外資銀行監(jiān)管國(guó)際法基礎(chǔ)

1、外資銀行監(jiān)管國(guó)際法基礎(chǔ)【摘要】外資銀行在金融自由化的浪潮中蓬勃發(fā) 展，成為國(guó)際金融秩序中一股重要的力量。外資銀行在帶來(lái) 資金流通的同時(shí)，也對(duì)金融安全存在一定危險(xiǎn)和影響。因此, 對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是普遍的共識(shí)。其中，東道國(guó)監(jiān)管的國(guó)際法基 礎(chǔ)主要源于屬地管轄權(quán)，國(guó)民待遇原則以及審慎監(jiān)管原則； 母國(guó)監(jiān)管則是源于屬人管轄權(quán)的延伸和對(duì)跨國(guó)公司監(jiān)管的 必要；而以全球合作原則為基礎(chǔ)，銀行業(yè)監(jiān)管也有了跨國(guó)合 作監(jiān)管的機(jī)制?！娟P(guān)鍵詞】東道國(guó)監(jiān)管母國(guó)監(jiān)管國(guó)際監(jiān)管合作 外資銀行進(jìn)入我國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)已超過(guò)30年，尤其是在中 國(guó)加入世界貿(mào)易組織后，伴隨著入世議定書的實(shí)施，我國(guó)政 府逐步開放了對(duì)外資銀行的業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)地域等多方面

2、的 控制，銀行業(yè)對(duì)外開放的范圍與程度均有了很大的發(fā)展。截 止2010年11月，在華外資銀行資產(chǎn)總額為1. 65萬(wàn)億元， 45個(gè)國(guó)家和地區(qū)的189家銀行在內(nèi)地設(shè)立了 221家代表處， 外資銀行在內(nèi)地的網(wǎng)點(diǎn)遍及43個(gè)城市，覆蓋了 27個(gè)省份。1外資銀行的不斷涌入，為我國(guó)市場(chǎng)帶來(lái)了資本和先進(jìn)的 管理服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，有助于我國(guó)銀行業(yè)建立完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。但 同時(shí)我們應(yīng)該看到，外資銀行的進(jìn)入同時(shí)帶來(lái)一定的沖擊， 加大東道國(guó)金融市場(chǎng)的不確定性。因此，對(duì)外資銀行實(shí)行有 效的監(jiān)管是加強(qiáng)我國(guó)金融環(huán)境建設(shè)的題中之意。本文擬結(jié)合 國(guó)際法的基本理論和相關(guān)的國(guó)際實(shí)踐，對(duì)外資銀行監(jiān)管的東 道國(guó)監(jiān)管，母國(guó)監(jiān)管，國(guó)際監(jiān)管合作等內(nèi)容進(jìn)

3、行論述，分析 外資銀行監(jiān)管的國(guó)際法上的學(xué)理基礎(chǔ)。一、東道國(guó)監(jiān)管的國(guó)際法基礎(chǔ)外資銀行一經(jīng)東道國(guó)的批準(zhǔn)進(jìn)入，便受到東道國(guó)法律的 約束。東道國(guó)對(duì)外資銀行實(shí)施監(jiān)管的法律依據(jù)，主要來(lái)自于 以下三個(gè)方面：(一) 屬地管轄權(quán)屬地管轄權(quán)(territorial jurisdiction),又被稱為 屬地優(yōu)越權(quán)(territorial supremacy),是指國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土 內(nèi)財(cái)產(chǎn)、人或發(fā)生的行為與事件進(jìn)行管轄的權(quán)利。2屬地 管轄權(quán)意味著一個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)的人或物擁有排他性的 管轄權(quán)。作為國(guó)際法上最普遍的國(guó)家主權(quán)原則，這是國(guó)家主 權(quán)的重要表現(xiàn)，也是國(guó)際公法明確賦予國(guó)際社會(huì)全體成員的 一項(xiàng)重要權(quán)利。盡管管轄權(quán)與國(guó)

4、家主權(quán)并不是內(nèi)涵完全等同 的概念，但是兩者關(guān)系十分密切：國(guó)家主權(quán)是一個(gè)國(guó)家行使 管轄權(quán)的前提條件。國(guó)家有權(quán)對(duì)在其領(lǐng)土內(nèi)任何人(包含了自然人和法人) 或物行使管轄權(quán)，在一國(guó)領(lǐng)土上從事銀行業(yè)務(wù)活動(dòng)的金融機(jī) 構(gòu)自然而然的也成為了這種管轄權(quán)所指向的客體。二戰(zhàn)之 后，隨著國(guó)際法的不斷發(fā)展，國(guó)家主權(quán)原則的內(nèi)涵不斷豐富, 從原來(lái)單一的指向政治上的獨(dú)立自主發(fā)展成為涵蓋了經(jīng)濟(jì)， 社會(huì)文化等多方面的獨(dú)立自主的一項(xiàng)原則，并且這種管轄秩 序范圍也得到了國(guó)際社會(huì)的肯定。1962年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第10 屆會(huì)議第1803號(hào)決議正式確認(rèn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)；1974年聯(lián) 合國(guó)大會(huì)第20屆會(huì)議通過(guò)了建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言 和各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利

5、與義務(wù)憲章就明確的指出：接納跨國(guó)公 司從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的國(guó)家，根據(jù)它們所擁有的完整主權(quán)，可以 通過(guò)本國(guó)法律、條例和采取各種有利于本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施 來(lái)管制和監(jiān)督跨國(guó)公司的活動(dòng)3,這在國(guó)際法上明確規(guī)定 了各國(guó)管理外國(guó)投資的權(quán)力、管理與監(jiān)督跨國(guó)公司的權(quán)力， 都屬于各國(guó)經(jīng)濟(jì)主權(quán)的范疇。外資銀行作為跨國(guó)公司的一種 表現(xiàn)形式，被納入東道國(guó)行使經(jīng)濟(jì)主權(quán)的范疇，已經(jīng)為國(guó)家 法和各國(guó)的實(shí)踐所普遍接受。（二）國(guó)民待遇原則國(guó)民待遇原則（national treatment principle）的基 本涵義是指外國(guó)人和本國(guó)國(guó)民在享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)方面 有同等的地位，即東道國(guó)要給予外國(guó)人的權(quán)利義務(wù)不得低于 本國(guó)國(guó)民所享有

6、的同等的權(quán)利義務(wù)。國(guó)民待遇原則最初作為 關(guān)貿(mào)總協(xié)定（gatt）的“一大支柱性原則”，后來(lái)又成為世 界貿(mào)易組織（wto）非歧視性原則的組成部分，并隨后在服 務(wù)貿(mào)易協(xié)定（gats）中得到確立。其目的是為了推動(dòng)服務(wù)貿(mào) 易在全球的發(fā)展，促進(jìn)服務(wù)貿(mào)易以及相關(guān)投資在國(guó)家之間的 流通；但同時(shí)從另一個(gè)角度而言，國(guó)民待遇原則意味著外國(guó) 服務(wù)貿(mào)易提供者并不能超位于東道國(guó)的法律體系之上，同東 道國(guó)本國(guó)的服務(wù)提供者一樣，受東道國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)督 與管理，不存在外國(guó)人享有監(jiān)管豁免權(quán)的情況。在實(shí)踐中， 奉行“卡爾沃主義"(calvo doctrine)的拉美國(guó)家對(duì)此態(tài) 度尤甚，它們堅(jiān)決主張外國(guó)投資者不應(yīng)享有特

7、權(quán)，在地位上 不能夠超出東道國(guó)國(guó)民。在日常經(jīng)營(yíng)中應(yīng)該接受東道國(guó)政府 或法院的規(guī)制和監(jiān)督，在法律適用上應(yīng)以東道國(guó)法律為準(zhǔn)， 排斥投資者母國(guó)以外交保護(hù)的名義干涉東道國(guó)對(duì)外國(guó)投資 者的監(jiān)管。(三) 審慎監(jiān)管原則(prudential carve-out)東道國(guó)在給予外資銀行國(guó)民待遇的同時(shí)要遵循審慎監(jiān) 管的原則。wto框架下的“審慎例外”條款是金融服務(wù)附 件(fsa)中的核心條款，審慎監(jiān)管例外原則指出："無(wú)論 本協(xié)定任何其他條款如何規(guī)定，不應(yīng)阻止一成員為審慎原因 而采取措施，包括為保護(hù)投資者、存款人、投保人或金融服 務(wù)提供者對(duì)其負(fù)有誠(chéng)信義務(wù)的人而采取的措施，或?yàn)榇_保金 融體系的統(tǒng)一和穩(wěn)定而采

8、取的措施”。"審慎例外”條款的目的是為了平衡金融服務(wù)貿(mào)易自 由化與金融監(jiān)管之間的矛盾，同時(shí)也促成了 wt0成員方在金 融服務(wù)貿(mào)易問題上達(dá)成一致的協(xié)議，構(gòu)建了金融服務(wù)貿(mào)易的 多邊法律規(guī)制的框架。"審慎例外"條款授權(quán)wto的成員方 為審慎目的采取審慎措施而不受服務(wù)貿(mào)易協(xié)定其他規(guī)定 的束縛，是針對(duì)金融服務(wù)貿(mào)易的特殊性構(gòu)筑的另一道強(qiáng)力'安全閥” 4。世貿(mào)組織成員認(rèn)識(shí)到，沒有規(guī)章政策的外 部規(guī)制，市場(chǎng)失靈和金融業(yè)外部效應(yīng)的發(fā)生就會(huì)很變得很容 易。在推行金融自由化的同時(shí)，需要注意到這種全球化的趨 勢(shì)在具體實(shí)踐中是必須要符合一國(guó)國(guó)內(nèi)的監(jiān)管規(guī)定的。對(duì) 此，世貿(mào)規(guī)則一邊積極

9、推動(dòng)各成員取消金融服務(wù)貿(mào)易壁壘， 一邊強(qiáng)調(diào)成員國(guó)擁有基于審慎考慮的原因可以采取合理的 措施進(jìn)行規(guī)制，以保證本國(guó)金融體系的穩(wěn)定發(fā)展和客戶的資 金安全。在銀行業(yè)中，主要表現(xiàn)為對(duì)資本充足率的要求、對(duì) 風(fēng)險(xiǎn)集中的限制和對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的要求、市場(chǎng)約束的要 求、信息披露要求、對(duì)高級(jí)管理人員的資質(zhì)要求等。所以， 應(yīng)正確認(rèn)識(shí)全面對(duì)外開放下外資銀行仍然需要監(jiān)管，監(jiān)管并 不意味著不合理的制約，監(jiān)管當(dāng)局運(yùn)用一系列審慎監(jiān)管措施 對(duì)外資銀行進(jìn)行規(guī)制和調(diào)整是為維護(hù)東道國(guó)金融體系的穩(wěn) 定、持續(xù)發(fā)展的必然選擇。二、母國(guó)監(jiān)管的國(guó)際法基礎(chǔ)與東道國(guó)監(jiān)管形成“左膀右臂”效果的是母國(guó)對(duì)其本 國(guó)的外資銀行監(jiān)管。即允許一國(guó)的銀行可依照該國(guó)

10、（銀行母 國(guó)）的法規(guī)在國(guó)外開設(shè)分行，母國(guó)對(duì)其所轄銀行機(jī)構(gòu)在境外 的業(yè)務(wù)和活動(dòng)實(shí)施監(jiān)管。從外資銀行監(jiān)管發(fā)展的趨勢(shì)來(lái)看， 重視母國(guó)監(jiān)管原則已成為重要趨勢(shì)，被稱作“貫穿于金融服 務(wù)規(guī)則協(xié)調(diào)各個(gè)方面的指導(dǎo)性原則” 5如歐共體第一指令 規(guī)定，“對(duì)于在多個(gè)成員國(guó)開展業(yè)務(wù)的信用機(jī)構(gòu)，應(yīng)由其 總機(jī)構(gòu)所在地的成員國(guó)對(duì)其實(shí)施全面監(jiān)。” 6這是重視母 國(guó)監(jiān)管的一個(gè)重要例證。母國(guó)對(duì)存在于另一個(gè)主權(quán)范圍內(nèi)的 金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，是對(duì)前文所說(shuō)的屬地管轄權(quán)的一種突 破，而從國(guó)際法角度來(lái)看，其理由主要有以下兩個(gè)方面：(一)屬人管轄權(quán)(nationality jurisdiction)外資銀行的形式多樣，如我國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例第

11、 二條規(guī)定：'本條例所稱外資銀行，是指依照中華人民共和 國(guó)有關(guān)法律、法規(guī)，經(jīng)批準(zhǔn)在中華人民共和國(guó)境內(nèi)設(shè)立的下 列機(jī)構(gòu)：1家外國(guó)銀行單獨(dú)出資或者1家外國(guó)銀行于其他外 國(guó)金融機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的外商獨(dú)資銀行；外國(guó)金融機(jī)構(gòu)與 中國(guó)的公司、企業(yè)共同出資設(shè)立的中外合資銀行；外國(guó)銀行 分行；外國(guó)銀行代表處。”由此可見，條例調(diào)整的對(duì)象 包括了四類不同的銀行，而這四類主體是具有不同的國(guó)籍 的。首先，銀行代表處是外資銀行在東道國(guó)分支機(jī)構(gòu)的一種 形式，具有外國(guó)國(guó)籍。外國(guó)銀行代表處通常是不允許在東道 國(guó)境內(nèi)從事金融業(yè)務(wù)，其最基本的功能是在總行與東道國(guó)政 府、銀行及工商企業(yè)、公司之間溝通信息，為開展當(dāng)?shù)貥I(yè)務(wù) 起

12、穿針引線的作用。7其次，具有母國(guó)國(guó)籍的外資銀行分 行是跨國(guó)銀行的一個(gè)很重要的組成部分，是外國(guó)銀行在東道 國(guó)境內(nèi)的延伸。由于分行不具有獨(dú)立的法人資格，實(shí)際上只 是母行的一部分，因此也就不具有東道國(guó)國(guó)籍。再次，外資 銀行中的外商獨(dú)資銀行和合資銀行（這兩種銀行我們一般稱 為外資法人銀行），則是外國(guó)投資者或者外國(guó)投資者和東道 國(guó)投資者依照東道國(guó)法律在當(dāng)?shù)刈?cè)設(shè)立的法人商業(yè)銀行。 這兩種外資法人銀行在外國(guó)金融資本上具有外資性，但與外 資銀行分行及外資銀行代表處的不同在于國(guó)際法人銀行是 具有東道國(guó)國(guó)籍的法人。屬人管轄權(quán)意味著國(guó)家對(duì)于具有其國(guó)籍的人，無(wú)論身處 于國(guó)內(nèi)還是國(guó)外均有管轄的權(quán)力。因此，對(duì)于不具有東

13、道國(guó) 國(guó)籍的代表處和分行而言，母國(guó)監(jiān)管無(wú)疑是屬人管轄權(quán)的體 現(xiàn)。（二）跨國(guó)公司規(guī)制即便是具有東道國(guó)國(guó)籍的法人銀行，母國(guó)依舊具有監(jiān)管 職責(zé)。由于外資銀行作為跨國(guó)公司的一種類型，一般說(shuō)來(lái)， 其經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略具有整體性，母國(guó)在國(guó)外的分行或者分支機(jī)構(gòu)的 經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與總行的策略往往是相協(xié)調(diào)的。因此，并不能因?yàn)?國(guó)籍上的不存在直接聯(lián)系就使得母國(guó)對(duì)東道國(guó)國(guó)籍銀行失 去了管轄權(quán)。在對(duì)跨國(guó)公司進(jìn)行全球治理成為當(dāng)今趨勢(shì)的背 景下，對(duì)跨國(guó)公司的有效監(jiān)管不能缺乏母國(guó)的參與。尤其是 外資銀行的分行等機(jī)構(gòu)在其他國(guó)家地區(qū)的不當(dāng)交易行為不 僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑诎踩a(chǎn)生沖擊，也會(huì)對(duì)母國(guó)造成影響，有著 “牽一發(fā)而動(dòng)全身”的后果。因此，巴塞爾委

14、員會(huì)的1997 年核心原則的多項(xiàng)原則中對(duì)母國(guó)并表監(jiān)管原則做出了規(guī) 定，從而使這一原則得到了進(jìn)一步的加強(qiáng)。82006年有 效實(shí)施新資本協(xié)議的附錄跨境實(shí)施協(xié)議的高級(jí)原則中 特別指出“母國(guó)監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)監(jiān)督銀行集團(tuán)在并表基礎(chǔ)上 實(shí)施新協(xié)議”。這一切都是針對(duì)跨國(guó)公司的性質(zhì)而采取的穩(wěn) 健經(jīng)營(yíng)政策的國(guó)際法規(guī)制。三、外資銀行國(guó)際監(jiān)管合作的國(guó)際法基礎(chǔ)除了國(guó)別監(jiān)管，外資銀行的國(guó)際監(jiān)管合作也在外資銀行 管制中扮演了十分重要的角色。國(guó)際監(jiān)管的合作是國(guó)際經(jīng)濟(jì) 法中全球合作原則的應(yīng)有之義。各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章對(duì)全球合作原則進(jìn)行了明 確的規(guī)定：“國(guó)際合作以謀發(fā)展是所有國(guó)家的一致目標(biāo)和共 同義務(wù)?！?9隨著科技、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

15、的發(fā)展，面臨著越來(lái) 越多的全球性問題，單靠一個(gè)國(guó)家的力量并不能足以解決。 而在銀行領(lǐng)域，金融全球化流通的結(jié)果使得各國(guó)金融體系不 同程度的聯(lián)系在了一起，各國(guó)金融存在著“你中有我，我中 有你”的緊密關(guān)聯(lián)性。由于金融危機(jī)的驟發(fā)性與傳導(dǎo)效應(yīng)， 當(dāng)一個(gè)國(guó)家的銀行出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候，它遍布全球多個(gè)地區(qū)的 銀行也將會(huì)像多米諾骨牌一樣受到影響，從而對(duì)世界經(jīng)濟(jì)安 全造成災(zāi)難性的影響。著名的“巴林銀行”就是一個(gè)典型的 例子一一新加坡分行的操作事故最終導(dǎo)致了這家百年老店 宣告破產(chǎn)。針對(duì)此，國(guó)際社會(huì)在70年代成立了巴塞爾銀行監(jiān)管委 員會(huì)，并在隨后發(fā)布了巴塞爾協(xié)議，創(chuàng)造了外資銀行國(guó) 際監(jiān)管這一新型監(jiān)管模式。外資銀行的國(guó)際監(jiān)

16、管主要是通過(guò) 各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局的協(xié)調(diào)與合作，尤其是主要代表東道國(guó)利益的 發(fā)展中國(guó)家和代表母國(guó)利益的發(fā)達(dá)國(guó)家之間的合作。在監(jiān)管 實(shí)踐中，采取互通有無(wú)，信息共享，協(xié)調(diào)監(jiān)管等方式，一方 面確保外資銀行的安全穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和外資銀行業(yè)的宏觀穩(wěn)定， 符合雙方的共同利益；另一方面增進(jìn)母國(guó)和東道國(guó)監(jiān)管當(dāng)局 的溝通和了解，為外資銀行的發(fā)展提供穩(wěn)定、公正、透明的 法律和政策保障，避免不公平交易做法的發(fā)生。四、結(jié)語(yǔ)綜上所述，對(duì)外資銀行進(jìn)行合理的監(jiān)管與規(guī)制是以充分 的國(guó)際法原則與規(guī)則作為基礎(chǔ)的，也是符合相關(guān)國(guó)家的利益 和國(guó)際社會(huì)的整體利益。實(shí)踐中，各國(guó)對(duì)于外資銀行都有著 較為嚴(yán)格的監(jiān)管制度，如美國(guó)在1978年通過(guò)了外資銀行

17、法(the international banking act of 1978)；在 1991 年又通過(guò)了加強(qiáng)外資銀行監(jiān)管法(the foreign bank supervision enhancement act of 1991)和聯(lián)邦存款保 險(xiǎn)銀行改進(jìn)法(federal deposit insurance corporation improvement act of 1991)； 1997 年美聯(lián)儲(chǔ)又頒布了k 條 例，對(duì)外國(guó)銀行在美國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)和美國(guó)銀行在海外擴(kuò) 展其經(jīng)營(yíng)有了相關(guān)規(guī)定。10在外資銀行紛紛進(jìn)入中國(guó)的背 景下，我們必須注意到，并非所有的外資銀行都能行為得當(dāng), 符合"

18、實(shí)力雄厚、管理先進(jìn)”的一般公眾印象。2003年的"美聯(lián)銀行事件” 1就提示我們，在對(duì)外資銀行開放市場(chǎng) 的同時(shí)，實(shí)施全面有效的監(jiān)管。外資銀行進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)，就 必須遵守中國(guó)的法規(guī)和制度。11因此，我國(guó)有必要完善相 關(guān)立法，如出臺(tái)銀行破產(chǎn)法等法律法規(guī)；此外，還應(yīng)完 善銀行監(jiān)管的機(jī)制，如進(jìn)入、退出機(jī)制，存款保險(xiǎn)制度和緊 急援助措施12,加強(qiáng)國(guó)際監(jiān)管合作等，促進(jìn)我國(guó)銀行業(yè)更 好發(fā)展。注釋12003年8月美聯(lián)銀行北京、上海代表處因其違規(guī)開 展經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，主要是支票托付和信用證項(xiàng)下的索匯業(yè)務(wù)， 接到銀監(jiān)會(huì)開出的罰單，非法所得被沒收，并被課以同等數(shù) 額罰款共計(jì)44萬(wàn)美元；同時(shí)，銀監(jiān)會(huì)還取消了美聯(lián)銀行上 海代表處首席代表一年任職資格，上海代表處升格為分行的 申請(qǐng)也遭駁回。參考文獻(xiàn)1楊麗平