公路管理工作常見五大訴訟風(fēng)險(xiǎn)及防范

1、公路管理工作常見五大訴訟風(fēng)險(xiǎn)及防范筆者作為一名公路交通專業(yè)的執(zhí)業(yè)律師，在數(shù)年來辦理的大量涉路糾紛 訴訟案件中，總結(jié)出公路管理工作中常見的五大訴訟風(fēng)險(xiǎn)，并分別提出 防范意見，供公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行參考，盡量避免涉路糾紛或敗訴的發(fā)生。一、地面施工致人損害的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。主要表現(xiàn)在公路的施工及養(yǎng)護(hù)過程中不按規(guī)定設(shè)置標(biāo)志牌，導(dǎo)致過往車 輛或行人受到損害，產(chǎn)生糾紛。中華人民共和國公路法第32條、第39條；道路交通安全法實(shí)施 條例第35條都規(guī)定道路養(yǎng)護(hù)施工單位在道路上進(jìn)行養(yǎng)護(hù)、維修時(shí)， 應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定設(shè)置規(guī)范的安全警示標(biāo)志和安全防護(hù)措施。這是法律法規(guī) 規(guī)定的義務(wù)，違反該義務(wù)，則存在過錯(cuò)。而根據(jù)法律規(guī)定，此類案件適

2、用過錯(cuò)推定責(zé)任的歸責(zé)原則，即如果施工單位不能證明自己沒有過錯(cuò)， 就要承擔(dān)責(zé)任。盡管施工安全警示標(biāo)志牌設(shè)置后，容易遭到損毀或盜竊，但標(biāo)志牌設(shè)置 成本較高，但這不可能成為糾紛發(fā)生后的免責(zé)事由。為預(yù)防此類訴訟風(fēng)險(xiǎn)，要做到:1、嚴(yán)格按照道路交通標(biāo)志標(biāo)線規(guī)定的標(biāo)志設(shè)置原則，充分考慮在動(dòng)態(tài)條件下發(fā)現(xiàn)、判斷標(biāo)志及采取行動(dòng)的時(shí)間和前置距離，在施工路段 兩端設(shè)置必耍的警示標(biāo)志牌，并設(shè)置防圍設(shè)施。2、標(biāo)志的外觀及樣式必須按道路交通標(biāo)志和標(biāo)線規(guī)定的樣式進(jìn)行 制作。這是該國家標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性規(guī)定，如果違反了，受害人可以以不 符合國家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行抗辯。因此，切不可自行亂設(shè)計(jì)警示標(biāo)志樣式。3、設(shè)置時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況，設(shè)置相

3、應(yīng)的警示標(biāo)志，不可隨意設(shè)置。如 左道封閉，就不可擺放一右道封閉的標(biāo)志。4、設(shè)置標(biāo)志，可根據(jù)道路交通情況實(shí)際情況選擇標(biāo)志的使用或選擇標(biāo) 志位置的擺放。有條件的，盡量按道路交通標(biāo)志和標(biāo)線提示附錄中 的道路施工安全設(shè)施設(shè)置示例進(jìn)行設(shè)置。當(dāng)然，該道路施工安全 設(shè)施設(shè)置示例并非強(qiáng)制性的。5、在設(shè)置標(biāo)志問題及設(shè)置后的管理上，雖然會(huì)耗費(fèi)一定的人力和物力, 但是是很有必要的。二、道路管理瑕疵致人損害（又稱物件致人損害）的訴訟風(fēng)險(xiǎn)。此類案件主要表現(xiàn)形式有三類：一是路面遺落物、拋灑物致人損害。如公路上遺落的石頭導(dǎo)致交通事故, 公路上拋灑的碎石或滴漏的重油導(dǎo)致交通事故。二是在公路上人為堆放物品致人損害。如在公路邊建

4、房時(shí)在公路上堆放 建筑材料，在公路上打場(chǎng)曬糧，在公路上人為設(shè)置障礙物，都會(huì)導(dǎo)致交 通事故。三是公路管理機(jī)構(gòu)的公路養(yǎng)護(hù)、管理工作中存在過失致人損害。如路上 有影響到交通安全的坑槽、跌洼、隆起等沒有及時(shí)進(jìn)行維修，對(duì)應(yīng)半設(shè) 置的交叉路口標(biāo)志、橋梁限載標(biāo)志、上跨構(gòu)筑物限高等標(biāo)志沒有進(jìn)行設(shè) 置，路樹或樹枝倒塌致人損害等等。根據(jù)最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解 釋規(guī)定，道路管理瑕疵致人損害應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任是民事賠償責(zé)任，而 非行政賠償責(zé)任。根據(jù)該解釋的規(guī)定，公路管理機(jī)構(gòu)要免責(zé)，必須要證 明a己沒有過錯(cuò)。也就是說，此類案件的歸責(zé)原則仍然是過錯(cuò)推定責(zé)任, 如果不能證明自己沒有過錯(cuò)，就要承

5、擔(dān)責(zé)任。要避免此類訴訟的風(fēng)險(xiǎn)，要做到以下幾點(diǎn)：1、勤勉履行對(duì)公路的巡查、維護(hù)和管理義務(wù)。對(duì)任何職責(zé)范圍內(nèi)的安 全隱患都要及時(shí)進(jìn)行整改。全面、正確、及時(shí)履行法律法規(guī)賦予的職責(zé), 是避免此類訴訟風(fēng)險(xiǎn)的根本所在。2、要制訂公路小修保養(yǎng)作業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。特別要結(jié)合本地列養(yǎng)公路行政等級(jí)、 技術(shù)等級(jí)、路面狀況等實(shí)際情況，重點(diǎn)明確對(duì)列養(yǎng)公路日常養(yǎng)護(hù)中的對(duì) 公路清掃的頻率。要做好日常養(yǎng)護(hù)（公路清掃）的養(yǎng)護(hù)記錄。因?qū)β访?拋灑雜物、滴漏油污等不可能做到隨時(shí)清除，根據(jù)交通部對(duì)公路養(yǎng)護(hù) 技術(shù)規(guī)范的解釋（交通部關(guān)于對(duì)關(guān)于請(qǐng)求明確公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)規(guī)范 有關(guān)條款含義的緊急請(qǐng)示的答復(fù)），“及時(shí)”不等于于“隨時(shí)”，如 果公路養(yǎng)護(hù)單位按照

6、規(guī)定的頻率或有關(guān)工作要求做到了定期清掃，不能 認(rèn)為其“疏于養(yǎng)護(hù)”，因此，日常養(yǎng)護(hù)記錄作為原始證據(jù)是證明已經(jīng)履 行了定期清掃義務(wù)的重要證據(jù)。3、要制定公路路政巡查標(biāo)準(zhǔn)，明確路政巡查頻率（每周巡查天數(shù)、每 天巡查次數(shù)、每次巡查線路數(shù)等），對(duì)路政巡查的情況進(jìn)行詳細(xì)記載。 公路管理機(jī)構(gòu)不可能對(duì)公路全線進(jìn)行全方位全時(shí)段的監(jiān)控，只要按規(guī)定 履行了路政巡查義務(wù)，也不能認(rèn)定為疏丁管理。而路政巡查記錄也是證 明公路管理機(jī)構(gòu)履行了路政巡杳義務(wù)的重要證據(jù)。4、公路路政管理部門發(fā)現(xiàn)對(duì)路面人為堆放的建筑材料、打場(chǎng)曬糧或其 他障礙物，必須按照公路法和道路交通安全法的規(guī)定，履行管 理職能，做好調(diào)查取證，查明違法行為人的基本

7、情況及違法事實(shí)后，依 法責(zé)令違法行為人改正交通違法行為，責(zé)令恢復(fù)原狀，可以給予5000 元以下行政處罰。下發(fā)并送達(dá)相關(guān)法律文書后，公路管理機(jī)構(gòu)的法定職 責(zé)履行完畢，不再存在過錯(cuò)。上述法律文書也是公路管理機(jī)構(gòu)履行了路 政管理職責(zé)的重要證據(jù)。5、根據(jù)國務(wù)院對(duì)交通部門和公安部門的分工，路障管理由公安交通管 理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。公路管理機(jī)構(gòu)采取了上述法定行政措施后，如果違法行為 人仍未改正違法行為，公路管理機(jī)構(gòu)可以書面函告公安機(jī)關(guān)交通管理部 門進(jìn)行管理或進(jìn)行清除。公路管理機(jī)構(gòu)沒有強(qiáng)制清除障礙物的權(quán)力，如 果違法強(qiáng)制清除，給相對(duì)人造成損失的，要承擔(dān)行政賠償責(zé)任。三. 公路工程項(xiàng)目招投標(biāo)或分包勞務(wù)工程中的人身損害

8、賠償訴訟風(fēng)險(xiǎn)。 最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律問題若干問題的解 釋中明確規(guī)定：雇員在從事雇傭活動(dòng)中因安全生產(chǎn)事故遭受人身損害, 發(fā)包人、分包人知道或者應(yīng)當(dāng)知道接受發(fā)包或者分包業(yè)務(wù)的雇主沒有相 應(yīng)資質(zhì)或者安全生產(chǎn)條件的，應(yīng)當(dāng)與雇主承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。因此，如果在公路工程項(xiàng)目招投標(biāo)或承包、分包工程中，如果將工程發(fā) 包或分包給沒冇相應(yīng)資質(zhì)或安全生產(chǎn)條件的，都要與雇主承擔(dān)連帶賠償 責(zé)任。如某路橋公司在一橋梁拆除工程的施工中，由某包工頭帶領(lǐng)農(nóng)民 工進(jìn)行拆除作業(yè)，作業(yè)中某農(nóng)民工摔到橋下受傷，該路橋公司因?qū)趧?wù) 工程發(fā)包給不具備資質(zhì)的包工頭，被判與包工頭對(duì)農(nóng)民工的損害承擔(dān)連 帶賠償責(zé)任。工作實(shí)際

9、中，此類由不具備任何資質(zhì)的包工頭承接勞務(wù)工程的情況比比皆是。此類風(fēng)險(xiǎn)的防范措施主要是：1、公路管理機(jī)構(gòu)在行使公路建設(shè)工程項(xiàng)目或公路養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目的業(yè)主職能、對(duì)項(xiàng)冃進(jìn)行發(fā)包時(shí)，一定要審核投標(biāo)單位的施工資質(zhì)，不得將項(xiàng)m發(fā)包給不具備相應(yīng)資質(zhì)的施工單位。2、施工單位在分包勞務(wù)工程時(shí)，不可再與包工頭打交道?！鞍ゎ^”在很多地方已經(jīng)退岀了建設(shè)市場(chǎng)。施工單位一定要與具備營業(yè)資質(zhì)和條件的勞務(wù)公司簽定勞務(wù)合同。u1路政許可中的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)o路政許可行為也是具體行政行為。行政許可法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)違法 實(shí)施行政許可，給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照國家賠償法 的規(guī)定給予賠償。路政許可中，存在的違法實(shí)施許可的主要

10、現(xiàn)象有：1、對(duì)不需要取得許可的事項(xiàng)進(jìn)行許可。如有的公路管理機(jī)構(gòu)對(duì)在公路 兩側(cè)進(jìn)行建房進(jìn)行許可。事實(shí)上，根據(jù)公路法規(guī)定，公路兩側(cè)建筑 控制區(qū)內(nèi)禁止修建任何建筑物或構(gòu)筑物，是禁止性行為，如果加以許可, 則是違法許可。公路兩側(cè)建筑控制區(qū)以外進(jìn)行建房，路政管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行 許可則缺乏法律法規(guī)依據(jù)。路政管理部門的職責(zé)是對(duì)建筑的間距進(jìn)行控 制，并且防止對(duì)應(yīng)進(jìn)行建設(shè)出現(xiàn)“街道化”即可。2、濫發(fā)許可證件。如很多路政管理機(jī)構(gòu)在檢查在途超限運(yùn)輸車輛時(shí)， 收取賠（補(bǔ)）償費(fèi)后，為超限車輛補(bǔ)發(fā)通行證。事實(shí)上，通行證 就是一種許可證件。路政許可應(yīng)當(dāng)依申請(qǐng)進(jìn)行，未申請(qǐng)就不存在許可。 途中處理后主動(dòng)發(fā)放通行證不符合行政許可法的規(guī)

11、定。3、不按法定的權(quán)限進(jìn)行受理或許可。路政管理規(guī)定和超限運(yùn)輸 行駛公路管理規(guī)定等行政規(guī)章對(duì)路政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)及權(quán)責(zé)進(jìn)行了明 確劃分，但現(xiàn)實(shí)中普遍存在不按規(guī)定的權(quán)限進(jìn)行受理或許可的情況。主 要表現(xiàn)在一是縣級(jí)公路機(jī)構(gòu)以自己名義對(duì)超限運(yùn)輸車輛實(shí)施許可，而根 據(jù)國家規(guī)定，縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)并沒有許可實(shí)施權(quán)。再如砍伐公路行道 樹的許可，國道和省道的，由省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)來受理和許可，但是許 多縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)卻進(jìn)行受理再逐級(jí)上報(bào)地市公路管理機(jī)構(gòu)和省級(jí) 公路管理機(jī)構(gòu)。事實(shí)上，根據(jù)行政許可法規(guī)定，縣級(jí)公路管理機(jī)構(gòu) 在受理時(shí)應(yīng)以不屬于本機(jī)關(guān)職權(quán)范圍為由，即時(shí)作出不予受理決定，告 知直接向省級(jí)公路管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)。4、

12、不按行政許可法規(guī)定的程序發(fā)放相關(guān)許可文書。相關(guān)的許可文 書是路政管理機(jī)構(gòu)證明其正確按程序?qū)嵤┝嗽S可的重要證據(jù)，沒有這些 程序上的證據(jù)，如果遭遇到行政訴訟，必然會(huì)因程序不合法遭到敗訴。 預(yù)防上述路政許可中存在的行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)的方法主要是：1、嚴(yán)格按照國家規(guī)定的路政許可實(shí)施機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)劃分，來進(jìn)行受理和 許可。2、嚴(yán)格按照行政許可法及交通行政許可實(shí)施程序規(guī)定規(guī)定的 程序來進(jìn)行許wo五.公路使用性質(zhì)及行政等級(jí)變更時(shí)不依法定程序進(jìn)行引發(fā)的訴訟風(fēng) 險(xiǎn)。公路使用性質(zhì)變更主要表現(xiàn)在集鎮(zhèn)過境路段經(jīng)協(xié)商變?yōu)槌擎?zhèn)街道，導(dǎo)致 管理主體發(fā)生變更。公路使用性質(zhì)變更為城鎮(zhèn)街道，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，法 律沒有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)以約定或上級(jí)

13、政策進(jìn)行。如湖北省公路路政管理 條例規(guī)定，公路使用性質(zhì)發(fā)生變更，須報(bào)省交通行政主管部門批準(zhǔn)， 并依法辦理公路產(chǎn)權(quán)變更手續(xù)。也就是說，凡是沒有報(bào)湖北省交通廳批 準(zhǔn)的直接經(jīng)過協(xié)商改由城建部門養(yǎng)護(hù)管理的行為，非法定變更行為。這 些路段上因養(yǎng)護(hù)或管理瑕疵出了事故，公路管理機(jī)構(gòu)仍然是賠償?shù)闹?體。公路行政等級(jí)的變更應(yīng)當(dāng)依照公路法進(jìn)行。未按公路法規(guī)定的 程序進(jìn)行的行政等級(jí)的變更，是無效的變更。如本律師辦理的一個(gè)案子 中，某縣原由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管養(yǎng)的某鄉(xiāng)道被該市交通局及市計(jì)劃發(fā)展改 革委員會(huì)聯(lián)合發(fā)文，變更為縣道，并上報(bào)省公路局為列養(yǎng)公路，而該路 事實(shí)上仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)管養(yǎng)。該路上恰因管理瑕疵發(fā)生交通事故，縣

14、公路段被認(rèn)為是該路的管養(yǎng)單位而被列為被告。筆者以該路的行政等級(jí) 變更未經(jīng)過法定的變更程序，即應(yīng)當(dāng)由縣政府上報(bào)市政府批準(zhǔn)并報(bào)省交 通廳備案才可牛效為由，認(rèn)為市交通局與市計(jì)劃發(fā)展改革委員會(huì)的變更 該公路行政等級(jí)的文件無效，該公路在法律性質(zhì)上仍屬鄉(xiāng)道，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人 民政府管養(yǎng)。法院采納了本律師的主張。預(yù)防此類訴訟風(fēng)險(xiǎn)，要做到“有法必依”，按法律法規(guī)規(guī)定辦理變更手 續(xù)，并在移交時(shí)簽定好移交協(xié)議。最后，再談?wù)劰饭芾頇C(jī)構(gòu)如何減少訴訟風(fēng)險(xiǎn)的策略問題。當(dāng)前，公路管理機(jī)構(gòu)在公路的維護(hù)和管理過程中，除了確實(shí)存在過錯(cuò)外, 大量沒有過錯(cuò)也被判承擔(dān)賠償責(zé)任，造成“粘路就當(dāng)被告、當(dāng)被告就擔(dān) 責(zé)”的被動(dòng)局面。究其主要原因：一

15、是公路管理法律法規(guī)立法上有待于進(jìn)一步完善，有限的權(quán)和無限的責(zé) 之間的矛盾日益尖銳，這一矛盾十分不利于公路這公共服務(wù)設(shè)施的健 康發(fā)展。二是廣大社會(huì)公眾、學(xué)者、律師及法官對(duì)公路管理責(zé)、權(quán)、利理解上的 偏差。尤其是如南京機(jī)場(chǎng)高速公路物件致人損害之類判例的大量出現(xiàn)， 加快了片面強(qiáng)化公路管理機(jī)構(gòu)責(zé)任的負(fù)面影響力。三是法院順利結(jié)案的需要。法院一般都認(rèn)為公路管理機(jī)構(gòu)賠付能力強(qiáng)， 讓公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定責(zé)任，有利于案件的結(jié)案。四是公路管理機(jī)構(gòu)自身對(duì)公路法制的不夠重視，不注重公路法律專業(yè)人 才的培養(yǎng)，造成聘請(qǐng)的律師不懂路，懂路的專家不懂法。為改變當(dāng)前這種被動(dòng)現(xiàn)狀，本律師認(rèn)為，公路管理機(jī)構(gòu)除了要進(jìn)一步規(guī) 范公路管理各項(xiàng)工作、勤勉履行法定職責(zé)外，要注意以下幾點(diǎn)： 一是在公路管理的立法上要做到堅(jiān)持“責(zé)權(quán)利一致”的原則，條款上盡 量詳細(xì)，文字上用詞規(guī)范無歧義。爭(zhēng)取權(quán)利解釋部門對(duì)歧義法條作出有 利解釋。二是對(duì)涉路案件，依照事實(shí)和法律應(yīng)當(dāng)勝訴、卻沒取得勝訴結(jié)果的，一 定要把訴訟進(jìn)行到底。改變法官的一些觀點(diǎn)是需要長久的時(shí)間和耐力 的。事實(shí)證明，涉路案件中，公路管理機(jī)構(gòu)勝訴的案子大都經(jīng)歷了反復(fù) 的一審、二審和再審，才取得最終的