就業(yè)多的招商引資項目、城鄉(xiāng)重要公益項目、生態(tài)建設等符合市場需求和產業(yè)發(fā)展政策的項目用地需求。2.強化規(guī)劃管控引領作用加強土地用途管制，合理確定各類用地規(guī)模、布局、結構和時序安排，推進國土空間規(guī)劃編制工作，明確國土空間利用方向

10、，探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展節(jié)約集約用地新路徑，科學配置城鄉(xiāng)建設用地資源。推動各類規(guī)劃相融合，產業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設、基礎設施布局中、生態(tài)環(huán)境建設等相關規(guī)劃，應與土地利用總體規(guī)劃相銜接，所確定的建設用地規(guī)模和布局須符合土地利用總體規(guī)劃的安排；建立“一張圖”綜合信息平臺，實現多個規(guī)劃基礎數據共享。通過體制機制創(chuàng)新，消除城鄉(xiāng)發(fā)展中的制度障礙，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設用地和農業(yè)用地空間布局，改變城鄉(xiāng)二元結構，實現城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展、共同發(fā)展的格局，引領和帶動區(qū)域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。3.科學編制土地儲備規(guī)劃按照城市發(fā)展戰(zhàn)略，堅持適度超前、科學合理、集中成片的原則，滾動編制土地儲備規(guī)劃和年度土地儲備計劃，明確土地儲備的總量、結構、空間布局和

11、投資總規(guī)模，優(yōu)化土地儲備開發(fā)空間布局，優(yōu)先儲備重點功能區(qū)土地，促進城市協(xié)調發(fā)展。實現以實地收儲為主向實地收儲和規(guī)劃收儲相結合的收儲模式轉變，體現儲備工作的前瞻性、計劃性、統(tǒng)籌性，既保障當前發(fā)展，又兼顧后備資源可持續(xù)利用。使土地儲備真正成為市政府推進中心城市建設、引導集約節(jié)約用地，提升城市功能品味，促進城市可持續(xù)發(fā)展的重要推手。4.整合優(yōu)化存量土地資源優(yōu)化園區(qū)產業(yè)布局規(guī)劃，加強資源整合，堅持工業(yè)集中集群集約發(fā)展。按照轉型升級的要求，合理制定產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，對不符合產業(yè)規(guī)劃要求的企業(yè)用地實施收購、轉讓、置換，加快土地盤活利用；新上工業(yè)項目必須進入開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，其他的工業(yè)企業(yè)在符合國家產業(yè)政策和達到環(huán)保要求的條件下，要通過“退城入園”方式逐步進入開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)；對規(guī)模小、污染重、效益差的企業(yè)逐步淘汰關停。嚴禁將工業(yè)用地變相用于商業(yè)性房地產開發(fā)。工業(yè)用地因城市規(guī)劃原因改變土地用途的，一律由當地政府按原用途依法收回，通過土地市場公開出讓。六、結束語通過對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌視角下規(guī)劃用地分類的相關研究，我們可以發(fā)現，該項工作的順利開展，有賴于對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展工作涉及到諸多方面因素的充分掌控，有關人員應該從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作的客觀實際要去出發(fā)，研究制定最為符合實際的應對措施，提升規(guī)劃用地分類的最終效果。參考文獻：