美國(guó)新金融法的理論設(shè)計(jì)與立法主旨

1、美國(guó)新金融法的理論設(shè)計(jì)與立法主旨（一）1999年11月，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了金融服務(wù)現(xiàn)代 化法結(jié)案，并經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署成為美國(guó)一部正式的新 金融法律。這部金融法律是美國(guó)20世紀(jì)70年代以來(lái)，特 別是近十多年來(lái)經(jīng)過(guò)充分醞釀而產(chǎn)生的一部最重要金融法 律，是美國(guó)金融制度史上繼建立聯(lián)邦儲(chǔ)蓄體制以來(lái)一項(xiàng)重 大制度建設(shè)。這部法律對(duì)美國(guó)金融業(yè)乃至全球金融業(yè)的結(jié) 構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方向以及新制度建設(shè)，已經(jīng)并正在發(fā)生重要 影響，而且，這種影響將隨著經(jīng)濟(jì)全球化的加速而逐步擴(kuò) 大和增強(qiáng)。美國(guó)金融服務(wù)現(xiàn)代化法又稱(chēng)gramm leachblile gact（格拉姆一利奇一布利利法），是以法案 的三位發(fā)起人名字命名的。他們是參議員、

2、參院銀行業(yè)小 組委員會(huì)副主席菲爾。格拉姆；眾議員、眾院銀行與金融 服務(wù)委員會(huì)主席詹姆斯。a.利奇；眾議員、眾院商務(wù)委員 會(huì)主席湯姆。布利利。美國(guó)金融服務(wù)現(xiàn)代化法，對(duì)美國(guó)70年代以來(lái)有關(guān) 金融監(jiān)管、金融業(yè)務(wù)的法律法規(guī)，進(jìn)行了突破性修改，將 美國(guó)數(shù)量極為巨大的金融法律法規(guī)進(jìn)行了統(tǒng)一規(guī)范，并在 放棄“分業(yè)”走向“混業(yè)”的理念下，整合了美國(guó)已有金 融法律，以成體系的形式將其表達(dá)出來(lái)，還對(duì)某些內(nèi)容作 出了權(quán)威性表述，而且，對(duì)目前尚未解決的某些法律問(wèn)題,提出了研究方向。（二）美國(guó)為什么要修改已經(jīng)實(shí)行了將近7 0年的銀行法呢？眾所周知，193 3年美國(guó)銀行法（即格拉斯一斯 蒂格爾法）是上世紀(jì)20年代末，30

3、年代初美國(guó)金融危機(jī) 后產(chǎn)生的一部重大法律，該法為商業(yè)銀行和證券業(yè)之間筑 起一道嚴(yán)實(shí)的“防火墻”，目的在于控制銀行資金違規(guī)流 入資本市場(chǎng)進(jìn)行投機(jī)活動(dòng)，以保持金融秩序穩(wěn)定，增強(qiáng)儲(chǔ) 戶(hù)對(duì)銀行的信心。由于當(dāng)時(shí)美國(guó)金融業(yè)以間接金融為主體, 銀行業(yè)在美國(guó)經(jīng)濟(jì)中占有重要地位，銀行業(yè)的穩(wěn)健運(yùn)行對(duì)保證整個(gè)金融業(yè)穩(wěn)定至關(guān)重要,銀行業(yè)危機(jī)必然導(dǎo)致美國(guó)經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩。因此，鞏固商業(yè)銀行，隔離證券業(yè)是當(dāng)時(shí)形勢(shì) 所要求。從二戰(zhàn)以后，尤其70年代“布雷頓森林體系”崩潰以 后，美國(guó)乃至國(guó)際經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境發(fā)生很大的變化。資本市 場(chǎng)迅速發(fā)展，資本商品和衍生商品日新月異，銀行業(yè)也不 得不進(jìn)入這個(gè)多姿多態(tài)的新市場(chǎng)。加上保險(xiǎn)業(yè)和名目繁多 的投

4、資基金興起，資本市場(chǎng)在美國(guó)金融中的地位明顯上升, 而且為投資者和經(jīng)營(yíng)者提供了巨額回報(bào)。特別是20世紀(jì)80年代信息科技的發(fā)展，極大地促進(jìn) 了金融業(yè)國(guó)際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴(kuò)大，西方發(fā) 達(dá)國(guó)家紛紛將國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、贏得全球市場(chǎng)作為目標(biāo)而改革本 國(guó)監(jiān)管體制。1989年英國(guó)開(kāi)始了名曰“大爆炸”的金融改 革，實(shí)施混業(yè)經(jīng)營(yíng)，合并監(jiān)管機(jī)構(gòu)，建立金融服務(wù)局，統(tǒng) 管銀行、證券、保險(xiǎn)、貨幣外匯交易等各種金融交易。 1994年日本學(xué)習(xí)英國(guó)做法，實(shí)行金融改革法，將原來(lái)大大 小小40多部涉及金融的法律進(jìn)行了全面修訂。與此同時(shí)， 國(guó)際金融界對(duì)金融監(jiān)管的理念發(fā)生理論創(chuàng)新，從最初的監(jiān) 管為了安全目的，而后發(fā)展為提高資源配置效

5、率，現(xiàn)在又 發(fā)展為增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以適應(yīng)'無(wú)疆界市場(chǎng)”和“無(wú)時(shí) 空限制”的全球交易。為此，第一，為適應(yīng)金融發(fā)展和金融深化的現(xiàn)代化趨 勢(shì)，美國(guó)金融體制必須做出相應(yīng)改革和調(diào)整，并建立新的 法律框架；第二，為適應(yīng)金融全球化的發(fā)展趨勢(shì)，增強(qiáng)美 國(guó)金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，必須對(duì)過(guò)去的體制進(jìn)行調(diào)整，并 給予立法保障；第三，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，美國(guó)金融業(yè)的發(fā)展 也形成了多層次、多樣化的結(jié)構(gòu)，為改進(jìn)金融服務(wù)、強(qiáng)化 金融企業(yè)實(shí)力，同時(shí)又要鞏固和扶植中小金融機(jī)構(gòu)，必須 通過(guò)立法，做出詳細(xì)規(guī)定；第四，金融業(yè)潛在風(fēng)險(xiǎn)很大， 為防范風(fēng)險(xiǎn)，必須加強(qiáng)對(duì)金融業(yè)的監(jiān)督管理，并以立法形 式確定下來(lái)。（三）美國(guó)新金融法的基本理論設(shè)計(jì)

6、和立法主旨是什 么呢？第一，混業(yè)經(jīng)營(yíng)，全能銀行。二戰(zhàn)以前和二戰(zhàn)后相當(dāng)一段時(shí)間，美國(guó)金融業(yè)一直是 遵循分業(yè)經(jīng)營(yíng)的基本理念運(yùn)作的。這也是當(dāng)時(shí)國(guó)際金融業(yè) 的一般格局。但是，近20年來(lái)，金融技術(shù)迅速發(fā)展，金融 業(yè)采用新技術(shù)和新的經(jīng)營(yíng)方式在國(guó)際范圍內(nèi)形成新的熱潮。 銀行業(yè)兼并之風(fēng)盛行，銀行業(yè)務(wù)與證券、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)互相滲 透，以商業(yè)銀行為核心的銀行持股公司出現(xiàn)，凡與“銀行 業(yè)務(wù)緊密相關(guān)”的業(yè)務(wù)活動(dòng)，如投資咨詢(xún)、信息服務(wù)、信 用卡服務(wù)、商業(yè)銀行票據(jù)、租賃、不動(dòng)產(chǎn)評(píng)估等，并與證 券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、房地產(chǎn)金融業(yè)、旅游業(yè)等開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)。 銀行業(yè)實(shí)際上“突破” 了分業(yè)經(jīng)營(yíng)的框限，已進(jìn)入證券市 場(chǎng)和保險(xiǎn)市場(chǎng)。但從立法上講，這

7、樣的“突破”，并非“正 道”，沒(méi)有充足的法律依據(jù)。另外，從組織構(gòu)架看，美國(guó)雖 是大銀行制度，但與國(guó)際上興起的“全能銀行”相比，在 資金調(diào)配運(yùn)用、資產(chǎn)種類(lèi)、成本控制、經(jīng)營(yíng)效益上并不占 多大優(yōu)勢(shì)。為在國(guó)際金融市場(chǎng)上占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位，并在金融 全球化穩(wěn)執(zhí)牛耳，美國(guó)自80年代以來(lái)，進(jìn)行了大規(guī)模的金 融結(jié)構(gòu)調(diào)整的立法。先后頒布了存款機(jī)構(gòu)放松管制和貨 幣控制法、存款機(jī)構(gòu)法、銀行業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)法和金 融機(jī)構(gòu)改革、復(fù)興和實(shí)施法，放松存款利率管制，取消銀 行業(yè)務(wù)地域限制，突破金融業(yè)分業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，鼓勵(lì)金融機(jī) 構(gòu)聯(lián)合與競(jìng)爭(zhēng)，最終走上了 “混業(yè)經(jīng)營(yíng)”和向“全能銀行” 發(fā)展的新道路。美國(guó)新金融法，是對(duì)以上法律理念的“整 合”的

8、產(chǎn)物。第二，以“效率與競(jìng)爭(zhēng)”理念作為立法的理論基礎(chǔ)。自1933年美國(guó)銀行法頒布以來(lái)的60多年間，國(guó) 際上，各國(guó)對(duì)金融立法的理念出現(xiàn)了三次大變化，經(jīng)歷了 從為了安全的目的，發(fā)展到為了提高資源配置效率的目的, 再發(fā)展到為了增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，特別是國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的目的的過(guò) 程。1933年美國(guó)銀行法的立法理念，是明確地建立在 “安全”基礎(chǔ)上的，一切為了維護(hù)金融市場(chǎng)安全而設(shè)計(jì)有 關(guān)法律。這一理念一直根深蒂固地成為美國(guó)金融業(yè)監(jiān)管和 立法的基礎(chǔ)，影響非常深遠(yuǎn)。但是，60多年來(lái)國(guó)際金融狀 況已發(fā)生劃時(shí)代變化：（1）共同基金創(chuàng)立并吸納巨大資金 進(jìn)入證券市場(chǎng)；（2）證券公司開(kāi)辦客戶(hù)現(xiàn)金管理賬戶(hù)；（3 ） 電子技術(shù)進(jìn)一步提高

9、了金融交易效率，降低成本，復(fù)雜的 衍生金融交易可使用電腦程序進(jìn)行；（4）歐洲市場(chǎng)金融業(yè) 務(wù)兼容性與競(jìng)爭(zhēng)力加強(qiáng)。為此，美國(guó)從70年代就開(kāi)始不斷 調(diào)整金融立法理念，通過(guò)采取逐步變通的司法解釋和專(zhuān)項(xiàng) 立法，調(diào)整了單純?yōu)椤鞍踩倍⒎?，轉(zhuǎn)向?yàn)椤靶省倍?立法。進(jìn)入80年代后，國(guó)際金融進(jìn)入了新的競(jìng)爭(zhēng)階段。金 融全球化趨勢(shì)加快，加上電子技術(shù)的發(fā)展，極大地促進(jìn)了 金融業(yè)國(guó)際交易成本的降低和交易規(guī)模的擴(kuò)大。在新形勢(shì) 下，美國(guó)開(kāi)始將國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、贏得全球市場(chǎng)作為目標(biāo)。因 此，鼓勵(lì)和促進(jìn)美國(guó)金融業(yè)增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力成為理所當(dāng)然 的立法理念。美國(guó)新金融法的立法新理論就產(chǎn)生了。 第三，調(diào)整監(jiān)管制度，實(shí)施功能監(jiān)管。由于金融業(yè)務(wù)

10、范圍的改變以及金融業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的變化, 過(guò)去銀行業(yè)與證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)之間筑起的“防火墻”被撤 除，金融業(yè)各機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)生交叉，實(shí)現(xiàn)了全面的混業(yè)經(jīng) 營(yíng)，原先“分業(yè)監(jiān)管”的辦法已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新情況的需要， 加上金融業(yè)全球化趨勢(shì)正在加快，運(yùn)作更為復(fù)雜多樣，采 取老的以機(jī)構(gòu)為對(duì)象的“分業(yè)監(jiān)管”辦法，已經(jīng)達(dá)不到監(jiān) 管的目的。而新形勢(shì)下，對(duì)金融業(yè)監(jiān)管不僅不能因業(yè)務(wù)范 圍的變動(dòng)以及地緣限制的消除而削弱，而且監(jiān)管力度，監(jiān) 管范圍等方面還需強(qiáng)化，這也為幾次世界性的金融危機(jī)的 實(shí)踐所證明，因此，國(guó)際金融界提出了 “功能監(jiān)管”的理 論。因?yàn)樵诨鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的金融體制下，不僅金融 持股公司，即使是單個(gè)金融企業(yè)，也可能是各

11、種金融業(yè)務(wù) 交叉的，“被監(jiān)管者”形成了一個(gè)很復(fù)雜的體系。原來(lái)釆用 的“部門(mén)對(duì)機(jī)構(gòu)”的監(jiān)管方式已不適用，必須實(shí)施“功能 監(jiān)管”。要求按金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)金融經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的性質(zhì)，使其 按“功能”，分別由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管?！肮δ鼙O(jiān)管” 實(shí)質(zhì)是一種交叉監(jiān)管。根據(jù)新金融法，為了避免監(jiān)管機(jī)構(gòu) 互相間的矛盾，還作出了一些規(guī)定，如共享信息數(shù)據(jù)、遵 守保密制度、相互協(xié)商制度以及各監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)負(fù)監(jiān)管的主 要職責(zé)等。但是，從內(nèi)容看，美國(guó)新金融法的“功能監(jiān)管” 在實(shí)施中，還有許多探索空間。（四）美國(guó)新金融法對(duì)中國(guó)金融監(jiān)管和立法有什么啟 示？美國(guó)1933年銀行法（即格拉斯一一斯蒂格爾法） 曾經(jīng)對(duì)世界金融業(yè)監(jiān)管與金融業(yè)立法產(chǎn)

12、生過(guò)重大影響，其 中對(duì)英國(guó)、日本過(guò)去的金融立法以及后來(lái)我國(guó)的金融立法 影響尤為明顯。但隨著國(guó)際性金融改革潮流興起，英國(guó)、 日本等西方發(fā)達(dá)國(guó)家在過(guò)去10多年里，也已逐步實(shí)現(xiàn)金融 全球化為目標(biāo)的金融改革，以法律形式推進(jìn)了這個(gè)步驟。 他們以集中清理修訂原有金融業(yè)法律法規(guī)為突破口，通過(guò) 頒布新法律，來(lái)規(guī)范和推進(jìn)金融創(chuàng)新，提高金融業(yè)的國(guó)際 競(jìng)爭(zhēng)力。如英國(guó)制訂了英格蘭銀行法和金融服務(wù)市 場(chǎng)法案。日本在經(jīng)歷了多次金融動(dòng)蕩的深刻教訓(xùn)后，也開(kāi) 始了金融改革，頒布了金融體制改革法。這些立法都撤 消了過(guò)去對(duì)金融業(yè)務(wù)范圍的各種限制，授予銀行、證券、 保險(xiǎn)以及其他金融機(jī)構(gòu)的更多自由競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利和空間，把 新立法原則定位為

13、自山、公平和全球化，目標(biāo)集中到提高 國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力上。美國(guó)新金融法的頒布對(duì)中國(guó)金融業(yè)也掀起了爭(zhēng)論的風(fēng) 波。首先，中國(guó)目前實(shí)施的商業(yè)銀行法、證券法、 保險(xiǎn)法等，立法理念就是"分業(yè)經(jīng)營(yíng)”原則。面對(duì)金 融全球化和中國(guó)加入w t0,金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)原則在逐步改變, 業(yè)務(wù)交叉已有發(fā)生，但是，由于中國(guó)金融業(yè)無(wú)論交易方式 和規(guī)模，目前都沒(méi)有突破非混業(yè)的框限，基本上仍是“分 業(yè)經(jīng)營(yíng)”?？墒?，“漸變”趨勢(shì)正在加快，而且不可避免， 因此，需要盡快研究，從“分業(yè)”到“混業(yè)”的穩(wěn)步過(guò)渡 措施與立法配套。其次，中國(guó)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)定位中， 安全、效率與競(jìng)爭(zhēng)三者關(guān)系如何處理，已提上日程。因此, 應(yīng)當(dāng)盡快從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，做出中長(zhǎng)期的正確定位，以利 金融制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)看，金融業(yè)成熟度還 不太高，風(fēng)險(xiǎn)大，完全照搬西方金融構(gòu)架，以增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力 為主要目標(biāo)，還不太現(xiàn)實(shí)。應(yīng)以“安全”為基礎(chǔ)，創(chuàng)建高 效率和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的金融制度。第三，實(shí)施“功能監(jiān)管”是 一種好的監(jiān)管理念，中國(guó)應(yīng)當(dāng)逐步將此理念滲入監(jiān)管體制 之中，隨著金融業(yè)發(fā)展，金融機(jī)構(gòu)