關(guān)于養(yǎng)老的調(diào)研報告(修改版)

1、情系夕陽 轉(zhuǎn)型發(fā)展 -關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的研究和探索蕪湖市發(fā)改委 谷先斌 譚秉禹隨著人口老齡化速度的加快與老年人口規(guī)模的日益擴大，全社會對人口老齡化和老年人口問題更為關(guān)注。國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃指出，基本養(yǎng)老服務(wù)，是“十二五”時期，政府提供的社會基本服務(wù)之一，特別要求“建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵居家養(yǎng)老，拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能，增強公益性養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)服務(wù)能力，鼓勵通過公建民營、民辦公助等方式引導(dǎo)社會資本參與養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)建設(shè)和管理運行”?？梢姡哟笸七M養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是推動建設(shè)和諧社會的必然要求，建立健全養(yǎng)老服務(wù)體系是當(dāng)前應(yīng)對人口老齡化背景下老年人順利實現(xiàn)養(yǎng)老的關(guān)鍵。我們以蕪湖市

2、為例，就目前60歲以上老人的養(yǎng)老現(xiàn)狀進行研究和思考。一、蕪湖市的老齡人口狀況分析根據(jù)第六次全國人口普查資料顯示，蕪湖市常住人口為354.51萬人。截至2012年底，有60歲以上老年人61萬，約占戶籍人口的16%，并以年均超過3%的速度增長；80歲以上高齡老年人6.5萬，約占老年人口的11%。預(yù)計到2015年末，全市老年人口將占全市人口的18%以上。目前蕪湖的老年人口比重已經(jīng)遠遠超過國際標(biāo)準(zhǔn)的7%，有關(guān)數(shù)據(jù)表明，我市已經(jīng)進入了老齡化社會，而且老齡化程度高于全省、更高于全國平均水平。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在60歲以上老人中，可以劃分成與子女同住、空巢老人、三無老人（無經(jīng)濟來源，無勞動能力，無法定贍養(yǎng)人

3、）這樣三種類型：1、與子女同住的老人此類老人，是相對于空巢老人而言，指子女與父母同住或者居住于同一城市的。在蕪湖地區(qū)，一般指子女工作、生活在蕪湖，與老人同住在一起或者距離較近的情況，目前全市范圍內(nèi)約有51萬。相對于空巢老人，此類老人的兒女能給予老人較好的照顧和關(guān)愛，老人的就醫(yī)住院、生活服務(wù)、精神慰藉等需求，均會得到較好的解決。當(dāng)然，為了減輕子女的負擔(dān)，部分老人也希望通過社會化的居家養(yǎng)老服務(wù)，改善自己的生活品質(zhì)，提升幸福指數(shù)。2、空巢老人蕪湖市目前有空巢老人9.9萬，約占老年人口的16%。人口普查資料顯示，隨著家庭生育水平下降、居住觀念變化（老年人與年輕人分開居住）等原因，蕪湖市家庭戶規(guī)模趨于縮

4、小。而蕪湖作為勞動力輸出市，人員遷徙流動性較大，這些因素加劇了老年人空巢情況?？粘怖先诉@一群體，在經(jīng)濟壓力、精神慰藉、生病照料、生活服務(wù)等諸多方面，都需要更多的關(guān)心和幫助。只有通過加大城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和日間照料中心建設(shè)、發(fā)揮家庭養(yǎng)老和志愿服務(wù)作用等措施，才能引導(dǎo)全社會形成共同關(guān)愛空巢老人的良好風(fēng)氣。3、三無老人三無老人，是指無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)人的老年人。以蕪湖市的鏡湖區(qū)為例，目前轄區(qū)內(nèi)共有三無老人215位（截止2013年1月），其中二十余位長期住院，大多存在著經(jīng)濟條件差、健康狀況差、生活質(zhì)量差的問題。隨著人口老齡化進程的不斷加劇，三無老人對生活照料、醫(yī)療保健、精神文化等方面的需

5、求日益凸顯，如何有效解決他們的養(yǎng)老問題，是構(gòu)建和諧社會，關(guān)愛弱勢群體的重要工作內(nèi)容。二、蕪湖市現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)情況將于2013年7月1日實施的中華人民共和國老年人權(quán)益保障法明確指出我國將建立多層次的社會保障體系，逐步提高對老年人的保障水平，建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。參照人口老齡化不斷加劇的實情，蕪湖市也加快了構(gòu)建基本養(yǎng)老服務(wù)體系的進程，促進社會福利工作由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。主動適應(yīng)人口老齡化、高齡化發(fā)展趨勢，加大老齡工作力度。參照我國現(xiàn)行的“90:8:2”的養(yǎng)老比例（即90%的老人將居家養(yǎng)老作為首選，8%的老人需要社區(qū)提供日間照料和托老服務(wù)，2

6、%的老人選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)），大力發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，構(gòu)建居家、社區(qū)、機構(gòu)三位一體的基本養(yǎng)老服務(wù)體系。1、居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展情況到“十二五”末，蕪湖市的75萬老年人中預(yù)計將有67.5萬老年人選擇居家養(yǎng)老。針對該情況，蕪湖市按照城鄉(xiāng)一體化和區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的要求，積極建立以社區(qū)服務(wù)為依托的居家養(yǎng)老社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，滿足老人的緊急救助、生活照料、醫(yī)療陪護、法律援助和精神娛樂等多元化需求，為老年人提供個性化幫助和溫馨服務(wù)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，努力實現(xiàn)“養(yǎng)老不離家，服務(wù)送到家”。全市所有街道辦事處都開展了居家養(yǎng)老服務(wù)試點，現(xiàn)已建立了17個街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心。2、日間照料和托老服務(wù)機構(gòu)發(fā)展情況蕪湖目前有45個社

7、區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站（日間照料中心）。日間照料中心是指為服務(wù)范圍內(nèi)需要一定生活照料的老年人提供膳食供應(yīng)、個人照顧、保健康復(fù)、休閑娛樂等日間照料服務(wù)的機構(gòu)設(shè)施。日間照料能夠有針對性的滿足不同老人的需求，服務(wù)多樣形式靈活。目前，我市也正在逐漸加大對老年日間照料中心的發(fā)展建設(shè)力度，并將在有條件的社區(qū)進一步推廣，力爭使日間照料中心逐漸遍布各個社區(qū)，滿足日托老人生活照料、保健、休閑娛樂等方面的基本需求，使老人在社區(qū)內(nèi)能夠享受到最全面、高質(zhì)量、低成本的養(yǎng)老服務(wù)。3、專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展情況在大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老的同時，也應(yīng)看到仍有部分老人需要通過專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)養(yǎng)老。這些專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)具有相對完整的生活起居、文

8、化娛樂、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療保健等配套服務(wù)設(shè)施，可以幫助部分喪失自理能力、且家庭無法照顧的老人安享晚年。目前全市共有公辦養(yǎng)老機構(gòu)106家，床位1.22萬張。其中農(nóng)村敬老院98所、床位1.1萬余張。三、現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系主要存在的問題根據(jù)對蕪湖市的養(yǎng)老建設(shè)情況進行分析和研究，我們可以看出，目前我國養(yǎng)老體系建設(shè)依然還處于一個實踐探索階段，我國居家養(yǎng)老服務(wù)體系還沒有完全建立起來，面臨著諸多難點。筆者認為，主要存在的問題如下：（一）養(yǎng)老社會化程度不夠，投資主體單一，資金投入不足。社區(qū)老年設(shè)施由國家民政部門直辦、直管的做法還沒有根本改變，福利機構(gòu)的服務(wù)對象仍以傳統(tǒng)的社會救助對象為主。能夠承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)的民間

9、機構(gòu)和團體組織發(fā)展滯后。開辟國家、集體、社會組織和個人等多渠道籌資方式，以多種所有制形式發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)也還遠遠不夠。養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，硬件設(shè)備和服務(wù)水平難以滿足老年人的實際需要。（二）養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)或參與人員專業(yè)化水平不夠。目前，社會化養(yǎng)老管理人員和服務(wù)人員整體素質(zhì)不高，缺少社會工作者的積極參與，并且很大一部分是志愿者組成，缺乏相對的穩(wěn)定性，很難滿足老年人日益增長的多元化社會養(yǎng)老需求，服務(wù)水平也普遍較低。表現(xiàn)在：第一，一些從事養(yǎng)老服務(wù)的工作者并沒有樹立一定的價值觀，常常把從事這個職業(yè)作為暫時的或者退而求其次的選擇，導(dǎo)致從事該項工作的意愿和積極性都并不高；第二，多數(shù)服務(wù)人員沒有養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)背景

10、，有的只是經(jīng)過比較簡單的崗前培訓(xùn)，更有甚者連培訓(xùn)都沒有參加過，這就使得他（她）們?nèi)狈I(yè)的護理知識，服務(wù)水平較低，服務(wù)形式也很單一，僅僅停留在為老人提供基本的日常生活照料上；第三，目前我國絕大多數(shù)養(yǎng)老機構(gòu)都沒有配備專業(yè)的心理疏導(dǎo)員（或類似的工作人員），養(yǎng)老從業(yè)人員一般缺乏精神撫慰方面的技巧，特別是一些年齡比較大的護理人員由于文化層次較低，加之缺乏專業(yè)訓(xùn)練，無論是在理論知識還是在專業(yè)技巧等方面都十分匱乏，而選擇居家養(yǎng)老方式的恰恰是那些子女不在身邊、高齡、生活不能自理的老人，他們更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服務(wù)人員不具備專業(yè)技能就容易造成老人在精神層面得不到滿足。（三）養(yǎng)老的法律法規(guī)不完善

11、。我國在有關(guān)養(yǎng)老的制度設(shè)計上主要遵從了家庭養(yǎng)老的思想，換言之，家庭養(yǎng)老思想是我國養(yǎng)老政策的法律基礎(chǔ)。目前我國還沒有頒布專門關(guān)于居家養(yǎng)老的法律，各地區(qū)、各級政府所制定的政策和下發(fā)的文件基本上都是以2008年1 月29日由國家發(fā)改委、民政部等十部委聯(lián)合下發(fā)的關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見為指導(dǎo)思想。因此，從法律效力上來看并不高；從地域上來看，一般都是針對各地方所制定的，不具有普遍的約束力。（四）養(yǎng)老的政策支持力度不夠。目前，政府對養(yǎng)老重要性、緊迫性認識不足，沒有把養(yǎng)老、助老服務(wù)事業(yè)提高到反映一個社會文明進步水平和提高人民生活質(zhì)量、保持社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度來認識，除此之外，政府對資源分配和政策扶持

12、力度不夠，致使社會化居家養(yǎng)老主體還是處于自發(fā)的、無序的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。四、關(guān)于建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系方面的幾點建議開拓創(chuàng)新，轉(zhuǎn)型發(fā)展，針對現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系主要存在的問題，筆者對政府應(yīng)如何建立和完善養(yǎng)老服務(wù)體系提出以下政策建議，僅供參考：（一）由政府組織引導(dǎo)，建立一個“市場化運營為主，政府性補充為輔”的全覆蓋養(yǎng)老服務(wù)體系。1、積極推動市場運營模式下的居家養(yǎng)老。從我國現(xiàn)有的養(yǎng)老模式來看，居家養(yǎng)老占整個養(yǎng)老類型的90%以上。所以，以需求為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老服務(wù)模式，需要市場化運作機制。作為一種準(zhǔn)公共物品，居家養(yǎng)老服務(wù)具有一定私人物品的特征，私人物品需要通過市場才能夠達到最好的資源配置。居家養(yǎng)老模式強調(diào)從需求

13、出發(fā)。不同的老人，他們的身體條件、經(jīng)濟條件和生活質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬別，居家養(yǎng)老從需求出發(fā)，就需要具體考慮每一位老年人具體和特殊的養(yǎng)老服務(wù)需求，提供多層次、多樣化、多水平和個性化的養(yǎng)老服務(wù)。在資源有限的情況下，市場化的引入能夠使社會養(yǎng)老資源分配和服務(wù)供給達到合理組合和有效配置，與養(yǎng)老相關(guān)的分散資源能夠按一定規(guī)則納入到社會再生產(chǎn)體系中，在企業(yè)經(jīng)營化方式的有效組合下，相關(guān)閑置或低效能的資源能夠產(chǎn)出最大化的效用。首先，積極引入市場機制，使養(yǎng)老服務(wù)走向社會化道路。改變僅僅依靠社區(qū)創(chuàng)辦居家養(yǎng)老的路子，引導(dǎo)民間組織和個人積極參與興辦養(yǎng)老機構(gòu)。要把建立健全各級各類居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)作為社區(qū)建設(shè)的重要任務(wù)落到實

14、處，在人財物等方面予以實實在在的支持和輔助；同時，政府對其在政策方面進行支持和引導(dǎo)，使其可以規(guī)范的運行。其次，建立全方位、多層次的養(yǎng)老管理機構(gòu)。設(shè)立專門管理居家養(yǎng)老的機構(gòu)，形成無論從宏觀的政策供給還是到微觀的為老服務(wù)都有相應(yīng)管理機構(gòu)的管理網(wǎng)絡(luò)，具體對老年人的生活料理和精神慰藉等進行日常管理，滿足老年人個性化的養(yǎng)老需求，形成政府職能部門、社區(qū)和民間組織之間養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的有效銜接機制。第三，老百姓也可以采取“購買服務(wù)”的方式，購買個性化養(yǎng)老服務(wù)項目。老年事業(yè)發(fā)展的目的就是為了給老年人提供全方位的服務(wù)，而這就要依托民營資本介入興辦的養(yǎng)老機構(gòu)市場化運營模式為主，借助相關(guān)的信息平臺，老年人可以根據(jù)自

15、身需求對個性化服務(wù)項目進行購買，為我市老年人提供生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理和精神慰藉等全方位、多層次的服務(wù)。通過對老年人生活、文化、精神等多方面需求的挖掘，積極拓展“銀發(fā)”產(chǎn)業(yè)，如：養(yǎng)老行業(yè)、餐飲行業(yè)、家政服務(wù)業(yè)、保健行業(yè)、醫(yī)療行業(yè)、培訓(xùn)行業(yè)、婚介行業(yè)、通訊行業(yè)等等，通過平臺的統(tǒng)一整合使老年人可以輕松獲得所需的各種服務(wù)，同時推進服務(wù)業(yè)的良性發(fā)展。2、政府性補充為輔，繼續(xù)做好基本養(yǎng)老服體系建設(shè)。除居家養(yǎng)老外，針對占比相對較小的社區(qū)、機構(gòu)類養(yǎng)老方面，政府應(yīng)繼續(xù)加大力度，進一步體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性，繼續(xù)做好養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。以蕪湖為例，截止2012年，全市為提高養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在城市規(guī)劃中的比重，建立一

16、批居家養(yǎng)老服務(wù)中心。目前，蕪湖市已建設(shè)好的日間照料中心有45個，公辦養(yǎng)老機構(gòu)106家，床位1.22萬張。其中農(nóng)村敬老院98所、床位1.1萬余張。蕪湖市除了持續(xù)跟進做好市、區(qū)各級敬老院福利院養(yǎng)老服務(wù)工作，也積極鼓勵支持民間組織、企業(yè)和個人，采取公辦民營、民辦公助、合資合作等多種形式，多渠道興辦養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。全市民辦老年公寓已達19家，擁有床位1700余張。通過2013年初對蕪湖市鏡湖區(qū)范圍內(nèi)六家專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)的一一走訪，目前已配備專業(yè)護工70余人，最大的老年公寓居住面積達到1800平方米，可入住床位有192個，配備專業(yè)護工70余人，在做好身體護理的同時做好心理護理，讓每位入住老人都能得到家庭般的關(guān)懷

17、照顧?？紤]到當(dāng)前我國政治、社會等實際情況，現(xiàn)有的養(yǎng)老服務(wù)體系已越來越不能滿足日益增長的人口老年化的社會需要，筆者認為，綜合上述兩點，就可以基本建立起一個“市場化運營為主，政府性補充為輔”的全覆蓋養(yǎng)老服務(wù)體系。（二）政府搞好養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵是建立完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督考核機制。要積極鼓勵并規(guī)范社會資本進入養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，形成公開、民主、規(guī)范、長期的資金投入制度，政府工作的著力點就是進一步明確養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的管理主體，簡化管理機構(gòu)。政府開展養(yǎng)老服務(wù)工作的重中之重是建立完善養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督考核長效機制，同時要積極轉(zhuǎn)變政府職能，由政府直接投資管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接宏觀調(diào)控，通過建立健全養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)行業(yè)協(xié)會，建立科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)

18、審核、評估和監(jiān)督機制，建立養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)評估和評價體系。養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督考核長效機制是養(yǎng)老機構(gòu)能夠長期良性運作的關(guān)鍵，政府管理、服務(wù)質(zhì)量控制、服務(wù)資格審核等工作，可以更好的凸顯“公平、公開、公益”的原則。政府有效地監(jiān)管可以進一步完善養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，使社會化養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)在良性競爭的機制中優(yōu)勝劣汰，使政府的關(guān)懷可以滲透到每一個老人的養(yǎng)老服務(wù)中去，真正做到“情系夕陽”。（三）加快養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才隊伍建設(shè)和志愿者隊伍建設(shè)。 專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)人員的缺乏直接制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的進一步發(fā)展和服務(wù)水平的提高，加快養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)，必須要鼓勵和支持更多人投身養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷擴大從業(yè)人員隊伍，逐步提高養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平。為此，一是要鼓勵和支持相關(guān)高等院校和中等職業(yè)學(xué)校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)和課程，培養(yǎng)專門人才;二是加強與大專院校、衛(wèi)生院校的聯(lián)合協(xié)作，對現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)人員進行有計劃的培訓(xùn)，不斷提高其職業(yè)道德、服務(wù)意識和業(yè)務(wù)技能水平;三是規(guī)范養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，推行養(yǎng)老管理和服務(wù)人員持證上崗;四是制定和完善養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的行業(yè)規(guī)范和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強對養(yǎng)老服務(wù)工作的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)。在養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)人才嚴(yán)重短缺的情況下，