城市湖泊面積保護的法律問題研究

1、    城市湖泊面積保護的法律問題研究    【摘 要】在城市的發(fā)展進程中，湖泊面積的銳減、湖泊生態(tài)被污染和破壞等問題會伴隨發(fā)生，武漢市的經(jīng)濟社會發(fā)展對湖泊的依賴程度非常之大，但因各種保護乏力導(dǎo)致了武漢市境內(nèi)湖泊面積銳減。為了加強湖泊保護，武漢市湖泊保護條例中明確規(guī)定對湖泊面積的保護，處于湖泊保護中首當其沖的地位。本文立足于城市湖泊面積保護法律問題的研究，通過梳理相關(guān)法律法規(guī)制度，研究相關(guān)政策規(guī)定，并以湖泊管理實際操作為參考，分析武漢市湖泊面積保護的現(xiàn)狀及存在的問題，并提出建設(shè)性的意見。【關(guān)鍵詞】湖泊面積；湖泊填占；法律問題；完善建議；生態(tài)修復(fù)2016年

2、7月初，武漢市遭遇了有史以來周持續(xù)降水量的新紀錄，造成城區(qū)多個片區(qū)嚴重的內(nèi)澇災(zāi)害，社會公眾繼而將武漢市在城市發(fā)展進程中的填湖行為推向了風口浪尖。武漢作為我國中部地區(qū)的中心城市及“千湖之省”湖北的省會城市具有豐富的湖泊資源，擁有優(yōu)越的生態(tài)區(qū)位?？梢哉f武漢因湖水而盛興，發(fā)展至今，也不得不因湖水而憂慮。被稱作是“百湖之城”的武漢，也是全國范圍內(nèi)擁有最齊全湖泊管理保護法律法規(guī)的城市，但半個多世紀以來，武漢的近90個湖泊因城市化而消失殆盡，據(jù)武漢市湖泊保護規(guī)劃，近三十年的時間內(nèi)，武漢市的湖泊面積減少了228.9平方公里。城市湖泊面積的不斷削減，不僅會導(dǎo)致湖泊濕地功能的嚴重退化，且能導(dǎo)致城市調(diào)蓄、供水和生

3、態(tài)景觀等功能嚴重減損。為促進生態(tài)文明建設(shè)，建立完善生態(tài)修復(fù)制度，必須加強對武漢市境內(nèi)湖泊面積的預(yù)防和治理。一、武漢湖泊面積及保護現(xiàn)狀武漢的城市發(fā)展，也是一部填湖史。武漢自改革開放以來，經(jīng)濟發(fā)展尤為迅速，本有的土地資源已經(jīng)不足以順應(yīng)經(jīng)濟的增速，由于湖泊水陸結(jié)合的性質(zhì)，在城市經(jīng)濟開發(fā)過程中容易成為“造地”運動的犧牲品，故而對于湖泊占用城市面積如此之大的武漢，填湖行為越來越普遍。面對如此嚴峻的情況，也為了使湖泊面積保護有跡可循，2012年武漢市政府通過了中心城區(qū)湖泊“三線一路”保護規(guī)劃，為武漢市中心城區(qū)的39個湖泊（東湖適用武漢東湖風景名勝區(qū)條例）第一次劃定了三道“紅線”。此后，武漢市委書記于201

4、3年5月在市委市政府工作會議上指出，“要嚴格湖泊巡查執(zhí)法，對違法填湖事件，依法依規(guī)、從重嚴重處理，絕不姑息手軟。確保武漢不僅市區(qū)現(xiàn)有的40個湖泊、轄區(qū)內(nèi)的166個湖泊，也一個都不能少，湖泊面積一寸也不能縮小。”2014年5月，武漢湖泊志出爐，其數(shù)據(jù)顯示武漢市轄區(qū)內(nèi)共有166個湖泊，包括武漢中心城區(qū)的40個湖泊。2015年4月1日，湖北省第十二屆人民代表大會常務(wù)委員會第十四次會議批準了武漢市湖泊保護條例，在新武漢市湖泊保護條例中的附錄中明確統(tǒng)計了武漢行政區(qū)域內(nèi)現(xiàn)有湖泊166個，及其相應(yīng)面積數(shù)據(jù)。2016年7月14日，為應(yīng)對梁子湖流域嚴峻的防洪形勢、提升湖泊水質(zhì)、修復(fù)湖泊生態(tài)，位于武漢行政區(qū)域內(nèi)的

5、梁子湖與牛山湖之間3.7公里的堤壩被成功爆破，牛山湖重回梁子湖的懷抱，故而，目前武漢市湖泊為165個?？偯娣e867.703平方千米，占武漢市總面積約十分之一。為了加強湖泊保護工作，2001年，武漢市正式成立水務(wù)局，其主要職能是對水資源的保護與開發(fā)實施一體化的管理，2012年組建了武漢市湖泊管理局（水務(wù)執(zhí)法總隊），作為武漢市水務(wù)局所屬的正處級事業(yè)單位，其負責全市湖泊的保護、管理、治理和監(jiān)督，承擔全市水務(wù)執(zhí)法工作。2013年6月，由省長擔任組長的湖泊保護與領(lǐng)導(dǎo)小組成立，進一步加強湖泊保護與管理工作。在法律法規(guī)方面，2002年3月1日，武漢市湖泊保護條例問世，緊隨其后出臺了相應(yīng)的配套措施湖泊保護條例

6、實施細則、湖泊執(zhí)法巡查制度以及湖泊審批聽證管理辦法，2010年8月1日施行了武漢市湖泊整治管理辦法更加明確了關(guān)于湖泊保護責任的規(guī)定。湖泊面積保護是湖泊最低限度的保護，也是湖泊保護的基本要求。2012年10月1日施行的新湖北省湖泊保護條例中第一條立法目的中明確規(guī)定：“為了加強湖泊保護，防止湖泊面積減少.，制定本條例”，湖泊面積保護的重視程度顯而易見。2015年6月1日新修訂的武漢市湖泊保護條例中也同樣在第一條立法目的中明確規(guī)定：“為加強本市湖泊的保護，防止填占，制定本條例”，其中的“防止填占”也即保護湖泊面積的直接規(guī)定。二、武漢湖泊面積保護的法律問題探討據(jù)調(diào)查，關(guān)于武漢市湖泊面積削減的原因，筆者

7、認為長期以來包括但不限于湖泊保護的法律法規(guī)不夠健全、湖泊管理體制混亂、各級政府部門重經(jīng)濟利益而輕環(huán)保利益、我國現(xiàn)行法律重土地保護而輕湖泊保護等。針對上述問題，2015年武漢新修訂了湖泊管理條例，該條例加強了對湖泊的形態(tài)保護，按照從嚴管理、從緊審批的要求，新修訂的條例對占用湖泊水域作了更為嚴格、明確的規(guī)定。湖泊面積削減，除了自然因素外，無外乎兩種被填占的情況，即合法占用與非法侵占：（一）合法占用湖泊武漢市湖泊保護條例第12條第2款規(guī)定，市水行政主管部門在對占用湖泊水域申請進行審查時，應(yīng)當組織聽證，聽取湖泊周邊居（村）民和有關(guān)專家的意見。在報市人民政府批準前，應(yīng)當將有關(guān)事項向社會公示。市人民政府作

8、出占用湖泊水域的行政許可決定，應(yīng)當向社會公布。該條涉及到了公眾參與、信息公開等制度。1、湖泊面積保護的公眾參與公眾參與作為環(huán)境保護法中的一項基本原則，也是公眾享有優(yōu)美、舒適的環(huán)境權(quán)的路徑之一，在相關(guān)部門對占用湖泊進行審批時，應(yīng)當落實公眾參與制度。在全國范圍內(nèi)公眾參與的實踐當中，顯現(xiàn)出的問題主要是公眾參與的方式亟待完善，參與方式較機械化、單一化，甚至有虛假參與的現(xiàn)象。湖泊面積的保護與湖邊居民切身利益關(guān)聯(lián)較大，應(yīng)特別加強湖邊居民的參與。武漢市相關(guān)部門（主要為武漢市稅務(wù)局）在占用湖泊審批過程中的公眾參與的具體實施為聽證會，該聽證會一般針對某工程合法占用湖泊的方案進行聽證，屬于合法占用湖泊公眾參與的前

9、置環(huán)節(jié)，筆者認為有必要盡力落實對整個占用湖泊的過程公眾參與制度，然而筆者并未找到關(guān)于合法占用湖泊后階段的公眾參與的表現(xiàn)。如某工程占用湖泊，分為永久占用與臨時性占用，臨時性占用的湖泊最遲在工程完工時就可將臨時占胡的設(shè)施拆除，對湖泊面積的削減可以忽略不計，永久占用湖泊即工程 2、湖泊面積保護的信息公開國務(wù)院總理李克強2016年10月31日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，會議中明確強調(diào)政務(wù)公開是政府必須依法履行的職責。只要不涉及國家安全等事宜，政務(wù)公開就是常態(tài)，不公開是例外。湖泊面積的變化會造成湖泊生態(tài)功能的演變，自然與民眾生活有不可忽視的內(nèi)在聯(lián)系，理應(yīng)屬于公共利益范疇，筆者認為相關(guān)部門在進行占用湖泊審批時

10、除非國家秘密、商業(yè)秘密外，其余信息應(yīng)向公眾進行披露。合法占用湖泊需經(jīng)市人民政府作出行政許可決定。筆者通過搜集武漢市水務(wù)局官方網(wǎng)站上公布的數(shù)據(jù)，以2015年全年為樣本進行數(shù)據(jù)整合，制作下表：2015年全年經(jīng)合法審批的湖泊占用情況在上表中一目了然，占用面積不容小覷，筆者認為這里最關(guān)鍵問題在于相關(guān)部門及公眾的監(jiān)督，若相關(guān)部門的監(jiān)督不到位，經(jīng)審批占用湖泊者可能會不按照審批許可決定書上的要求占用湖泊，公眾的監(jiān)督手段、能力是有限的，往往心有余而力不足。（二）非法占用湖泊根據(jù)武漢市水務(wù)局官網(wǎng)公布的僅有兩份水行政處罰決定書來看，向湖泊中傾倒固體廢物導(dǎo)致部分湖泊被侵占，由武漢市湖泊管理局（水務(wù)執(zhí)法總隊）執(zhí)法人員

11、進行調(diào)查詢問并制作筆錄，調(diào)查后進行行政處罰，依據(jù)是武漢市湖泊保護條例第二十條“禁止向湖泊傾倒垃圾、渣土及有毒、有害物質(zhì)”之規(guī)定、武漢市湖泊保護條例三十條“違反本條例規(guī)定，向湖泊水域傾倒垃圾、渣土的，由水行政主管部門責令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，并處以二千元以上一萬元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處以一萬元以上五萬元以下罰款；拒不恢復(fù)原狀或者不采取其他補救措施的，由水行政主管部門代為恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，責令承擔所需費用”之規(guī)定。此處規(guī)定的恢復(fù)原狀責任，即違法填占湖泊者不但要承擔罰金的給付，并且還要對相應(yīng)的湖泊填占行為進行恢復(fù)原狀的處理，筆者認為，恢復(fù)原狀的價值與功能在國家

12、大力提倡生態(tài)修復(fù)制度的今天及未來的學(xué)術(shù)生命力不言而喻，但在實踐中還存在幾個難點，環(huán)境法上的恢復(fù)原狀與合同法、侵權(quán)法上的恢復(fù)原狀不同，其要恢復(fù)的范圍不僅僅是將環(huán)境、資源恢復(fù)到權(quán)利被侵害前的原有狀態(tài)，而且還包括對因環(huán)境資源損害所導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值與功能喪失的恢復(fù)。再者，如何達到恢復(fù)原狀亦是難點，恢復(fù)原狀的目標是什么，若恢復(fù)目標不清晰，沒有修復(fù)標準，很容易會造成修復(fù)不足或者過度修復(fù)恢復(fù)原狀意指以修理、重作及更換等方式將被侵害的財產(chǎn)恢復(fù)到受損壞之前的狀態(tài)。針對環(huán)境的特殊性，其主要存在的問題有：1、環(huán)境污染前的狀態(tài)為何？在現(xiàn)實生活中，關(guān)于湖泊的狀態(tài)或其質(zhì)量的了解，權(quán)利人往往不會輕易了解，其具有一定的

13、隱蔽性，并非簡單操作即可得，這就需要政府部門或其他有資質(zhì)的權(quán)威組織進行評估。2、原有的環(huán)境狀態(tài)是否能夠得到恢復(fù)？湖泊一旦被污染或破壞，一般是不能恢復(fù)到原有狀態(tài)的，因為湖泊具有很強的不可逆轉(zhuǎn)性，加之環(huán)境科學(xué)技術(shù)的瓶頸，往往使恢復(fù)不可能。3、環(huán)境污染或破壞前的狀態(tài)是否良好？湖泊原有的狀態(tài)無法確定是否良好，極易造成對環(huán)境的修復(fù)過度或者修復(fù)不足，這也容易違背法律的公平原則。三、對于武漢湖泊面積的法律保護建議湖泊的數(shù)量和面積是維系湖泊功能的前提和基礎(chǔ)，面積的減小、數(shù)量的減少必然帶來湖泊功能的降低或喪失。筆者建議應(yīng)從以下方面進行完善：（一）完善立法保護，加強執(zhí)法力度自從2014年實施新環(huán)境保護法以來，環(huán)境

14、保護被提到了新的高度，環(huán)保機關(guān)的執(zhí)法力度逐漸加強，2015年6月實施新修訂的武漢湖泊保護條例開始發(fā)揮其處罰功效，新修訂的條例加大了對侵害湖泊行為的處罰力度，對違法填占湖泊及在湖泊水域范圍內(nèi)違法建設(shè)建筑物、構(gòu)筑物的，將原條例規(guī)定的處罰上限五萬元調(diào)整為五十萬元，并責令違法當事人限期恢復(fù)原狀，對逾期不恢復(fù)原狀的，由水行政主管部門代為恢復(fù)原狀，所需費用由違法行為人承擔。筆者建議應(yīng)該細化恢復(fù)原狀責任，否則條款雖然規(guī)定了恢復(fù)原狀，而如何進行恢復(fù)原狀就成了很大的問題。首先，要研究湖泊恢復(fù)原狀的目標問題，建議進行目標的重塑。修復(fù)目標當然離不開修復(fù)標準，污染環(huán)境修復(fù)標準不同于環(huán)境質(zhì)量標準，我國還沒有制定污染環(huán)境修復(fù)標準。但從污染環(huán)境修復(fù)盡可能地使污染環(huán)境恢復(fù)到未污染以前的功能這一最終目標來看，環(huán)境質(zhì)量標準應(yīng)該是污染環(huán)境修復(fù)后應(yīng)達到的最高標準。（二）加強公眾參與、信息公開，完善社會監(jiān)督公眾參與與信息公開都是湖泊保護的法律基礎(chǔ)之所在。公眾有獲得湖泊信息的權(quán)利，應(yīng)提高法律規(guī)定的透明程度，即要保障公民的知情權(quán)，尤其是湖泊利益相關(guān)者的知情權(quán)。再完善湖泊保護的舉報和獎勵制度，讓公民真正享受到治理湖泊的權(quán)益，鼓勵公民積極監(jiān)督。武漢市