論：公司合營(yíng)模式在中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用

1、論：公司合營(yíng)模式在中小機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)中的運(yùn)用摘要：從機(jī)場(chǎng)投融資體制上看，我國(guó)正在改變過(guò)去以國(guó)家 財(cái)政為主導(dǎo)的投融資體制，由過(guò)去的國(guó)家財(cái)政為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截?cái)政為 主并廣泛吸納社會(huì)民間和國(guó)外資本的投融資體制。這就意味著高度集 中的投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國(guó)家財(cái)政 投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動(dòng) 的市場(chǎng)化所代替。目前國(guó)際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項(xiàng)目融資模式， 即ppp模式，它滿足了公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用 于我國(guó)機(jī)場(chǎng)建設(shè)。本文主要介紹ppp模式的定義及其在國(guó)外的成功應(yīng) 用，同時(shí)提出我國(guó)機(jī)場(chǎng)尤其是西部中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)采用ppp融資模式 的總

2、體思路、基本框架和必要條件。關(guān)鍵詞：機(jī)場(chǎng)建設(shè)公私合營(yíng)融資模式20世紀(jì)90年代，國(guó)家出臺(tái)90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要對(duì)旬括 機(jī)場(chǎng)在內(nèi)的投資行為采取9項(xiàng)措施。這樣就為地方政府和其他資本有 可能參與機(jī)場(chǎng)投資、建設(shè)和管理提供了政策和法律依據(jù)。民營(yíng)資本參 與國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理的夢(mèng)想即將變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。2001年全國(guó)民 航虧損面達(dá)到了 89%,在下放屬地化管理后，除大型機(jī)場(chǎng)能夠盈利或 維持現(xiàn)金流以外，絕大部分中小機(jī)場(chǎng)均不能自負(fù)盈虧甚至難以維持正 常的現(xiàn)金周轉(zhuǎn)，同時(shí)又面臨著對(duì)其硬件設(shè)施進(jìn)行改擴(kuò)建的問(wèn)題，資金 十分缺乏。2005年，中國(guó)民航總局機(jī)場(chǎng)司司長(zhǎng)張光輝在上海舉行的 首屆中國(guó)機(jī)場(chǎng)峰會(huì)上透露，民航總局正在制訂

3、相關(guān)政策，不久，民營(yíng) 資本將有權(quán)購(gòu)買(mǎi)和經(jīng)營(yíng)機(jī)場(chǎng)。因此，從機(jī)場(chǎng)投融資體制上看，我國(guó)正 在改變過(guò)去以國(guó)家財(cái)政為主導(dǎo)的投融資體制，改由地方財(cái)政為主，廣 泛吸納社會(huì)民間和國(guó)外資本的投融資體制。這就意味著高度集中的投 資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國(guó)家財(cái)政投資體 制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動(dòng)的市場(chǎng) 化所代替。目前國(guó)際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項(xiàng)目融資模式，即ppp模式， 它滿足了公共部門(mén)與民營(yíng)企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用于我國(guó)中小機(jī)場(chǎng) 建設(shè)與管理。一、ppp模式的定義及其在國(guó)外的成功應(yīng)用在我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化加快的進(jìn)程中，民營(yíng)資本參與公用事業(yè)建 設(shè)的模式也日趨多樣化，出現(xiàn)

4、了 bot、tot、合資、直接購(gòu)并、獨(dú)資 經(jīng)營(yíng)等成功運(yùn)作模式。但在這些常見(jiàn)模式中，項(xiàng)目一般由政府部門(mén)單 方面提供，民營(yíng)資本處于相對(duì)弱勢(shì)，無(wú)法介入前期論證等項(xiàng)目全部流 程，這基本限制了民營(yíng)資本的技術(shù)創(chuàng)新。二十世紀(jì)九十年代后，一種 嶄新的ppp模式在西方特別是歐洲流行起來(lái)。ppp (public-private partnership )模式，也稱(chēng)為3p模式，即公私合作模式。在這種模式 中，政府部門(mén)、民營(yíng)資本基于某個(gè)公用事業(yè)項(xiàng)目結(jié)成一種伙伴關(guān)系， 雙方首先通過(guò)協(xié)議的方式明確共同承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，其次明確各方 在項(xiàng)目各個(gè)流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，最大限度發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，使項(xiàng)目 建設(shè)既擺脫了政府行政的諸多干

5、預(yù)和限制，又充分發(fā)揮民營(yíng)資本在資 源整合與經(jīng)營(yíng)上的優(yōu)勢(shì)，達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果。ppp模式在國(guó)外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國(guó)最早應(yīng)用了ppp模式。英國(guó)75 %的政府管理者認(rèn)為ppp模式下的工程達(dá)到和超過(guò) 價(jià)格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17%的資金。按照英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，適 于ppp模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口）、衛(wèi)生（醫(yī) 院）、公共安全（監(jiān)獄）、國(guó)防、教育（學(xué)校）、公共不動(dòng)產(chǎn)管理。智 利是在國(guó)家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于 1994年引進(jìn)ppp模式的。智利至今已完成36個(gè)項(xiàng)目，投資額60億 美元。其中，24個(gè)交通領(lǐng)域工程、9個(gè)機(jī)場(chǎng)、2個(gè)監(jiān)獄、1個(gè)水庫(kù)。

6、 智利年投資規(guī)模由模式實(shí)施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄 牙自1997年啟動(dòng)ppp模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。預(yù)計(jì)到2006 年的10年期間，葡萄牙公路里程比原來(lái)增加一倍；除公路以外，正 在實(shí)施的工程還包括機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、修建鐵路和城市地鐵。巴西 于2004年12月通過(guò)“公私合營(yíng)（ppp）模式”法案，該法對(duì)國(guó)家管 理部門(mén)執(zhí)行ppp模式下的工程招投標(biāo)和簽訂工程合同做出具體的規(guī) 定。據(jù)巴西計(jì)劃部稱(chēng)，已經(jīng)列入2004年- 2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的 23項(xiàng)機(jī)場(chǎng)、公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為ppp模式的首批招 標(biāo)項(xiàng)目，總投資130.67億雷亞爾。二、機(jī)場(chǎng)采用ppp融資模式的總體思路機(jī)場(chǎng)

7、采用ppp融資模式的總體思路思路如下：（一）以機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目為主體的融資活動(dòng)是機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目融資的一種實(shí)現(xiàn) 形式。主要根據(jù)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持措施的力度， 而不是機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的直 接收益和通過(guò)政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，是償還貸款的資金來(lái)源，機(jī)場(chǎng) 項(xiàng)目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。（二）使民營(yíng)資本更多的參與到機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目中，提高了效率，降低了 風(fēng)險(xiǎn)。這正是現(xiàn)行機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目融資模式所缺少的。ppp模式的操作規(guī)則 使民營(yíng)企業(yè)參與到機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在 內(nèi)的整個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目運(yùn)行周期中，這不僅降低了民營(yíng)企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)， 而且能將民營(yíng)企業(yè)在

8、投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到機(jī)場(chǎng) 項(xiàng)目中，還能有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于 降低機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利 益。（三）在一定程度上保證民營(yíng)企業(yè)的盈利。民營(yíng)企業(yè)的投資目標(biāo) 是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，對(duì)于一個(gè)無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè) 施項(xiàng)目是吸引不到民營(yíng)資本的。而采取ppp模式，政府可以給予民營(yíng) 企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、給予民營(yíng)企 業(yè)沿線土地優(yōu)先開(kāi)發(fā)權(quán)等。通過(guò)實(shí)施這些政策可提高民營(yíng)企業(yè)投資機(jī) 場(chǎng)項(xiàng)目的積極性。三、機(jī)場(chǎng)采用ppp融資模式的基本框架根據(jù)ppp模式的總體思路和機(jī)場(chǎng)的特點(diǎn)，機(jī)場(chǎng)建設(shè)的ppp模式的 基本框架

9、包括以下七個(gè)部分。（一）選擇項(xiàng)目合作公司。政府部門(mén)根據(jù)機(jī)場(chǎng)建設(shè)的需要，確立 一家有資質(zhì)、有實(shí)力的私營(yíng)合作公司，該公司一般為財(cái)團(tuán)，并與該私 營(yíng)公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。（二）確立項(xiàng)目。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的 確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，共同完成項(xiàng)目的前期工作。（三）成立項(xiàng)目公司。政府部門(mén)和私營(yíng)公司根據(jù)共同確立的項(xiàng)目， 組織成立項(xiàng)目公司作為特許權(quán)人承擔(dān)合同規(guī)定的責(zé)任和義務(wù)。（四）招投標(biāo)和項(xiàng)目融資。項(xiàng)目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工 程進(jìn)行招投標(biāo)，同時(shí)公共部門(mén)和項(xiàng)目公司合作進(jìn)行項(xiàng)目融資，公共部 門(mén)一般作為擔(dān)保人出現(xiàn)，由于有政府公共部門(mén)的擔(dān)保，使投資人的風(fēng) 險(xiǎn)大為減少，融資的難度降低，提

10、高了項(xiàng)目融資的成功率。（五）項(xiàng)目建設(shè)。政府與該私營(yíng)公司本身對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)和施工 建設(shè)，政府與其進(jìn)行合作的同時(shí)也對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。（六）運(yùn)行管理。項(xiàng)目建成后，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，政府部 門(mén)根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)項(xiàng)目公司的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督管理并予 以一定的政策扶持。（七）項(xiàng)目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿，該私營(yíng)公司把項(xiàng)目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無(wú)償歸政府所有。四、機(jī)場(chǎng)實(shí)施ppp融資模式的必要條件總結(jié)國(guó)外近年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，機(jī)場(chǎng)實(shí)施ppp融資模式的必要條件如 下：（一）政府部門(mén)的大力支持。在ppp模式中公共民營(yíng)合作雙方 的角色和責(zé)任會(huì)隨項(xiàng)目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責(zé)任 一為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施

11、和服務(wù)一卻是始終不變的。ppp模式 是機(jī)場(chǎng)建設(shè)的一種比較有效的方式，但并不是對(duì)政府有效治理和決策 的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場(chǎng)出發(fā), 負(fù)責(zé)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的總體策劃，組織招標(biāo)，理順各參與機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限和 關(guān)系，降低項(xiàng)目總體風(fēng)險(xiǎn)等。（二）形成有效的監(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能 力的執(zhí)行，是一個(gè)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目得以順利完成以及未來(lái)的運(yùn)營(yíng)順暢的重要 環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機(jī)制，以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性, 降低企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵(lì)。同時(shí)，政府監(jiān)管必須能 夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性，讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利 潤(rùn)收入。通常一個(gè)機(jī)場(chǎng)的投資需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能

12、收回，所以政府必 須建立一個(gè)適合機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目長(zhǎng)期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī) 則。機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目具有可持續(xù)性的前提是項(xiàng)目公司必須保持良好的財(cái)務(wù)狀 況，同時(shí)利益相關(guān)方一定要進(jìn)入監(jiān)管過(guò)程。政府監(jiān)管不利將會(huì)帶來(lái)各 種各樣的風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標(biāo)。（三）健全的法律法規(guī)制度。ppp項(xiàng)目的運(yùn)作需要在法律層面上, 對(duì)政府部門(mén)與企業(yè)部門(mén)在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明 確界定，保護(hù)雙方利益。在ppp模式下，機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、運(yùn)營(yíng)、 管理和維護(hù)等各個(gè)階段都可以采納公共民營(yíng)合作，通過(guò)完善的法律法 規(guī)對(duì)參與雙方進(jìn)行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢(shì)和彌補(bǔ)不足的有力 保證。（四）專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才的支持

13、。ppp模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng) 目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復(fù)雜的法律、金融 和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn) 化的ppp交易流程，對(duì)機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支 持；另一方面需要專(zhuān)業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)。五、機(jī)場(chǎng)實(shí)施ppp融資模式的深遠(yuǎn)意義機(jī)場(chǎng)建設(shè)實(shí)施ppp融資模式，對(duì)現(xiàn)實(shí)的機(jī)場(chǎng)脫困問(wèn)題和未來(lái)的機(jī) 場(chǎng)建設(shè)布局問(wèn)題的解決均有重要的理論與實(shí)際意義。（一）公司合營(yíng)模式的引入，能夠使我國(guó)中小機(jī)場(chǎng)走出運(yùn)營(yíng)資金的 困境，并為機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)設(shè)備的維護(hù)和改造提供資金支持，進(jìn)而提高運(yùn)營(yíng) 管理水平。（二）公司合營(yíng)模式的引入，從體制上為完善機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)

14、造 了必要的條件，充分借鑒國(guó)外中小機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)模式與成功經(jīng)驗(yàn)，提高 機(jī)場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)管理水平。（三）公司合營(yíng)模式的引入，為新機(jī)場(chǎng)的建設(shè)和原有機(jī)場(chǎng)的擴(kuò)建提 供資金支持。大型機(jī)場(chǎng)基本上完成了股份制改造，融資渠道比較寬， 中小型機(jī)場(chǎng)由于很難符合股份制改造上市融資的條件，地方政府財(cái)政 資金有限，建設(shè)資金匱乏。引入公司合營(yíng)模式，對(duì)中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與 擴(kuò)建能夠提供足夠的資金支持，在正確的政策引導(dǎo)下，會(huì)發(fā)揮積極的 作用。（四）公司合營(yíng)模式的引入，為機(jī)場(chǎng)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)領(lǐng)域的逐步開(kāi)放開(kāi) 辟一塊試驗(yàn)田，便于政府在該試驗(yàn)田的運(yùn)行過(guò)程中，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，探索 行業(yè)管理政策及其運(yùn)行管理模式，尤其對(duì)西部中小機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng) 具有重要的創(chuàng)新性意義。結(jié)束語(yǔ)：公司合營(yíng)模式，對(duì)我國(guó)中小型機(jī)場(chǎng)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)來(lái)說(shuō)， 既是投資體制上的創(chuàng)新，也是運(yùn)營(yíng)機(jī)制上創(chuàng)新。公司合營(yíng)模式在國(guó)外 中小型機(jī)場(chǎng)實(shí)施多年，積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，在我國(guó)民用機(jī)場(chǎng)建設(shè) 與運(yùn)營(yíng)中可以充分借鑒。在正確的行業(yè)政策的引導(dǎo)下，公司合營(yíng)模式 的引入，既可以使我國(guó)中小機(jī)場(chǎng)擺脫目前的困境，又可以為我國(guó)機(jī)場(chǎng) 業(yè)的科學(xué)發(fā)展提供健康的運(yùn)行模式。探索我國(guó)中小型機(jī)場(chǎng)的公司合營(yíng) 模式，具有積極的現(xiàn)實(shí)意義與深遠(yuǎn)的歷史