司法地方化的關(guān)鍵詞：地方自治和法官獨(dú)立

1、  司法地方化的關(guān)鍵詞地方自治和法官獨(dú)立   “司法地方化”是近年來學(xué)術(shù)及司法界頻頻提及的一個(gè)概念。人們往往將這個(gè)概念與民眾深惡痛絕的行政對(duì)于司法的干擾及司法的地方保護(hù)主義傾向之間劃上輕易的等號(hào)。從而生出司法系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo)的呼聲（要求法院院長引咎辭職的規(guī)定不過也是順應(yīng)這種要求的征兆），和強(qiáng)調(diào)司法是一種中央權(quán)力、地方法院是司法系統(tǒng)和國家中樞的派出機(jī)關(guān)的論調(diào)。“中央”在現(xiàn)代政治學(xué)中指涉中央行政部門。而地方是與中央相應(yīng)、而非與國家相應(yīng)的一對(duì)概念。司法權(quán)力的“中央性質(zhì)”與“地方性質(zhì)”，與地方法院是“國家司法機(jī)關(guān)”，之間并無沖突。我國憲法規(guī)定地方人民代表大會(huì)是地方的

2、國家權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)地方法院的院長和審判員由地方人大選舉或任命，“并對(duì)產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”（而不是對(duì)上級(jí)法院或中央政府負(fù)責(zé)）。這就明確界定了地方法院的性質(zhì)并不是一個(gè)垂直的司法系統(tǒng)乃至國家中樞的派出機(jī)關(guān)。1982年憲法關(guān)于地方權(quán)力機(jī)關(guān)和地方司法機(jī)關(guān)的上述規(guī)定，是司法地方性質(zhì)的依據(jù)。這個(gè)憲法體制在20年來的三次修憲中并沒有被修正過。將區(qū)域司法機(jī)關(guān)的地方性質(zhì)看作“地方保護(hù)主義”的源頭，是一種意在維護(hù)和方便中樞垂直指揮系統(tǒng)、并在全局視角下對(duì)地方獨(dú)立利益立場進(jìn)行自上而下的牽制和否定的努力。如果說將區(qū)域司法權(quán)力理解為地方化的權(quán)力，就必然會(huì)導(dǎo)致地方政府的粗暴介入。以此邏輯，那么將司法權(quán)力的性質(zhì)理解為一種

3、來自中樞的權(quán)力，豈不是依舊必然導(dǎo)致中央政府及其部委對(duì)于司法的粗暴介入？而香港、澳門兩個(gè)行政特區(qū)在憲政框架中享有司法的終審權(quán)，司法終審權(quán)意味著司法權(quán)力的“絕對(duì)的地方化”。我們在這兩個(gè)地區(qū)又是否看到因?yàn)椤八痉ǖ牡胤交倍兄铝苏畬?duì)于司法獨(dú)立的粗暴干擾呢？由此可見“地方保護(hù)主義”和行政干擾盛行的原因，并不取決于司法權(quán)力是一種由中央統(tǒng)一行使、向中央和全國議會(huì)負(fù)責(zé)的，還是地方化的并向地方議會(huì)負(fù)責(zé)的國家權(quán)力。在我看來，恰恰是司法權(quán)力的地方特征而不是國家特征，才能真正有助于司法獨(dú)立具體到法官個(gè)人的獨(dú)立。法官由地方權(quán)力機(jī)關(guān)選舉任命，并對(duì)后者負(fù)責(zé)。這種地方性質(zhì)的司法權(quán)的授予和法官身份的合法性來源，正是法官個(gè)人

4、可以獨(dú)立于任何上級(jí)法院和上級(jí)政府、也有機(jī)會(huì)獨(dú)立于任何法官和同級(jí)政府的憲政上的根據(jù)。這種憲政依據(jù)在現(xiàn)實(shí)中的場景，并不能得到國家政治和行政制度及其傳統(tǒng)的強(qiáng)有力支持。這才是行政介入的一個(gè)深層次原因。而加強(qiáng)來自國家中樞的進(jìn)一步的垂直化努力和對(duì)司法權(quán)力地方性質(zhì)的剝奪，不但不能利于對(duì)此種傳統(tǒng)的改良，反而在一個(gè)政治利益地方化和多元化的當(dāng)代，暗中形成了對(duì)這一傳統(tǒng)路徑的強(qiáng)化。從分公司到子公司改革開放是一個(gè)針對(duì)地方的放權(quán)讓利的過程。地方所享有的憲法確定的地方立法、司法和行政權(quán)力在這一過程中得到較大的肯定和事實(shí)上的逐步積累。同時(shí)財(cái)政包干政策使得財(cái)富較多集中在地方，1994年分稅體制后則帶來財(cái)政的聯(lián)邦化趨勢，地方開始

5、從一個(gè)毫無法律人格地位、也不被承認(rèn)享有獨(dú)立利益需求的“分公司”，開始向一個(gè)由中央“控股”的、擁有合法獨(dú)立利益立場、也可以此與中央及其他區(qū)域進(jìn)行合理利益博弈的“子公司”演變。加上全國市場經(jīng)濟(jì)體制的鋪開和政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域改革的主導(dǎo)作用，地方與地方之間的相互競爭也開始浮出海面。如果這一“子公司化”的地位和合理的獨(dú)立利益不能得到憲政體制和制度變遷的支持，尤其不能得到來自中樞的認(rèn)同。那么這種利益的博弈就必然會(huì)溢出體制之外，所謂上有政策，下有對(duì)策，從而促使地方動(dòng)用一切當(dāng)?shù)刭Y源（包括司法資源）進(jìn)行灰色的甚至是非法的博弈。這是司法領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向的另一個(gè)淵源。顯然這一點(diǎn)也不是憑了對(duì)司法中央化的重新強(qiáng)

6、調(diào)可以化解的。如果一個(gè)人的住房被拆遷，他必然努力要求最大化的補(bǔ)償。地方與中樞及地方之間的各種利益沖突亦是如此，如果不是先驗(yàn)的站在中樞的立場上評(píng)判，那么兩者的利益要求皆有其合理性。要求司法部門站在超越于地方之上的中樞視角來行使裁判權(quán)，這與地方行政干擾下的司法地方保護(hù)主義一樣不足為訓(xùn)。司法權(quán)力此時(shí)需要的是一種僅僅對(duì)法律負(fù)責(zé)的中立與低調(diào)的姿態(tài)，并拒絕任何一方在名分和體制上的“拉攏”。更重要的是，區(qū)域政權(quán)相互間及與中樞之間的博弈必須逐步在憲政體制下得到某種制度化的安排，從而將這一錯(cuò)位的“戰(zhàn)場”從司法領(lǐng)域最大程度的移開。含混的單一制框架現(xiàn)代政治體制下，并沒有地方權(quán)力絕對(duì)從屬于中樞的單一制。辛亥之前帝制時(shí)

7、代的政治架構(gòu)，才是絕對(duì)單一的，即地方的一切長官（同時(shí)亦是法官）完全由中樞進(jìn)行任命和委派。地方的行政和司法權(quán)力是一種不折不扣的中央權(quán)力，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)及其民眾間沒有絲毫合法性的紐帶。這是大一統(tǒng)君主制及其道統(tǒng)的一個(gè)核心。孫中山在辛亥時(shí)期提出了地方自治和建立美式聯(lián)邦的思想，上世紀(jì)20年代地方自治思潮和聯(lián)省自治運(yùn)動(dòng)一度風(fēng)云交匯，對(duì)幾千年君主集權(quán)造就的根深蒂固的的垂直政體傳統(tǒng)產(chǎn)生了一定的降解作用，并為未來從地方到中樞的自下而上的現(xiàn)代權(quán)力脈絡(luò)留下了伏筆。這一運(yùn)動(dòng)影響劇烈，中共在“二大”確立了“自由聯(lián)邦制原則”和建立“中華聯(lián)邦共和國”的革命思路，到蘇維埃共和國憲法大綱和中共七大論聯(lián)合政府的發(fā)表，地方自治和聯(lián)邦構(gòu)

8、想一直作為時(shí)代主流思潮被中國共產(chǎn)黨看作“新民主主義革命”的一個(gè)階段目標(biāo)。建國后我們實(shí)行了以代議制的全國人大為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的社會(huì)主義憲法體制。作為從辛亥到1949年間地方自治成果的一個(gè)保留和影響，地方行政權(quán)力和司法權(quán)力從此不再完全從屬于中樞，而形成了地方司法機(jī)關(guān)同時(shí)向同級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)和上級(jí)司法系統(tǒng)負(fù)責(zé)的混合體制。地方的“子公司化”，加上1984年民族區(qū)域自治制度和一國兩制構(gòu)想的初步實(shí)施，地方國家權(quán)力完全從屬和來自于中央的授予，這樣一種完全的單一制理念已不復(fù)存在。世界上也找不到一個(gè)實(shí)行代議制的單一制國家，不是以某種程度的地方自治為基礎(chǔ)的。這是因?yàn)榇h制是比單一制和聯(lián)邦制的區(qū)分更為重要的一個(gè)前提。因?yàn)槊褚馐菑牡胤街饘舆^濾的，一個(gè)建立在民意代表投票表決之上的憲法體制，必然以地方權(quán)力的某種自洽性作為國家權(quán)力的一個(gè)合法性來源。如果不將單一政體與復(fù)合政體的區(qū)分放在這樣一個(gè)前提下觀照，就容易過分夸大單一制下地方司法權(quán)力對(duì)中樞的完全依附地位。而實(shí)現(xiàn)司法權(quán)力的中央化，必然通過將地方司法整合在一個(gè)垂直的司法體系中的步驟來完成，這對(duì)真正的法官獨(dú)立是一種傷害而