【政務(wù)處分法專題輔導(dǎo)報告】政務(wù)處分法講稿

1、【政務(wù)處分法專題輔導(dǎo)報告】政務(wù)處分法講稿政務(wù)處分法專題輔導(dǎo)報告6 月 20 日，十三屆全國人大常委會第十九次會議表決通過中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法（以下簡稱處分法）。這是新中國成立以來第一部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律。在監(jiān)察法以法律形式明確政務(wù)處分概念的基礎(chǔ)上，通過立法健全完善政務(wù)處分制度，是強(qiáng)化對公職人員監(jiān)督的需要，也是完善黨和國家監(jiān)督體系、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和重要保障。一、出臺處分法的重大意義。處分法是規(guī)范政務(wù)處分的重要法律，是建國以來對公職人員處分最詳細(xì)的規(guī)定，其中所包含的信息較多。制定公職人員政務(wù)處分法，把法定對象全面納入處分范圍，使政務(wù)處分匹

2、配黨紀(jì)處分、銜接刑事處罰，構(gòu)筑懲戒職務(wù)違法的嚴(yán)密法網(wǎng)，有利于實(shí)現(xiàn)抓早抓小、防微杜漸，建設(shè)一支忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)墓毴藛T隊伍。（ 一）強(qiáng)化對公職人員監(jiān)督，推動全面從嚴(yán)治黨治吏。政務(wù)處分是對違法公職人員的懲戒措施。公職人員是中國特色社會主義事業(yè)的中堅力量，在國家治理體系中處于特殊重要位置。制定政務(wù)處分法，有利于強(qiáng)化對公職人員的全面監(jiān)督，推動全面從嚴(yán)治黨治吏。在監(jiān)察法提出政務(wù)處分概念之前，對公務(wù)員、事業(yè)單位工作人員的懲戒稱為處分，其依據(jù)是公務(wù)員法、行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例、事業(yè)單位人員管理條例、事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等法律、行政法規(guī)和規(guī)章。在黨紀(jì)處分覆蓋全體黨員的同時，處分卻未能覆蓋所有行使公權(quán)力的

3、公職人員，監(jiān)督懲戒的對象上還留有空白地帶。比如，對于存在違法行為的非黨員村委會組成人員，由于其既不是黨員，也不是公務(wù)員或事業(yè)單位工作人員，對其微腐敗等違法行為無法給予處分，難以形成有效震懾。（ 二 ）完善監(jiān)察制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會決定對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出專門部署，明確提出健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。政務(wù)處分法是首部全面系統(tǒng)規(guī)范公職人員懲戒制度的國家法律，也是國家監(jiān)督體系中的一部重要法律，對于完善監(jiān)察制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。從立法目的看，制定政務(wù)處分法是為了規(guī)范政務(wù)

4、處分，強(qiáng)化對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督，消除死角和盲區(qū)，確保權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。這是在深化國家監(jiān)察體制改革，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋的背景下取得的最新制度成果，是完善監(jiān)察制度的成功實(shí)踐，是健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的重要一環(huán)。從立法內(nèi)容看，通過與黨紀(jì)的銜接，發(fā)揮協(xié)調(diào)效應(yīng)，將中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例等黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于違反紀(jì)律情形的具體規(guī)定，根據(jù)公職人員的特點(diǎn)有針對性地進(jìn)行吸收和完善，形成與黨紀(jì)處分相貫通的政務(wù)處分制度。對處分情形、處分后果等作出明確細(xì)致的規(guī)定，開列負(fù)面清單，在紀(jì)法貫通中體現(xiàn)嚴(yán)管厚愛，有利于提升監(jiān)督效果，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。從立法過程看，政務(wù)處分法起草

5、工作貫徹科學(xué)立法、民主立法、依法立法的要求，嚴(yán)格依法啟動立法工作程序，經(jīng)過廣泛征求意見、不斷修改完善，最終由十三屆全國人大常委會第十九次會議審議通過。這一過程，正是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成完備的法律規(guī)范體系的生動實(shí)踐。（ 三 ）規(guī)范政務(wù)處分活動，提高監(jiān)察工作法治水平。政務(wù)處分法的出臺，是不斷總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗、解決具體問題，精準(zhǔn)立法的結(jié)果。監(jiān)察法對政務(wù)處分制度作了原則規(guī)定，沒有對應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的違法行為以及政務(wù)處分的適用規(guī)則、程序等作出具體規(guī)定。監(jiān)察法施行后，為解決工作急需，中央紀(jì)委國家監(jiān)委制定了公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定，作為實(shí)施政務(wù)處分的過渡性規(guī)范，為起草政務(wù)處分法探索經(jīng)驗。應(yīng)

6、運(yùn)而生的政務(wù)處分法，一個突出特點(diǎn)是著眼于構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，整合完善與黨紀(jì)處分相對應(yīng)的政務(wù)處分制度。比如，在明確監(jiān)察機(jī)關(guān)和公職人員任免機(jī)關(guān)、單位各自職責(zé)的同時，統(tǒng)一設(shè)置處分的法定事由和適用規(guī)則，保證處分適用上的統(tǒng)一規(guī)范。對公職人員的管理監(jiān)督薄弱、處分程序不規(guī)范、處分決定畸輕畸重、對國有企業(yè)和基層群眾性自治組織中的公職人員處分缺乏法律依據(jù)等，是監(jiān)督懲戒中的突出問題。對此，政務(wù)處分法堅持問題導(dǎo)向，在將散見于不同法律法規(guī)中的處分依據(jù)統(tǒng)一起來的同時，結(jié)合現(xiàn)有公務(wù)員、事業(yè)單位管理人員處分制度等，充實(shí)完善應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的違法情形、處分幅度、適用規(guī)則和程序，補(bǔ)齊制度短板。以細(xì)化違

7、法情形為例，草案二審稿第三章已對違法行為及其適用的政務(wù)處分作了明確規(guī)定，為進(jìn)一步明確應(yīng)予政務(wù)處分的違法行為，草案三審稿根據(jù)各方面意見建議，增加篡改、偽造本人檔案資料的，予以記過或者記大過；情節(jié)嚴(yán)重的，予以降級或者撤職的規(guī)定，并將誣告陷害，意圖使他人受到名譽(yù)損害或者責(zé)任追究等不良影響納入處分情形。這些已成為法律條文的新增規(guī)定，體現(xiàn)出鮮明的問題意識和問題導(dǎo)向。注重紀(jì)法協(xié)同、法法銜接是此次立法的又一亮點(diǎn)。政務(wù)處分法在處分情形、處分權(quán)限和程序、處分后果上與公務(wù)員法等現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定保持協(xié)調(diào)銜接，保證法律之間的和諧統(tǒng)一。同時，注重與黨紀(jì)的銜接，推動黨內(nèi)監(jiān)督和國家機(jī)關(guān)監(jiān)督有效貫通。政務(wù)處分對公職人員有重

8、要影響，關(guān)系公職人員切身利益，作出政務(wù)處分決定應(yīng)該嚴(yán)格依法規(guī)范進(jìn)行。制定政務(wù)處分法，明確實(shí)施政務(wù)處分的主體，應(yīng)當(dāng)堅持的法律原則，處分事由、權(quán)限和程序，被處分人員維護(hù)合法權(quán)益的救濟(jì)途徑等，有利于推進(jìn)政務(wù)處分的規(guī)范化、法治化水平，提高監(jiān)察工作的法治水平。政務(wù)處分法深入貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于深化國家監(jiān)察體制改革的決策部署，進(jìn)一步完善監(jiān)察制度，規(guī)范政務(wù)處分活動，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其制度規(guī)范是可行的，現(xiàn)在出臺是必要的、適時的。二、關(guān)于處分法的十大問題解析。處分法的核心觀點(diǎn)是進(jìn)一步落實(shí)總書記將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子的指示精神，一方面限制了部分地區(qū)監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員隨

9、意處分的現(xiàn)象發(fā)生，另一方面在調(diào)整公職人員服務(wù)意識，杜絕公務(wù)活動中的隨意性，重提民主集中制，總之亮點(diǎn)很多，值得細(xì)品。主要有以下十大問題：（一）法律地位。公職人員政務(wù)處分法是全國人大常委會通過的法律，其地位僅次于中華人民共和國監(jiān)察法（全國人民代表大會通過的法律），在今后的政務(wù)處分決定中，除了引用監(jiān)察法，還應(yīng)同時引用公職人員政務(wù)處分法。（二）與其他法規(guī)的關(guān)系。公職人員政務(wù)處分法中并未規(guī)定行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定是否失效，但由于該二者系國務(wù)院法規(guī)和部門規(guī)章，公職人員政務(wù)處分法的位階都要比他們高，內(nèi)容有沖突和不一致的肯定都要以公職人員政務(wù)處分法為準(zhǔn)。根據(jù)公職人員政務(wù)處分法第二條

10、規(guī)定，任免機(jī)關(guān)、單位給公職人員處分的，除了實(shí)體部分適用公職人員政務(wù)處分法外，程序部分適用其他法律、行政法規(guī)、國務(wù)院部門規(guī)章和國家有關(guān)規(guī)定。這意味著，任免機(jī)關(guān)、單位處分公職人員，在程序適用方面還可以適用行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等規(guī)定，從另外一個角度說明行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定并為全部失效。（三）公職人員和監(jiān)察對象范圍是否等同。公職人員政務(wù)處分法第二條規(guī)定，本法所稱公職人員，是指中華人民共和國監(jiān)察法第十五條規(guī)定的人員，而監(jiān)察法第十五條是規(guī)定監(jiān)察對象的范圍，由此按照一般理解公職人員的范圍和監(jiān)察對象的范圍是相同的。但監(jiān)察法第十五條，對監(jiān)察對象的概括用

11、了公職人員和有關(guān)人員，這會讓人認(rèn)為公職人員的范圍要小于監(jiān)察對象。筆者認(rèn)為，公職人員范圍應(yīng)該等同于監(jiān)察對象。監(jiān)察法第十五條表述的監(jiān)察對象為公職人員和有關(guān)人員，是因為第（六）種監(jiān)察對象用了兜底的形式即其他依法履行公職的人員，實(shí)際意思就是其他公職人員，而該第十五條首部總括部分公職人員和有關(guān)人員，這里的有關(guān)人員實(shí)際上也是特地的強(qiáng)調(diào)表示一種兜底，其含義是能列舉的典型公職人員和一時很難列舉的其他有關(guān)公職人員。另外，監(jiān)察法第三條.依照本法對所有行使公權(quán)力的公職人員（以下稱公職人員）進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪.，光這一條中公職人員的含義就包括了所有監(jiān)察對象，所以監(jiān)察法第十五條中的公職人員含義也必須是所有

12、監(jiān)察對象，否則監(jiān)察法本身內(nèi)部條文就前后矛盾了。只有這樣理解，公職人員政務(wù)處分法中公職人員等同于監(jiān)察對象就和監(jiān)察法表述不矛盾了。事實(shí)上，公職人員政務(wù)處分法的規(guī)范對象就是所有行使公權(quán)力的公職人員，而且也根據(jù)公職人員的不同編制屬性，在政務(wù)處分中做了區(qū)分，除了公務(wù)員、事業(yè)人員、國企人員外，對其他公職人員創(chuàng)設(shè)了警告、記過、記大過的三種處分，這就能完美的對接監(jiān)察法，對所有履行公職監(jiān)察對象作出政務(wù)處分。（四）政務(wù)處分與處分。大家都知道，政紀(jì)處分用語不再使用。但任免機(jī)關(guān)、單位履行主體責(zé)任給予的處分，此前有叫作行政處分，認(rèn)為政務(wù)處分單指監(jiān)察機(jī)關(guān)給予的處分，需要作一個區(qū)分。公職人員政務(wù)處分法第三條，描述監(jiān)察機(jī)關(guān)作

13、出的系政務(wù)處分，任免機(jī)關(guān)、單位作出的系處分。作這個區(qū)分主要考慮到監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的政務(wù)處分和任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分，在程序和救濟(jì)制度上還存在區(qū)別，監(jiān)察機(jī)關(guān)作出政務(wù)處分，適用的是公職人員政務(wù)處分法的程序。任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分，適用公務(wù)員法法官法檢察官法行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定等規(guī)定的程序。（五）處分種類的變化。統(tǒng)一處分種類為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。對于公務(wù)員、事業(yè)人員、國企人員，可以作出上述六種處分。其他公職人員，可作出警告、記過、記大過處分。另外，事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定中處分種類降低崗位等級，在公職人員政務(wù)處分法中沒有了。那么事業(yè)編制原處分種

14、類降低崗位等級今后應(yīng)對應(yīng)何種處分？此前事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定，開除處分前面一檔是降低崗位等級或者撤職，事業(yè)參公人員用的是撤職，普通事業(yè)編制人員用的是降低崗位等級。公職人員政務(wù)處分法中再無降低崗位等級這一處分種類。那么對于事業(yè)編制以往應(yīng)給予降低崗位等級檔次的，如今對應(yīng)處分種類中的哪一種呢？是降級還是撤職？注意，降低崗位等級和降級并不匹配，降級降的是同一個職務(wù)內(nèi)的級別工資。比如同是一級主任科員，一級主任科員里又有好幾級，具體是二十一級至十五級，降級就是保持一級主任科員不變，降里面的小級別，比如從十五級降到十六級，對被處分人的影響并不是很大。而撤職處分，包含了撤實(shí)職和撤虛職，同時還要降里面的小

15、級。擔(dān)任行政實(shí)職的，先把實(shí)職撤掉，比如目前對應(yīng)的是一級主任科員（十八級），給予撤職處分的，至少降為二級主任科員（同時按規(guī)定降小級），甚至還可以斷崖式下降到科員級?？梢?，撤職處分對被處分人的影響非常大，因此撤職處分也被稱為重處分。而原來事業(yè)編制的降低崗位等級，也是類似于撤職處分的效果，所以，事業(yè)編制原處分種類降低崗位等級今后應(yīng)對應(yīng)的是撤職處分，而非降級處分。同時，事業(yè)人員的處分種類比原來要多，從警告到開除的六種都可以適用。（六）監(jiān)察機(jī)關(guān)或者任免機(jī)關(guān)、單位是否有權(quán)直接作出所有處分種類的處分。對公職人員政務(wù)處分法規(guī)定的六種處分種類，監(jiān)察機(jī)關(guān)和任免機(jī)關(guān)、單位是否有權(quán)直接作出？根據(jù)公職人員政務(wù)處分法四十

16、四條的規(guī)定，要按照政務(wù)處分決定權(quán)限，履行規(guī)定的審批手續(xù)后，作出政務(wù)處分決定。此前的公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定也規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)按照管理權(quán)限依法作出決定。既然上述規(guī)定均未授權(quán)監(jiān)察機(jī)關(guān)可以直接依據(jù)監(jiān)察法等有關(guān)規(guī)定直接作出政務(wù)處分，那么就得找有沒有相關(guān)特別的限制性規(guī)定。公務(wù)員紀(jì)律懲戒有關(guān)問題的通知（人社部發(fā)（2010）59 號）規(guī)定：縣級以下機(jī)關(guān)給予公務(wù)員開除處分，應(yīng)當(dāng)按照管理權(quán)限報縣級黨委或者政府批準(zhǔn)。既然有這樣特別的規(guī)定，那么仍然應(yīng)該遵守，由于監(jiān)察體制改革后，監(jiān)委并不隸屬于政府，而監(jiān)委和紀(jì)委合署辦公，受同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，縣級監(jiān)委開除公務(wù)員的，仍應(yīng)提請同級黨委進(jìn)行批準(zhǔn)。同樣，縣級以下任免機(jī)關(guān)、單位對公

17、務(wù)員開除處分的，應(yīng)報縣級黨委或者政府批準(zhǔn)。以上程序只限公務(wù)員，對非公務(wù)員的開除，沒有此限制規(guī)定。縣級監(jiān)委或縣級以下任免機(jī)關(guān)、單位可以直接作出開除處分。（七）免予政務(wù)處分與不予政務(wù)處分。公職人員政務(wù)處分法細(xì)化了監(jiān)察法第四十五條關(guān)于調(diào)查終結(jié)后處置的情況，也是參照吸收了中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例等其他紀(jì)法規(guī)定，增加了作出免予處分和不予處分決定的規(guī)定。免予處分是指違法情節(jié)輕微，本來要處分的，考慮到有從輕或者減輕處分情節(jié)，可以免予處分。不予處分是指情節(jié)顯著輕微，不需要政務(wù)處分，或者因為法定的事由無法做出政務(wù)處分，用不予處分。此前，經(jīng)過立案調(diào)查，終結(jié)后，認(rèn)為可以免予處分或者不予處分的，可以不再移送審理，由調(diào)查

18、部門直接作出做出第一種形態(tài)處理，比如談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉。但公職人員政務(wù)處分法第四十四條明確了調(diào)查終結(jié)后的四種處置方式，對符合免予、不予政務(wù)處分條件的，應(yīng)作出免予、不予政務(wù)處分決定。這就意味著，經(jīng)過立案的案件，調(diào)查終結(jié)后，如果要作出談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉等第一種形態(tài)處理的，必須作出免于、不予政務(wù)處分決定，也就意味著要移送內(nèi)部審理部門審理。在免予政務(wù)處分決定書、不予政務(wù)處分決定書中同時明確需要給予談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查或者予以誡勉等處理。當(dāng)然，未經(jīng)過立案的，在立案之前的問題線索處置過程中直接以第一種形態(tài)處置的，則不需要作出免于、不予政務(wù)處分決定。政務(wù)處

19、分的這個程序變化，跟黨紀(jì)案件一致，可查閱中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例第十九條規(guī)定。（八）任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分到期后也自動解除。此前，公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定并未規(guī)定任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分是否可以自動解除問題。公務(wù)員法作了處分期滿自動解除的規(guī)定。而事業(yè)單位人事管理條例規(guī)定處分期滿后，由處分決定單位解除處分并以書面形式通知本人。這次公職人員政務(wù)處分法規(guī)定任免機(jī)關(guān)、單位適用該法的第二章和第三章，而第二章中的第二十六條第二款就明確了，公職人員受到開除以外的政務(wù)處分，在政務(wù)處分期內(nèi)有悔改表現(xiàn)，并且沒有再發(fā)生應(yīng)當(dāng)給予政務(wù)處分的違法行為的，政務(wù)處分期滿后自動解除。因此，以后所有公職人員，不管是監(jiān)察機(jī)關(guān)作出的

20、政務(wù)處分，還是任免機(jī)關(guān)、單位作出的處分，期滿均自動解除。（九）對受到刑事追究、行政處罰的人政務(wù)處分的程序。對此類人員的處分程序，此前監(jiān)察法中未明確，公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定中過渡性的明確了一下，大體上參照了中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例第三十三條的規(guī)定。此次公職人員政務(wù)處分法第四十九條明確了這一程序，設(shè)計上確實(shí)參照了中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例第三十三條的規(guī)定。對受到刑事責(zé)任追究的公職人員，給予黨紀(jì)和政務(wù)處分的，可以不用再履行立案程序，由相關(guān)的監(jiān)督檢查室依據(jù)司法機(jī)關(guān)生效判決、裁定等法律文書提出意見，直接移送內(nèi)部審理。但實(shí)踐中，對檢察機(jī)關(guān)所作的不起訴決定是否和生效刑事判決一樣的程序，存在一些爭議。檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定，也是屬于司法機(jī)關(guān)生效的決定，從這一點(diǎn)上和刑事判決一樣。但是，公職人員政務(wù)處分法第四十九條第一款和中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例第三十三條第一款，前提規(guī)定是受到刑事責(zé)任追究，根據(jù)此前官方的一些解釋和答疑，受到刑事責(zé)任追究并不是指偵查的啟動，而是最終是否承擔(dān)刑事責(zé)任。顯然檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定是免于或者不予追究刑事責(zé)任，這是不符合上述規(guī)定的情形，跟判刑的生效判決是不同的。因此，對檢察機(jī)關(guān)的不起訴決定和行政機(jī)關(guān)的行政處罰，還是需要由相關(guān)的監(jiān)督檢查室按規(guī)定履行立案程序，經(jīng)核實(shí)后依法給予黨紀(jì)政務(wù)處分。（十）關(guān)于兜底違法行為。公職人員政務(wù)處分法第三章從二十八條至四十條，類似于黨紀(jì)六大紀(jì)律