論我國(guó)流域管理體制的法律完善畢業(yè)論文

1、論我國(guó)流域管理體制的法律完善摘要 流域水資源管理是人們科學(xué)、有效地開發(fā)、保護(hù)、利用水資 源而建議的適應(yīng)流域自然特性的一系列管理制度。制度是影響流域復(fù) 合系統(tǒng)管理最為有效、最為活躍的因素，而法律制度的構(gòu)建是流域管 理制度完善和創(chuàng)新的根本要求和基本內(nèi)容。流域水資源管理的目標(biāo)是 追求水資源的可持續(xù)利用，以流域?yàn)閱挝粚?shí)行一體化管理，合理配置、 調(diào)整和平衡不同層次的利益主體的水資源利益和社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益。因 此，在立法上理清相關(guān)法律關(guān)系，以流域水資源統(tǒng)一管理體制的建立 為切入點(diǎn)，制定綜合性的流域水資源保護(hù)法，并根據(jù)各流域的特 點(diǎn)和存在的法律問(wèn)題，因地制宜地制定專門法規(guī)、規(guī)章。關(guān)鍵字 水資源，流域，管理體制，

2、流域水資源保護(hù)一、我國(guó)流域管理體制的現(xiàn)狀（一）我國(guó)流域管理體制的歷史發(fā)展我國(guó)歷史上各個(gè)朝代的中央政府，都組織管理治水工作，設(shè)置水 官或設(shè)立主管水利的機(jī)構(gòu)，對(duì)于主要江河的治理與管理，設(shè)有專門的 官員和機(jī)構(gòu)；同時(shí)，指定沿河地方官員兼管河務(wù)，明確地方對(duì)河道管 理與防洪方面的責(zé)任。例如“隋唐設(shè)水部，明清設(shè)置都水司主管水利; 民國(guó)初期，水利事業(yè)分屬內(nèi)務(wù)和工商兩部。1927年政府內(nèi)設(shè)水利建 設(shè)屬建設(shè)委員會(huì)，農(nóng)田水利由實(shí)業(yè)部管理，河道整治由交通部主持?！薄?947年成立水利部。上述都是按行政區(qū)域進(jìn)行管理，并沒(méi)有著重水 的流域性管理，當(dāng)然也就沒(méi)有流域管理的體制的確定。1988年水法確立了對(duì)水資源管理的統(tǒng)分結(jié)合

3、制度。彳主要集 中在用水管理體制上通過(guò)取水許可制度的實(shí)施基本上做到了統(tǒng)一規(guī) 劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一水質(zhì)水量標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證和征收水費(fèi), 在水資源管理上還存在著用水過(guò)程中的取水、用水、排水的各個(gè)部門 的分割管理，同時(shí)，在流域?qū)哟紊系墓芾磉€非常薄弱，關(guān)于水資源流 域管理的還沒(méi)有形成一個(gè)全面、統(tǒng)一、明確的認(rèn)識(shí)。2002年水法建立了新的水資源管理體制，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一管理， 實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。水資源統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī) 劃，各級(jí)政府機(jī)關(guān)職能部門，按上級(jí)政府要求，協(xié)助水行政主管部門 管理，縣級(jí)政府以上的水管部門具體負(fù)責(zé)本區(qū)域的具體事項(xiàng)。2002 年水法特別強(qiáng)調(diào)了水資源的統(tǒng)一管理，廢除了 19

4、88年水法 統(tǒng)分結(jié)合管理體制，3首次確定了流域管理機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)， 這是符合水自然管理規(guī)律的。'楊桂山等著，流域綜合管理導(dǎo)論，科學(xué)出版社,2004年2月版.第54頁(yè)。2 1988年水法第九條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行統(tǒng)一管理與分級(jí)、分部門管理相結(jié)合的制度”。國(guó)務(wù) 院水行政管理部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理工作。國(guó)務(wù)院其他相關(guān)部門按照國(guó)務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，協(xié) 同國(guó)務(wù)院水行政主管部門，負(fù)貴有關(guān)的水資源管理工作?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門和其他部 門，按照同級(jí)人民政府規(guī)定的職責(zé)分工，負(fù)責(zé)有關(guān)的水資源管理。3我國(guó)水法十二條規(guī)定；“國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作

5、。國(guó)務(wù)院水 行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī) 規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授了的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級(jí)以上地方人民水行政主管部門按照規(guī) 定的權(quán)限，負(fù)責(zé)木行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”目前我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)務(wù)院水利部負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)督管理工作， 地方人民政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的監(jiān)督管理工作，水利部在國(guó)家重要流域設(shè) 立流域管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)木流域法律法規(guī)授權(quán)的職能，二者權(quán)限并沒(méi) 有明確的劃分，同時(shí)流域管理機(jī)構(gòu)和地方政府的行政關(guān)系也沒(méi)有進(jìn)行 明確規(guī)定。（二）我國(guó)流域管理的相關(guān)立法我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的流域管理基本法，涉及流域管理的法律法規(guī) 也對(duì)

6、散見于各個(gè)水部門制定的法律規(guī)范中。這主要表現(xiàn)為：憲法明確水資源是國(guó)家所有即全民所有，國(guó) 務(wù)院代表國(guó)家進(jìn)行統(tǒng)一管理，這也為其他法律制定提供理論依據(jù)；環(huán) 境保護(hù)法是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的基本法，大多數(shù)是對(duì)各種口然資源保護(hù) 的基本規(guī)定，涉及具體內(nèi)容的很少，只是提供環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)， 對(duì)于流域管理并未捉及；2002年水法是我國(guó)水資源保護(hù)體系的 核心，“以建立節(jié)水型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，支持社會(huì)經(jīng) 濟(jì)的發(fā)展目標(biāo)，以提高用水效率為核心，把水資源的節(jié)約、保護(hù)、合 理配置放在突出的位置，首次確立了流域管理體制，強(qiáng)調(diào)水資源的可 持續(xù)利用，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。”°張菊清論新水法的理論創(chuàng)新與制度創(chuàng)新

7、水利發(fā)展研究2002年（11）,第13頁(yè)水污染防治法從水污 染角度對(duì)水資源進(jìn)行治理，而我國(guó)水環(huán)境惡化趨勢(shì)一直未得到有效控 制，其根本原因就是污染治理不能僅對(duì)水污染，而是應(yīng)該從整個(gè)流域 進(jìn)行綜合治理，不然就會(huì)導(dǎo)致頭痛醫(yī)頭，腳疼治腳，從而無(wú)法徹底治 理水污染。國(guó)務(wù)院制定如淮河流域綜合規(guī)劃、河道管理?xiàng)l例等一些 行政法規(guī)對(duì)規(guī)范水資源的開發(fā)利用，防治水污染發(fā)生等起到有利作 用。但是大多都只是水資源哪一方面發(fā)生什么重大的事故才頒布的， 僅對(duì)這方面頒布的法規(guī)進(jìn)行管理，仍然沒(méi)有形成流域綜合管理的統(tǒng)一 思想。二、我國(guó)流域管理體制存在的問(wèn)題水法規(guī)定了流域管理體制，對(duì)此也做出了許多的具體規(guī)定， 但是也存在一些不足。

8、(-)管理機(jī)構(gòu)交叉，職能重疊我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的流域管理法，大多內(nèi)容分散于其他的法律法 規(guī)，從規(guī)定的內(nèi)容上看出對(duì)水資源管理進(jìn)行各方面的管理，管理機(jī)構(gòu) 及其職責(zé)也是相當(dāng)明確，但實(shí)際情況是各個(gè)管理機(jī)構(gòu)在職權(quán)劃分上并 不明確，同時(shí)也并存著管理機(jī)構(gòu)交叉，職責(zé)不清或者職能重疊的問(wèn)題。 因?yàn)槊坎糠煞ㄒ?guī)人多都是從本部門利益出發(fā)，因此在對(duì)同一個(gè)問(wèn)題 上的管理就會(huì)產(chǎn)生交叉，職能相互重疊。例如以下事例：水污染防治法授予環(huán)保部門對(duì)水污染防治進(jìn)行規(guī)劃，設(shè)定流 域水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及細(xì)化水功能區(qū)的職能，水法又賦予水利部進(jìn)行水資 源保護(hù)規(guī)劃，全國(guó)開展水質(zhì)水量監(jiān)測(cè)，設(shè)立水資源保護(hù)區(qū)及納污總量 的控制；跨行政區(qū)的河流，省界、地區(qū)或者縣

9、界河流最易發(fā)生沖突和 糾紛，對(duì)此我國(guó)并沒(méi)有明文規(guī)定，這也導(dǎo)致了水資源管理的盲點(diǎn)，這 就是部門利益的最大弊端，對(duì)自身有利的全都去爭(zhēng)，沒(méi)有利益就會(huì)出 現(xiàn)行政空口區(qū)；還有就是水法規(guī)定流域管理機(jī)構(gòu)在法律法規(guī)的授 權(quán)下可以進(jìn)行管理，那么那些法律法規(guī)進(jìn)行了授權(quán)？那些本應(yīng)該歸流 域管理機(jī)構(gòu)管的，僅因?yàn)闆](méi)有法律法規(guī)進(jìn)行明確授權(quán)就不應(yīng)該管嗎? 地方政府在本轄區(qū)對(duì)水資源進(jìn)行管理，也往往導(dǎo)致了 1992年以前的 統(tǒng)分結(jié)合的管理，事實(shí)上也就成為整個(gè)流域就是由各個(gè)地方分段組 成，二者都是水資源的管理者具體到職責(zé)都有管理權(quán)，那么是誰(shuí)聽從 誰(shuí)的安排呢？（二）權(quán)限安排不合理目前我國(guó)管理流域缺少一個(gè)擁有實(shí)權(quán)的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一組

10、織 和領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)流域管理機(jī)構(gòu)處于一個(gè)十分尷尬的地位，水法規(guī)定 國(guó)務(wù)院水資源主管機(jī)關(guān)即水利部可以在全國(guó)重要流域設(shè)立流域機(jī)構(gòu)， 那么法律地位就是僅擁有法律和行政規(guī)章部分授權(quán)的事業(yè)單位，不是 國(guó)家行政機(jī)關(guān)也不是具體的辦事機(jī)構(gòu)，則就不是權(quán)力主體，同時(shí)，流 域管理機(jī)構(gòu)也不是單純的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。因此可以說(shuō)流域管理機(jī)構(gòu)處在一 個(gè)非常尷尬的地位，使其很難發(fā)揮它的執(zhí)法能力和協(xié)調(diào)監(jiān)督作用。水法明確了規(guī)定了流域管理機(jī)構(gòu)的檢測(cè)、編制、分配、監(jiān)督 檢查等職能，°看似流域機(jī)構(gòu)擁有很廣泛的權(quán)限，但水法大部分 內(nèi)容是行政管理部門的權(quán)力更多而且還很不配合流域管理機(jī)構(gòu)的職 責(zé)具體實(shí)施，比如說(shuō)水法規(guī)定“幾個(gè)部門同時(shí)擁有職責(zé)時(shí)

11、出現(xiàn)了 “應(yīng)5 4水法規(guī)定（1）水資源的動(dòng)態(tài)臨測(cè)和水功能區(qū)水質(zhì)狀況的臨測(cè)。（2）國(guó)家確定的重耍江河、湖泊以 外的莫他跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊的流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃的編制。（3）在國(guó)家確定的 重要江河、湖泊和跨省、自治區(qū)、直轄市的江河、湖泊上建設(shè)水工程的審查。（4）國(guó)家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省.自治區(qū)、言轄市的江河.湖泊的水功能區(qū)劃。（5）管轄權(quán)限范曲內(nèi)的排污口設(shè)置審 査。（6）管轄權(quán)限范圍內(nèi)的水工程保護(hù)。（7）跨省、自治區(qū)、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下 的水量調(diào)度預(yù)案的制訂以及年度水最分配方案和調(diào)度計(jì)劃的制定。（8）管轄權(quán)限范帀內(nèi)的収水許可證頒發(fā) 和水資源費(fèi)收取

12、。（9）水爭(zhēng)糾紛處理與執(zhí)法監(jiān)督檢查等。該與”、“會(huì)同”、“協(xié)商”等字眼，到底是哪個(gè)部門具有優(yōu)先地位, 出現(xiàn)問(wèn)題哪一部門負(fù)主要責(zé)任” 如水法46條規(guī)定7水量分配和 統(tǒng)一調(diào)度，明確規(guī)定了地方人民政府服從流域管理機(jī)構(gòu)的計(jì)劃。但是 在實(shí)踐操作中地方政府為了發(fā)展，根本不會(huì)把流域管理的計(jì)劃落實(shí)到 實(shí)處，比如黃河上游地區(qū)頻頻超量用水直接導(dǎo)致中下游缺水甚至斷 水。因此需要在法律中明確劃分出流域管理機(jī)構(gòu)和地方水行政機(jī)關(guān)的 權(quán)限，同時(shí)也要規(guī)定解決在具體問(wèn)題中按照誰(shuí)的決策執(zhí)行，不執(zhí)行的 后果和承擔(dān)的責(zé)任也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確。（三）立法缺陷首先，我國(guó)全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律涉及流域管理的規(guī)定 很少，大多數(shù)都是國(guó)務(wù)院制

13、定的法規(guī)和行政部門規(guī)章。國(guó)際上大多涉 及流域管理都是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法。但是在我國(guó)那么多的法 規(guī)和部門規(guī)章充斥各個(gè)部門的利益，立法水平可想而知，當(dāng)然不能更 好的治理流域和可持續(xù)的綜合開發(fā)利用水資源了，在我國(guó)只有全國(guó)人 犬及其常委會(huì)立法才具有更高的權(quán)威性，才能有效遏制行政機(jī)關(guān)部門 利益化立法的傾向，徹底在法律上堵死部門尋利在路口，廢除那些不 能合乎流域管理的規(guī)定。其次，部分法律相互不協(xié)調(diào)。“由于立法的側(cè)重點(diǎn)各不相同，立 法時(shí)間不一致，清理舊法的工作進(jìn)展緩慢，導(dǎo)致一些重要的法律之間 銜接不協(xié)調(diào)。如與水污染防治協(xié)調(diào)性較差，權(quán)力沖突表現(xiàn)為:6楊桂山等著，流域綜合管理導(dǎo)論，科學(xué)出版社,2004年2

14、月版.第78頁(yè)。7水法46條規(guī)定：縣級(jí)以上地方政府人民政府上行政主管或者流域管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)批北的水量分配方 案和年度預(yù)測(cè)的水暈來(lái)制定年度水暈分配方案和調(diào)度計(jì)戈h實(shí)施水暈統(tǒng)一調(diào)度；冇關(guān)地方人民政府必須服 從。8陳德敏著挑戰(zhàn)與策略:中國(guó)水資源安全法律保障，法律出版社2015年2月版第198頁(yè) 國(guó)務(wù)院統(tǒng)一管理水污染防治，各級(jí)地方政府以及有關(guān)水資源管理的各 個(gè)政府部門進(jìn)行分級(jí)管理，地方政府和水行政部門對(duì)區(qū)域分割管理 法，分部門管理。而流域管理是從流域的整體出發(fā)對(duì)整條流域進(jìn)行統(tǒng) 一規(guī)劃、統(tǒng)一治理從源頭到結(jié)尾，從治理到保護(hù)。第三，立法規(guī)范操作性不夠?！艾F(xiàn)行有關(guān)水資源管理的法律規(guī)定 過(guò)于原則，缺乏相應(yīng)的配

15、套法規(guī)，特別是缺乏程序性規(guī)定，不便操作?！?9比如水法22條規(guī)定跨流域調(diào)水制度，我國(guó)疆域跨度大，地理地 貌復(fù)雜，降水不均以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各個(gè)地區(qū)不同，例如我國(guó)京津冀 面臨嚴(yán)重缺水，我國(guó)實(shí)行南水北調(diào)工程用以緩解水資源匱乏的現(xiàn)狀， 而法律規(guī)定的流域調(diào)水僅僅說(shuō)明要提前規(guī)劃好防治環(huán)境遭到破壞。那 么是誰(shuí)來(lái)進(jìn)行科學(xué)論證和統(tǒng)一規(guī)劃？ 乂是那個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)際進(jìn)行考察和 計(jì)算調(diào)出調(diào)入用水需要？這一系列問(wèn)題具體誰(shuí)負(fù)責(zé)誰(shuí)監(jiān)督這都需要 法律明確規(guī)定。（四）公眾參與缺失流域管理僅僅憑借我國(guó)行政機(jī)關(guān)來(lái)完成是根本不切合實(shí)際和無(wú) 法完成的，特別是地方政府為了本轄區(qū)的發(fā)展和追求gdp增長(zhǎng)以及領(lǐng) 導(dǎo)自身政績(jī)不可避免的會(huì)破壞整體流域的

16、利益。但是目前我國(guó)的現(xiàn)狀 就是政府在進(jìn)行決策，管理，監(jiān)督為一體的進(jìn)行運(yùn)作。最近幾年全國(guó)人大及其常委會(huì)注意立法草案的公布和征求意見， 但是實(shí)際情況是公眾參與的征求意見并沒(méi)有得到重視，比如說(shuō)有些草9袁弘任 吳國(guó)平箸，水資源保護(hù)及其立法沖國(guó)水利水電出版社,2002年3月版.第100頁(yè). 10水法第22條："跨流域調(diào)水，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面規(guī)劃和科學(xué)論證，統(tǒng)籌兼顧調(diào)出和調(diào)入流域的用水需 要，防止對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞”。案征求有些草案并不征求，征求意見具有隨意性和不確定性，期限和 征求內(nèi)容并無(wú)明確法律規(guī)定，而且征求的意見并沒(méi)有回復(fù)對(duì)于是否采 納并不為知，盡管每次公布說(shuō)征求意見多少多少條，有多多是多少的

17、建議，面對(duì)那些冷冰冰的數(shù)字我們無(wú)法得知具體情況。并且公眾參與 的形式單一，即使有好些有利的建議也不會(huì)到達(dá)立法者的耳蝸，這些 都不利于公眾參與的積極性和實(shí)效性。往往導(dǎo)致的結(jié)果還是存在部門 利益的痕跡，“肉食者謀”的慣性思維并沒(méi)有打破，民眾監(jiān)督更不知 從何說(shuō)起。三、國(guó)外流域管理體制經(jīng)驗(yàn)介紹由于世界各地區(qū)的自然地理地貌、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異性, 流域管理體制建立的模式各國(guó)當(dāng)然也會(huì)有所不同，總體可分為三種模 式。（一）美國(guó)：流域管理局模式美國(guó)的流域管理模式采用典型的集成與分散方式主要權(quán)利歸屬 于聯(lián)邦政府集成管轄。在美國(guó)流域的治理過(guò)程中有統(tǒng)一的聯(lián)邦水環(huán)境 保護(hù)部門進(jìn)行綜合決策分析，評(píng)估與監(jiān)管。在流域

18、流經(jīng)的各州實(shí)行各 州分散負(fù)責(zé)制，各部門各地區(qū)按分工各司其職，提升了不同地區(qū)治污 的自主性和積極性，在州與州之間通過(guò)聯(lián)邦政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合管 理，有效減少了相鄰州際之間因流域水污染產(chǎn)生矛盾的次數(shù)。田納西河流域成功的經(jīng)驗(yàn)之一“是制定全面開發(fā)治理田納西河流 域的專門法律，通過(guò)這一專門立法建立具有行政實(shí)權(quán)的田納西河流域 管理局，由于該河流域管理機(jī)構(gòu)，專門的綜合開發(fā)保護(hù)規(guī)劃這三個(gè)要 素，所以較好地實(shí)現(xiàn)了流域開發(fā)、治理和保護(hù)的統(tǒng)一，環(huán)境資源保護(hù) 和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的統(tǒng)一” ho（二）澳大利亞：流域協(xié)調(diào)委員會(huì)模式為應(yīng)對(duì)干旱挑戰(zhàn)，解決流域水資源利用的諸多問(wèn)題，墨累一達(dá)令 河流域州際政府與聯(lián)邦政府達(dá)成流域管理協(xié)議，

19、以流域?yàn)閱挝贿M(jìn)行管 理。墨累一達(dá)令河流域由于自然地理和行政區(qū)域跨度大，各州間水資 源利用的相關(guān)性導(dǎo)致水問(wèn)題存在交互性，因此，管理過(guò)程中需要十分 突出流域各州間的協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)調(diào)流域尺度的整體管理。協(xié)議的制定 強(qiáng)調(diào)流域整體的管理目標(biāo)。出于流域整體利益的考慮，各項(xiàng)管理政策 主要從整個(gè)流域各種自然資源保護(hù)的角度出發(fā)，保證各管理主體的協(xié) 調(diào)配合，避免行政區(qū)劃管理造成的部門分割、職責(zé)分割與地方保護(hù)現(xiàn) 象的發(fā)生，從而減少因追求地區(qū)利益與發(fā)展所造成的資源破壞與浪 費(fèi)。協(xié)議的執(zhí)行強(qiáng)調(diào)各州的協(xié)調(diào)配合，流域管理協(xié)議約束所有的參與 州，各州政府不能單方面修改或者撤銷協(xié)定。在流域管理過(guò)程中，各管理部門的設(shè)置形式、管理組

20、織框架、管 理政策的制定和實(shí)施等都在流域尺度上進(jìn)行，都充分體現(xiàn)流域整體管 理的目標(biāo)。三層管理組織框架在流域尺度管理的指導(dǎo)思想下，如何 建立起口上而下的管理框架，形成高效有序的管理結(jié)構(gòu)是管理體制中 的重要問(wèn)題。通過(guò)管理網(wǎng)絡(luò)的建立，保證流域尺度上政策制度的決策、 執(zhí)行和反饋過(guò)程的有序進(jìn)行。（三）法國(guó)：綜合性流域機(jī)構(gòu)模式11蔡守秋著，環(huán)境資源法教程，高等教育出版社,2004年7月版。法國(guó)水管理體制是其典型。法國(guó)實(shí)行三層水資源管理體制，管理 層主耍職責(zé)就是討論制定水資源法律及研究水資源發(fā)展趨勢(shì)。流域管 理職責(zé)包括水開發(fā)利用，污染防治與治理等，主要由國(guó)家的國(guó)土整治 于環(huán)境部統(tǒng)一管理，其他部委履行與其有關(guān)

21、的管理職責(zé)。農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé) 農(nóng)業(yè)灌溉、水土保持、森林管理、農(nóng)業(yè)污染防治；內(nèi)務(wù)部負(fù)責(zé)防洪搶 險(xiǎn)、救災(zāi)救援、保障通信通暢；裝備部負(fù)責(zé)水壩、水電站等水工程修 建等，各部分工負(fù)責(zé)，具體承擔(dān)失責(zé)所造成的后果，這樣大大的提高 了運(yùn)行效率和行政服務(wù)水平。法國(guó)盧瓦爾河-布列塔尼流域的管理經(jīng)驗(yàn)：首先流域管理法律制 度要健全，水質(zhì)管理和水量調(diào)控相統(tǒng)一，管理機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)高效，重視以 共同參與、相互尊重、相互制約、充分協(xié)商為原則的流域管理機(jī)構(gòu)建 設(shè)，并在實(shí)踐中取得了較好成績(jī)。綜上所述三種管理模式，世界水資源的管理模式大致都由人為意 識(shí)的治理向水的自然流域?qū)傩赃M(jìn)行管理。由水資源的分割管理轉(zhuǎn)向水 資源的統(tǒng)一管理。統(tǒng)一管理表現(xiàn)為實(shí)

22、行流域管理為主的體制，但是我 們不能照搬照抄外國(guó)的做法，各個(gè)國(guó)家都有不同的政治體制以及水資 源管理歷史，所以要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際水文狀況和流域狀況，對(duì)不同流 域要有不同情況要進(jìn)行客觀認(rèn)識(shí)進(jìn)而制定出更加符合整個(gè)流域可持 續(xù)發(fā)展的專門法律法規(guī)。u!、完善我國(guó)流域管理體制的法律建議專門的流域立法如黃河法、長(zhǎng)江法經(jīng)過(guò)這么多年的努力詭未出臺(tái)，制定一部流域基木法明確流域管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位及具 體的職能等內(nèi)容，為將來(lái)的專門立法提供法律依據(jù)。（一）明確流域水資源管理機(jī)構(gòu)的法律地位、職責(zé)和職權(quán)制定統(tǒng)一的流域水資源保護(hù)法，在中央設(shè)立流域管理委員會(huì) 隸屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，屬于部級(jí)行政編制，擁有獨(dú)立的行政權(quán)的實(shí)權(quán)部門, 直接

23、受國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)并接受其監(jiān)督。流域管理委員會(huì)的權(quán)限進(jìn)一步明 確，需要獨(dú)立自主的行使規(guī)劃?rùn)?quán)、行政許可權(quán)，污染處罰權(quán)、監(jiān)督檢 查權(quán)等等行政實(shí)體權(quán)力。在全國(guó)跨省級(jí)行政區(qū)域的流域設(shè)立流域管理 局，各流域管理局隸屬于流域管理委員會(huì)垂直領(lǐng)導(dǎo)，在本流域內(nèi)對(duì)水 資源獨(dú)立行使管理權(quán)，不受其他行政部門干擾，流域管理局只服從流 域管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)并受其監(jiān)督。地方水資源管理行政部門服從流域管 理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)。流域委員會(huì)的職責(zé)就是保障流域的各種資源得到有效合 理的開發(fā)利用并保護(hù)流域不得污染，以及如今污染的治理。這主要表 現(xiàn)為：統(tǒng)一管理國(guó)家所有的流域的各種自然資源；負(fù)責(zé)流域的綜合治 理；建設(shè)和管理流域水工程；制定流域管理規(guī)劃；統(tǒng)一

24、規(guī)劃，行政協(xié) 調(diào)以及監(jiān)督檢查。（二）建立流域管理機(jī)構(gòu)與地方水行政機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)機(jī)制流域是水動(dòng)態(tài)性的自然屬性，而行政區(qū)域是人為劃分或者是其自 然地理地貌的結(jié)果。流域的自然狀態(tài)要求管理必須要綜合流域整體 性，而各個(gè)行政區(qū)域之間的發(fā)展利益不經(jīng)相同，在同一流域的各個(gè)行 政區(qū)域，必然產(chǎn)生跨行政區(qū)的水資源開發(fā)利用和水質(zhì)水量及污染糾 紛。因此，在流域管理中，應(yīng)該特別重視流域管理機(jī)構(gòu)和各個(gè)行政區(qū) 域管理的協(xié)調(diào)。我國(guó)目前對(duì)流域的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)為水利部和環(huán)保部，二者在工 作職責(zé)上出現(xiàn)交叉重疊，在雙重領(lǐng)導(dǎo)下，兩部門之間缺少跨部門間的 統(tǒng)籌規(guī)劃，往往致使兩者z間監(jiān)督管理信息交流不通暢，從而導(dǎo)致對(duì) 于流域內(nèi)的水量、水質(zhì)

25、的監(jiān)管，水污染的監(jiān)督以及水資源保護(hù)無(wú)法起 到有效的管理作用。然而，我國(guó)地方的水利和環(huán)保部門是地方政府重 要組成部門，為了本地區(qū)的發(fā)展和追求政績(jī)，往往對(duì)那些排污大的企 業(yè)是知而不理、視而不見，中央嚴(yán)查是通知暫?；蛘邷p少排污，事過(guò) z后變本加厲，這樣的體制機(jī)構(gòu)當(dāng)然不能有效督促各個(gè)地方政府自覺 履行職責(zé)。建立流域管理管理機(jī)構(gòu)與地方水行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制是非常有必 要的。在協(xié)調(diào)機(jī)制建立過(guò)程中，要注意聽取各方面的意見以及各個(gè)部 門利益的要求，當(dāng)然也非常有必要讓公眾及民間環(huán)保組織的參與，這 樣體現(xiàn)機(jī)制的廣泛性和公正性，也可以增加透明度。賦予流域管理機(jī) 構(gòu)更高的職權(quán)，使之與地方政府發(fā)生職責(zé)不清、權(quán)限不明的時(shí)候能

26、夠 與之抗衡，建議在法律法規(guī)規(guī)定有沖突吋，流域管理機(jī)構(gòu)享有優(yōu)先權(quán)。（三）完善流域立法及其相關(guān)制度法律建設(shè)首先，制定專門的流域管理法。對(duì)于分散在其他法律法規(guī)中 關(guān)于流域管理的規(guī)定進(jìn)行整合，那些不符合流域管理以及違背流域整 體開發(fā)保護(hù)的條文進(jìn)行刪除，那些行政法規(guī)以及部門規(guī)章如森林 法、草原法、進(jìn)行統(tǒng)按照流域管理的概念進(jìn)行修改然互納入 流域管理法中成為專門一章，廢除這些多余的法規(guī)，在整體內(nèi)容 中應(yīng)該涵蓋流域內(nèi)各種自然資源如森林植被、土地、防洪、工程建設(shè) 等方方面面，來(lái)改變目前這種各個(gè)部門分割管理的現(xiàn)狀，進(jìn)一步有效 的促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。其次，“流域管理是涉及水資源、土地、濕地、草原、森林、

27、動(dòng) 植物資源等保護(hù)管理，涵蓋水利、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、牧業(yè)等眾多行 業(yè)部門的綜合系統(tǒng)工程?！?這就要求增加具體內(nèi)容，加強(qiáng)法律規(guī)范 程序性的可操作性。在流域管理法中要明確流域管理體制、流域 管理機(jī)構(gòu)法律地位及其職責(zé)。明確“流域水資源實(shí)行流域管理和行政 區(qū)域管理相結(jié)合，行政區(qū)域管理服從流域管理”的管理體制。"明晰 按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的原則設(shè)置流域管理機(jī)構(gòu)，著重規(guī)定流 域管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍、議事規(guī)則、協(xié)商規(guī)則以及程序。對(duì)于那些與流域管理法規(guī)定的原則相互沖突的，都必須進(jìn)行 調(diào)整，述有那些只有原則性規(guī)定都應(yīng)該明確實(shí)踐中如何操作，不能依 靠原則性的東西來(lái)規(guī)定相關(guān)制度，只有當(dāng)落實(shí)到實(shí)際操作中才具有一 定的法律效力，廢除那些原則性的空話套話也是流域管理立法的一項(xiàng) 重要的任務(wù)。（四）完善公眾參與法律機(jī)制通過(guò)許可民間資本進(jìn)入城市污水處理和建設(shè)水工程，通過(guò)建立聽 證制