浙江水資源安全保障體系構建及對策建議

1、浙江水資源安全保障體系構建及對策建議浙江水資源安全保障體系構建及對策建議浙江水資源安全保障體系構建及對策建議摘要目前，浙江省正常年份的人均水資源量僅略高于嚴重缺水邊緣標準。到2020年全省人均水資源量將降到嚴重缺水邊緣警戒線之下。當前浙江在水資源安全方面的突出問題是，水資源需求結構不合理，水資源利用方式粗放、利用效率低下，水資源污染嚴重。它們加劇了水資源供求矛盾，使浙江面臨十分嚴峻生態(tài)形勢。水資源安全保障體系的構建是一個系統(tǒng)工程，應包括三大體系：供給保障體系，需求保障體系，貿(mào)易保障體系。研究報告提出了系統(tǒng)的構想，其中不少具有新意，如達標廢水排放也應嚴格實施總量控制；將部分水庫的發(fā)電功能調(diào)整為飲

2、用功能；實施海水淡化工程計劃；學習缺水國家的用水、管水經(jīng)驗，引進和開發(fā)節(jié)水技術；基本生活用水和公共用水體現(xiàn)公平優(yōu)先，生產(chǎn)性用水和享樂型生活用水體現(xiàn)效率優(yōu)先；進一步提高水資源的重復利用率，進一步壓縮水資源密集型的產(chǎn)業(yè)；率先建立規(guī)范的水權交易市場；建立水污染權交易體制，優(yōu)化水環(huán)境容量資源的配置；鼓勵進口虛擬水多的產(chǎn)品（如糧食），鼓勵出口虛擬水少的產(chǎn)品，并限制出口虛擬水多的產(chǎn)品。我省建設水資源安全保障體系需要六大創(chuàng)新：通過制度創(chuàng)新，構筑與節(jié)水型社會相適應的游戲規(guī)則；通過工程創(chuàng)新，構筑起符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代水網(wǎng)；通過科技創(chuàng)新，構筑起節(jié)水型技術體系；通過政府創(chuàng)新，形成水資源保護與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌的綜合決策

3、機制；通過市場創(chuàng)新，充分發(fā)揮市場機制在水資源配置領域的基礎性作用；通過社會創(chuàng)新，廣泛發(fā)動公眾自覺參與到節(jié)水型社會的建設中來。報告提出了一系列富有新意并具有可操作性的建議。浙江大學沈滿洪教授主持完成的省社科規(guī)劃重大招標課題我省重要資源安全保障體系的構建及策略研究以水資源為例，通過對我省水資源安全形勢的分析，提出了構建水資源安全保障體系的三大子體系供給保障體系、需求保障體系、貿(mào)易保障體系，并提出了對策建議。主要觀點如下：一、浙江水資源安全形勢分析1水資源總量豐富，但人均占有量較少，水資源數(shù)量時空分布不均浙江水資源量年際分布極不均勻,最豐年份是最枯年份水資源量的2.91倍。人均水資源擁有量僅2100

4、m3，比全國人均水資源擁有量約低100m3左右。按照國際標準，目前浙江省正常年份的人均水資源量僅略高于嚴重缺水邊緣，到2020年全省的人均水資源量將降到1940m3左右，已處于缺水警戒線之下，而枯水年份的人均水資源量更低。2水資源需求結構不合理，供求矛盾十分尖銳，“以供定用”特征明顯與發(fā)達國家的用水結構相比較，浙江省用水結構明顯不合理。2003年全省總用水量為205.98億m3，其中，農(nóng)業(yè)總用水量54.3%，比重偏高，工業(yè)用水量占26.8%，城鎮(zhèn)公共用水量占3.2%；居民生活用水量占10.0%（如計入城鎮(zhèn)公共用水則占13.2%）；生態(tài)環(huán)境用水量占5.6%。隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，農(nóng)業(yè)、工

5、業(yè)、居民生活與生態(tài)環(huán)境競相用水的情況將進一步加劇。水資源供求的結構性矛盾直接制約著浙江省經(jīng)濟社會的發(fā)展。浙江省水資源供求呈現(xiàn)出明顯的“以供定用”特征。全省資源型缺水、水質型缺水、工程型缺水同時并存，各地區(qū)水資源分布的不平衡性進一步加劇了水資源供求矛盾。部分地區(qū)因缺水問題進而導致地下水超采，杭嘉湖地區(qū)、寧波地區(qū)、溫黃平原等地已出現(xiàn)局部地區(qū)地面沉降，其中嘉興城區(qū)2003年累計最大沉降量達到860毫米，出現(xiàn)水問題“并發(fā)癥”。3水資源過度利用，水資源利用方式粗放，用水效率低下國際上通常認為，地表水資源利用率超過30%即會對生態(tài)環(huán)境造成影響，超過40%則對生態(tài)環(huán)境會有嚴重影響，使生態(tài)系統(tǒng)遭到破壞，水資源

6、開發(fā)利用不可持續(xù)，嚴重影響經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。2003年全省平均水資源利用率為35.9%，其中7個地區(qū)均高于40%，湖州、舟山利用率超過80%，嘉興更高達604.7%。即使是降水量正常水平的2001年，嘉興、湖州的水資源利用率也遠超過40%。在水資源被過度利用的同時，水資源利用方式粗放、用水效率低，用水浪費非常嚴重。浙江省總耗水量及耗水率較高，2003年全省總耗水量為117.18億m3，平均耗水率為56.9%，其中農(nóng)田灌溉耗水量就占了62.7%，林牧漁畜耗水量占9.7%，工業(yè)耗水量占12.8%，城鎮(zhèn)公共耗水量占2.8%，居民生活耗水量占10.3%，生態(tài)環(huán)境耗水量占1.7%。全省萬元GDP用水

7、量為219.2m3，每立方米水產(chǎn)出僅45.61元，約合5.5美元，而美國、德國、日本的每立方米水產(chǎn)出分別達到14.4、47.5、53.9美元。按照目前的供水能力及用水效率，2020年全省缺水量將達到125141億m3。4水資源污染嚴重，水資源質量安全問題突出浙江省19812003年23年時間的環(huán)境庫茲涅茨曲線的軌跡表明，隨著人均收入水平的上升，廢水排放量呈現(xiàn)上升趨勢，處于倒“U”型環(huán)境庫茲涅茨曲線的上升階段，與發(fā)達國家在工業(yè)化過程中的曲線軌跡相似。如圖1所示。與發(fā)達國家不同的是：發(fā)達國家一般形態(tài)的環(huán)境庫茲涅茨曲線在上升階段是按照遞減的速度上升的，而浙江省的環(huán)境庫茲涅茨曲線在上升階段則是按照遞增

8、的速度上升的。圖1 浙江省19812003年的環(huán)境庫茲涅茨曲線水域污染特別是杭嘉湖平原、寧紹平原、溫黃平原、溫瑞平原等省內(nèi)水鄉(xiāng)平原地區(qū)的水污染特別嚴重，水質基本為、類， 84的河段不能滿足功能要求。嘉興等甚至出現(xiàn)“水鄉(xiāng)澤國無水喝”的狀況。杭嘉湖、寧波、溫黃、溫瑞等沿海平原因過量開采地下水引起了局部區(qū)域地面沉降。2003年嘉興城區(qū)沉降中心最大累計沉降量為860毫米。二、浙江水資源安全保障體系構建我省水資源安全保障體系構建的目標是雙重的：一是數(shù)量上的足額供給保證城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活的用水需求和自然環(huán)境的生態(tài)用水需求；二是質量上的安全供給保證城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)村居民潔凈水的供給，實現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化。但是

9、，我省水資源安全保障體系的構建，單從供給角度入手是遠遠不夠的，必須有需求保障體系和貿(mào)易保障體系來配套。（一）水資源供給保障體系1保護水生態(tài)，治理水土流失。水土流失的治理是保障水資源安全的基礎，水源地的生態(tài)保護是保障水資源安全的關鍵。但是，生態(tài)保護具有很強的正外部性，如果沒有激勵機制就會使保護者缺乏保護的積極性。況且，流域上游和水源保護區(qū)往往是相對欠發(fā)達地區(qū)。因此，建立水生態(tài)保護補償制度，是保護水生態(tài)和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重要手段。在水生態(tài)保護的主體、水生態(tài)受益的主體及水生態(tài)保護的效果均容易量化的情況下，例如在跨流域、跨區(qū)域引水工程中，可以建立“誰受益，誰付費”和“誰保護，補償誰”的市場補償辦法；

10、在水生態(tài)的受益者主體不明確的情況下，例如在生態(tài)公益林建設中，可以采用政府財政轉移支付的辦法向保護者提供補償。2治理水污染，恢復水體功能。水質型缺水是我省水資源危機的重要方面甚至是主要方面。整治水體污染是修復水生態(tài)的必由之路，也是增加我省水資源供給的主渠道。浙江水環(huán)境保護從源頭控制看，必須采取下列措施：第一，嚴格實施達標排放與總量控制相結合的方針。達標的廢水總量過多仍然會損害水環(huán)境，必須根據(jù)流域水環(huán)境保護目標，計算各流域一定濃度的廢水允許排放數(shù)量，將排放指標分配或拍賣給流域內(nèi)的企業(yè)或家庭。第二，嚴格實施污水減排與廢水集中治污的方針。3保護水域率，保證蓄水容量。在加速推進城市化和工業(yè)化的進程中，出

11、現(xiàn)“向水域要城區(qū)、向水域要園區(qū)”的現(xiàn)象，例如紹興市城區(qū)的河道由33條減少到16條。我省目前水域占用現(xiàn)象十分嚴重，必須盡快實施水域保護計劃，保護水域率和水域面積，進而保證包括蓄水功能在內(nèi)的水域綜合功能。4轉換水功能，保證潔凈供水。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，飲用水的功能更加凸現(xiàn)，而可替代的發(fā)電技術又迅猛發(fā)展，因此，實施水庫功能轉換計劃，將部分水庫的水資源發(fā)電功能調(diào)整為飲用功能，是解決城鄉(xiāng)居民飲用水需求的可行之策。解決這個問題需要協(xié)調(diào)好兩個關系：一是水利部門與電力部門之間的關系。二是供水區(qū)域與需水區(qū)域之間的關系。5海水淡化，增加新的水源。寧波、溫州、臺州等沿海地區(qū)，人均水資源量大部份低于國際公認的嚴重缺水

12、標準（1000立方米），六個海島縣的人均水資源量大部分低于500立方米，處于極度缺水狀態(tài)。根抿我省水資源現(xiàn)狀和趨勢，必須“造水”，利用浙江“海洋大省”的優(yōu)勢，實施海水淡化工程計劃。海水淡化技術的關鍵在于降低成本。發(fā)展我省海水淡化技術及其產(chǎn)業(yè)，必須做到：第一，加快制訂海水淡化技術的規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略；第二，設立海水淡化研究專項，加快關鍵技術的攻關力度；第三，加大扶持力度，為海水淡化技術及其產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境；第四，鼓勵社會各界力量介入海水淡化市場。6開發(fā)大氣水，實施人工降雨。大氣水的開發(fā)是在迫不得已的情況下采取的一種非常手段，是對水資源供給的一種補充，不能作為主要供給手段。必須通過科技創(chuàng)新

13、降低大氣水開發(fā)的成本，開發(fā)成本高于開發(fā)收益會使得大氣水開發(fā)工作得不償失。這種手段難以由市場提供，往往由政府作為公共產(chǎn)品加以提供。（二）水資源需求保障體系1引進和開發(fā)節(jié)水技術，提高水資源利用效率。我國的水資源危機不僅是“短缺危機”，也是“效率危機”。我國人均水資源擁有量只有世界平均水平的1/4，而每萬元GDP的用水量是世界平均水平的4倍?？疾鞂W習以色列等典型的缺水國家的用水、管水經(jīng)驗，引進和開發(fā)節(jié)水技術，提高單位水資源生產(chǎn)率，是保障我省水資源安全的極其重要的方面，并且存在巨大的潛力。2建立水價調(diào)節(jié)機制，遏止過度用水需求。水資源價格是影響水資源需求者用水數(shù)量的直接杠桿。隨著水資源的稀缺性呈現(xiàn)加劇趨

14、勢，水資源價格的上升是一個長期的趨勢。但是，水資源價格的調(diào)節(jié)機制并不是一味地提價，而要體現(xiàn)一些基本原則：基本生活用水和公共用水體現(xiàn)公平優(yōu)先；生產(chǎn)性用水和享樂型生活用水體現(xiàn)效率優(yōu)先；少用低價，多用加價；分質供水，分質定價。3調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構，轉變經(jīng)濟增長方式。要盡力壓縮水資源密集型的產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展節(jié)水型的產(chǎn)業(yè)。要象重視勞動生產(chǎn)力一樣，重視水資源生產(chǎn)率，促進產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整和升級。第一，進一步調(diào)整三大產(chǎn)業(yè)結構的用水比例。第二，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，進一步提高水資源的重復利用率。第三，進一步壓縮水資源密集型的產(chǎn)業(yè)。（三）水資源貿(mào)易保障體系1建立水權交易制度，優(yōu)化配置水資源。水權制度的建設是水資源管理制度改革的關鍵

15、和核心。通過明晰水權，允許水權交易，可以形成反映水資源稀缺性的水權價格，使水資源配置到高效率的產(chǎn)業(yè)或區(qū)域。浙江有條件在全國率先建立起規(guī)范的水權交易市場。為此，需要對初始水權在區(qū)域之間進行明確的界定，進而在區(qū)域內(nèi)部將水權界定到用水戶。這樣，必然發(fā)生區(qū)域與區(qū)域之間、用水戶與用水戶之間的水權交易。由于我省相對獨立的水生態(tài)系統(tǒng)，實施這一制度的協(xié)調(diào)主要局限于省域范圍內(nèi)，因而可以以比較低的交易成本完成水權交易。2建立水污染權交易體制，優(yōu)化水環(huán)境容量資源的配置。根據(jù)水環(huán)境容量，確定廢水排放總量、分配廢水排放指標、建立水污染權交易制度是一種行之有效的手段。上海市閔行區(qū)在水污染權交易制度的實踐方面已有成功經(jīng)驗。

16、實施排污權交易制度的三個環(huán)節(jié)：（1）確定廢水排放總量。（2）分配排污許可證。可以競價拍賣、固定價格出售、無償分配。（3）實施水污染權交易。浙江水資源安全保障體系一覽表保障體系類別保障體系名稱重要性時間性供給保障體系水生態(tài)保護機制重要緊迫水污染控制機制重要緊迫水域保護機制比較重要緊迫水功能轉換機制比較重要比較緊迫海水淡化機制一般一般大氣水開發(fā)機制一般一般需要保障體系提高水資源利用效率的機制重要緊迫遏止水資源過度利用的機制重要緊迫調(diào)整用水結構的機制重要緊迫貿(mào)易保障體系水權交易制度重要比較緊迫水污染權交易制度重要比較緊迫虛擬水貿(mào)易制度一般一般3樹立虛擬水意識，進口虛擬水。虛擬水是指生產(chǎn)商品和服務所需

17、要的水資源數(shù)量。如果進口的虛擬水多于出口的虛擬水，那么就有虛擬水的凈進口。為了減輕本省水資源需求壓力，可以鼓勵進口虛擬水多的產(chǎn)品（如糧食），鼓勵出口虛擬水少的產(chǎn)品，并限制出口虛擬水多的產(chǎn)品。供給保障體系立足于開源，需求保障體系立足于節(jié)流，貿(mào)易保障體系立足于優(yōu)化。這三大類別十二個方面的重要程度是不同的，實施時間也可以分步進行，各項保障體系的輕重緩急各不相同，有的是根本性制度安排，有的是一般性安排；有的是長期性舉措，有的則是臨時性舉措。表1對此作了簡要的概括。三、我省實施水資源安全保障體系的對策建議在我省的水資源開發(fā)利用管理中，總體上仍然存在著重供給管理、輕需求管理；重開源和引水、輕節(jié)流和治理；重

18、科技創(chuàng)新和工程措施、輕制度創(chuàng)新和機制構建等畸重畸輕的現(xiàn)象。根據(jù)國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓，在構建我省水資源安全保障體系的過程中必須實現(xiàn)水資源配置模式的“三個結合”：堅持依靠工程建設擴大供給與依靠制度建設激勵節(jié)水的結合，堅持硬件建設（如水利設施）與軟件建設（如制度建設）的結合，堅持跨區(qū)域或流域引水與當?shù)刂卫碓黾铀Y源供給的結合。為此，需要采取下列措施：1通過制度創(chuàng)新，構筑與節(jié)水型社會相適應的游戲規(guī)則完善有關法律法規(guī)，在全國節(jié)水規(guī)劃綱要、全國節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要及其我省配套法規(guī)的基礎上，實施浙江省水資源保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃，制訂浙江省建設資源節(jié)約型社會規(guī)劃。要適時制定并實施浙江省水權交易管理條例、浙江省排

19、污權交易管理條例、浙江省水域占用管理條例以及與水資源保護相關的浙江省生態(tài)保護補償管理條例等法規(guī)。根據(jù)環(huán)境影響評價法，切實執(zhí)行涉水建設項目生態(tài)影響評價制度。要建立以水庫群為基礎的飲用水源保護計劃，做好重要江河的水資源保護規(guī)劃和水功能區(qū)劃工作。重點加強對主要江河湖庫引排水口、入河排污口和地下水水量、水質的檢測。2通過工程創(chuàng)新，構筑起符合經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)代水網(wǎng)將水源工程和引水工程特別是跨區(qū)域引水工程建設作為今后一個時期水利工作的重點來抓。要建設水庫、河道雙源并舉的飲用水供水體系；形成常規(guī)水與非常規(guī)水源聯(lián)合調(diào)配，海水、再生水、雨水互補的分管分質供水體系；形成以水庫群為基礎、多個水源地同時供水、可供水量

20、大于需水量的供水體系，全面提高水資源的安全保障和應急能力。借助我省新一輪城市規(guī)劃和工業(yè)布局來建設現(xiàn)代化水網(wǎng)，根據(jù)水資源承載能力統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用水和各行業(yè)用水；統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)和生態(tài)用水；統(tǒng)籌節(jié)水、供水、用水和排水；統(tǒng)籌構建跨行政區(qū)域的現(xiàn)代配水網(wǎng)絡，以有限水資源支持經(jīng)濟社會快速發(fā)展。有條件地區(qū)可實施區(qū)域內(nèi)或行政區(qū)域間原水聯(lián)網(wǎng)調(diào)度，提高原水綜合利用率。以水資源緊缺地區(qū)為首選，工程技術條件許可下應聯(lián)網(wǎng)水庫，統(tǒng)一調(diào)度水資源。3通過科技創(chuàng)新，構筑起節(jié)水型技術體系研究開發(fā)污水資源化技術，大幅度提高污水回用率。目前我省大多數(shù)城市污水管道沒有形成完整封閉的體系。因此，一要加快污水處理及其配套設施和污水回用設施建設，提

21、高城市污水處理能力，實現(xiàn)廢水資源化。二要全面推進清潔生產(chǎn)，加強對工業(yè)污染源的防治力度，實現(xiàn)從末端治理為主向以源頭治理為主的轉變，達到減污增效的雙重效果。三要提高水資源利用率。大力推廣農(nóng)業(yè)節(jié)水新技術，促進節(jié)水灌溉技術產(chǎn)業(yè)化。研究開發(fā)適合我省不同地區(qū)特點的節(jié)水灌溉技術，不斷提高節(jié)水技術水平，降低節(jié)水投入成本；組織開展節(jié)水灌溉設備的標準化體系研究，逐步規(guī)范節(jié)水灌溉設備生產(chǎn)和銷售市場。擴大海水直接利用規(guī)模，推進海水淡化技術產(chǎn)業(yè)化。采取引導和鼓勵政策，使具備制造海水淡化設備能力的生產(chǎn)企業(yè)與科研單位組成聯(lián)合體，合作開發(fā)、進行技術攻關，制造成套海水淡化技術設備，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展之路。4通過政府創(chuàng)新，形成水資源保護與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌的綜合決策機制地方水利部門理所當然應該承擔起區(qū)域水資源管理的神圣職責。但水利部門在水資源管理中存在著“條”“條”之間、“塊”“塊”之間、“條”“塊”之間和上下級之間縱橫交錯的矛盾。只有建立水資源保護與經(jīng)濟增長統(tǒng)籌的綜合決策機制，才有可能避免矛盾，理順關系。這種決策機制首先是同級政府不同部門之間的綜合決策機制，其次是同一流域上下游之間的綜合決策機制。