從村民自治談老百姓的環(huán)境保護權(quán)

1、從村民自治談老百姓的環(huán)境保護權(quán)從村民自治談老百姓的環(huán)境保護權(quán)高高 利利 紅紅（中南財經(jīng)政法大學環(huán)境資源法研究所）（中南財經(jīng)政法大學環(huán)境資源法研究所）2008.2.27.2008.2.27.成都成都一、權(quán)力和權(quán)利一、權(quán)力和權(quán)利1 1、權(quán)力權(quán)力 指的是指的是“國家權(quán)力國家權(quán)力” 權(quán)力的直接內(nèi)容是公共利益公共利益 有關(guān)權(quán)力的法律關(guān)系是一種隸屬性的“支配一服從”關(guān)系 權(quán)利是法律所承認的個體利益?zhèn)€體利益； 法律關(guān)系則是一種平等的“權(quán)利一義務”關(guān)系。 權(quán)力一般指的是在某種社會關(guān)系中，一方社會主體促使另一方社會主體服從前者意志的力量促使另一方社會主體服從前者意志的力量。 權(quán)力的權(quán)力的表現(xiàn)方式表現(xiàn)方式: :

2、自我發(fā)展的行動權(quán)自我發(fā)展的行動權(quán)(Power to act) 束縛權(quán)力對象的控制權(quán)束縛權(quán)力對象的控制權(quán)(power to over)。 行動權(quán)與控制權(quán)表現(xiàn)為同一權(quán)力的兩個方面：行動權(quán)與控制權(quán)表現(xiàn)為同一權(quán)力的兩個方面：權(quán)力主體總是通過有效地制約權(quán)力對象的選擇權(quán)力主體總是通過有效地制約權(quán)力對象的選擇自由來實現(xiàn)自己的意志。自由來實現(xiàn)自己的意志。2 2、權(quán)利權(quán)利指的是一般民眾的權(quán)利指的是一般民眾的權(quán)利 在中國現(xiàn)行憲法中在中國現(xiàn)行憲法中n對中央國家機關(guān)使用了對中央國家機關(guān)使用了“職權(quán)職權(quán)”一詞一詞n對地方國家機關(guān)使用了對地方國家機關(guān)使用了“權(quán)限權(quán)限”一詞一詞n對公民則使用了對公民則使用了“權(quán)利權(quán)利”一詞

3、一詞3、權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別、權(quán)力與權(quán)利的區(qū)別n（1）權(quán)利一詞通常與個人利益相聯(lián)系，但權(quán)力或職權(quán)一詞只能代表家或集體利益，決不意味著行使職權(quán)者的任何個人益；n（2）權(quán)利可以放棄，而權(quán)力或職權(quán)卻不能放棄。享有權(quán)力的法律關(guān)系主體如果放棄權(quán)力，就會構(gòu)成失職或違法；（3）職權(quán)、權(quán)力是與國家強制力密切聯(lián)系的，公民權(quán)利遭到侵犯時，一般只能要求國家機關(guān)予以保護，而不能由公民自己強制實施；（4）權(quán)利關(guān)系需要國家作為第三者予以確認和保護，而權(quán)力關(guān)系則無需第三者的人。引申：政府權(quán)力法定原則政府權(quán)力法定原則政府權(quán)力法定原則是指根據(jù)干預權(quán)力的性質(zhì)和特征，一切干預權(quán)力都應當是法定的，它來源于法律，受法律的限制，越權(quán)無效 （

4、1）權(quán)力來源法定權(quán)力來源法定，政府的一切權(quán)力來源于憲法和法律的授權(quán)，“無法律就無行政”，政府不得通過經(jīng)濟或者行政法規(guī)、規(guī)章和文件為自己或下屬機關(guān)設定法律沒有授予的權(quán)力（2）依法干預依法干預 政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按照法定政府必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)按照法定的程序行使權(quán)力，不得濫用權(quán)力，不得在法的程序行使權(quán)力，不得濫用權(quán)力，不得在法律沒有規(guī)定的情況下使公民負擔義務或者侵律沒有規(guī)定的情況下使公民負擔義務或者侵害其權(quán)利，也不得在法律沒有規(guī)定的情況下害其權(quán)利，也不得在法律沒有規(guī)定的情況下免除特定人的法律義務免除特定人的法律義務（3）越權(quán)無效越權(quán)無效 政府超越法律的授權(quán)行使的權(quán)力無效，政府超越法律的授

5、權(quán)行使的權(quán)力無效，因越權(quán)行為造成相對人權(quán)利損害的，政府因越權(quán)行為造成相對人權(quán)利損害的，政府要承擔相應的行政責任，包括行政賠償責要承擔相應的行政責任，包括行政賠償責任。任。二、行政權(quán)與村民自治權(quán)性質(zhì)不二、行政權(quán)與村民自治權(quán)性質(zhì)不同，自治權(quán)不能代替行政權(quán)同，自治權(quán)不能代替行政權(quán)1、國家與社會不同 社會是在一定范圍內(nèi)的個人及其他們之間構(gòu)成的各種聯(lián)系的總和。社會相對于國家而言，是人類存在的一種自然狀態(tài)自然狀態(tài)。它強調(diào)的是一定范圍的成員相互聯(lián)系的自發(fā)自愿性、相互依賴性和文化上的同源性自發(fā)自愿性、相互依賴性和文化上的同源性。 在現(xiàn)代社會民主化的進程中，隨著社會成員民主意識的提高，社會民主管理手段的增加，國

6、家確實可以在社會生活的某些方面留出一定的空間，由社會成員自己管理自己。n國家行政權(quán)是國家行政機關(guān)依照憲法和法律，對國家公共事務進行行政管理的權(quán)力。n行政權(quán)的主體是國家行政機關(guān)。n國家行政權(quán)，是組織和管理國家事務的資格和能力，包括行政立法權(quán)、強制執(zhí)行權(quán)、說服、教育、協(xié)調(diào)、指揮、命令等權(quán)力。 2、村民自治是國家治理分權(quán)的結(jié)果，但分權(quán)就要分清楚（1）這種權(quán)力行使的主體必須是依法設立的國家行）這種權(quán)力行使的主體必須是依法設立的國家行政機關(guān)或受其委托、派出的機關(guān)；政機關(guān)或受其委托、派出的機關(guān)；（2）這種權(quán)力的行使具有）這種權(quán)力的行使具有 強制性的特征；強制性的特征；（3）這種權(quán)力行使的范圍，是國家的公共

7、事務。）這種權(quán)力行使的范圍，是國家的公共事務。 n村民自治權(quán)村民自治權(quán)是通過一定形式組織起來的區(qū)域性群眾組織依據(jù)國家立法對一定范圍內(nèi)的公共事務進行管理的權(quán)力。n這種權(quán)力來源于國家的授權(quán)，是國家通過立法，將一些可以由群眾自己辦好的事情交由群眾自己去辦理。n這些事務不需要國家強制力的介入，它可以這些事務不需要國家強制力的介入，它可以通過群眾性的公共契約解決。通過群眾性的公共契約解決。n村民委員會組織法村民委員會組織法第二條第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治屬于一種基層群眾性自治。n第八條第八條：“ 村民

8、委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設立。 村民委員會的設立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準。” n 村民自治屬于社會自治，而不是地方自治，村民自治屬于社會自治，而不是地方自治，不存在和中央、各級政府的分權(quán)。不存在和中央、各級政府的分權(quán)。n雖然村民自治是以一定的地域和人口為范圍雖然村民自治是以一定的地域和人口為范圍的，即行政村所屬的地域和人員范圍，但村的，即行政村所屬的地域和人員范圍，但村民自治并不能超越國家的法律和地方法規(guī)、民自治并不能超越國家的法律和地方法規(guī)、規(guī)章等，其自治的范圍僅局限于村內(nèi)的公益規(guī)章等，其自治的

9、范圍僅局限于村內(nèi)的公益事業(yè)和公共利益事業(yè)和公共利益村民自治權(quán)具有以下特征：n村民自治權(quán)的主體，是一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民。村民自治權(quán)的主體，是一定區(qū)域范圍內(nèi)的村民。n村民自治權(quán)的行使依靠的是群眾的自覺性、公眾村民自治權(quán)的行使依靠的是群眾的自覺性、公眾 的輿論，權(quán)力行使的手段主要是說服教育，不是的輿論，權(quán)力行使的手段主要是說服教育，不是強制手段強制手段 n村民自治權(quán)的行使范圍是一定區(qū)域的公共事務。村民自治權(quán)的行使范圍是一定區(qū)域的公共事務。：村民自治是權(quán)利權(quán)利自治而非權(quán)力權(quán)力自治 屬于社會自治，以自治主體個人的權(quán)屬于社會自治，以自治主體個人的權(quán)利為基礎利為基礎n 地方自治，存在地方和中央的分權(quán)，自治機

10、關(guān)地方自治，存在地方和中央的分權(quán)，自治機關(guān)行使的都是國家權(quán)力，所以地方自治是權(quán)力自治行使的都是國家權(quán)力，所以地方自治是權(quán)力自治三、環(huán)境保護在很大程度上屬于政務，三、環(huán)境保護在很大程度上屬于政務，其組織實施要依賴行政權(quán)，村民自治其組織實施要依賴行政權(quán)，村民自治權(quán)的行使空間有限權(quán)的行使空間有限村務 村務村務是一村范圍之內(nèi)關(guān)系村民共同利益的事是一村范圍之內(nèi)關(guān)系村民共同利益的事務。務。 村務的內(nèi)容由其性質(zhì)所決定，即村民認為必村務的內(nèi)容由其性質(zhì)所決定，即村民認為必須共同管理的事務即是村務，這與一定村的須共同管理的事務即是村務，這與一定村的經(jīng)濟發(fā)展條件、村民民主意識、自治能力相經(jīng)濟發(fā)展條件、村民民主意識、

11、自治能力相聯(lián)系。聯(lián)系。村務與政務的區(qū)別n性質(zhì)性質(zhì)不同n內(nèi)容內(nèi)容不同性質(zhì)不同n政務體現(xiàn)政府的意志 n村務則是涉及本村村民利益的事務 內(nèi)容不同n政務主要包括計劃生育、服兵役、收繳稅款、公安司法、民政事務、文化教育n村務主要包括本村范圍內(nèi)的公共事務和公益事業(yè)、經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃社會公共秩序、社區(qū)文化教育、村規(guī)民約及相關(guān)制度的建立等。 理論上應該劃分政務與村務的實施主體，實際上現(xiàn)在都是村委會 實施的手段、實施的程序、實施的法律后果及法律救濟也應不同。n我國的環(huán)境保護立法基本上是以城市為中心的，很少考慮農(nóng)村地區(qū)的情況，所以在社會分權(quán)的層面上，留給自治權(quán)運作的空間很小。n我國的村民自治屬于社會自治性質(zhì)，不

12、同于西方一些國家的地方自治，不能簡單套用他們的制度。以社區(qū)共管為例，社區(qū)想要行使的管理權(quán)基本上都屬于國家的行政權(quán)，因此這樣的實驗非常脆弱。 n我國的村民自治是歷史背景非常復雜，經(jīng)我國的村民自治是歷史背景非常復雜，經(jīng)歷了清末民國實行的政權(quán)下鄉(xiāng)歷了清末民國實行的政權(quán)下鄉(xiāng)改革開改革開放前的政黨下鄉(xiāng)放前的政黨下鄉(xiāng)改革開放后的民主下改革開放后的民主下鄉(xiāng)三個階段。鄉(xiāng)三個階段。n村民自治是政治民主的需要，但就有關(guān)調(diào)村民自治是政治民主的需要，但就有關(guān)調(diào)研來開，村民對于村民自治更多的期待是研來開，村民對于村民自治更多的期待是經(jīng)濟利益經(jīng)濟利益而不是而不是政治利益政治利益，對于政治的權(quán)，對于政治的權(quán)利的行使比較淡漠

13、。利的行使比較淡漠。1 1、村環(huán)境保護方面村規(guī)民約的制定權(quán)、村環(huán)境保護方面村規(guī)民約的制定權(quán)2 2、環(huán)境事務處理權(quán)、環(huán)境事務處理權(quán)3 3、調(diào)解和監(jiān)督權(quán)、調(diào)解和監(jiān)督權(quán)4 4、起訴和應訴權(quán)、起訴和應訴權(quán)5 5、處、處 罰罰6 6、環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)、環(huán)境協(xié)調(diào)權(quán)7 7、批評教育權(quán)、批評教育權(quán)8 8、接受監(jiān)督、接受監(jiān)督 民族地區(qū)的自治權(quán) n是指民族自治地方的自治機關(guān)，在是指民族自治地方的自治機關(guān)，在憲法憲法和和民民族區(qū)域自治法族區(qū)域自治法以及其他法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)以及其他法律授予和規(guī)定的權(quán)限內(nèi)，結(jié)合當?shù)孛褡逭?、?jīng)濟和文化的特點，自主地，結(jié)合當?shù)孛褡逭巍⒔?jīng)濟和文化的特點，自主地管理本地方、本民族內(nèi)部事務的

14、一種特定的民族權(quán)管理本地方、本民族內(nèi)部事務的一種特定的民族權(quán)利和國家權(quán)力。利和國家權(quán)力。n民族自治權(quán)本身還包含著根據(jù)民族自身的特殊人文民族自治權(quán)本身還包含著根據(jù)民族自身的特殊人文背景，對國家法律、法規(guī)、命令的背景，對國家法律、法規(guī)、命令的變通執(zhí)行權(quán)變通執(zhí)行權(quán)。n自治區(qū)自治法規(guī)的各種形式，如自治條例、自治區(qū)自治法規(guī)的各種形式，如自治條例、單行條例、變通規(guī)定和補充規(guī)定，在內(nèi)容上單行條例、變通規(guī)定和補充規(guī)定，在內(nèi)容上都必然包含著對國家法律的一定變通或者補都必然包含著對國家法律的一定變通或者補充，性質(zhì)上都屬于民族自治地方享有充，性質(zhì)上都屬于民族自治地方享有“變通變通權(quán)權(quán)”的范疇的范疇 我國法律對于這種

15、變通權(quán)提供了法律保障我國憲法我國憲法憲法憲法第第116116條：條：n民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定地民族的政治、經(jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。自治條例和單行條例。 民族區(qū)域自治法民族區(qū)域自治法n1919條條：有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?；奶攸c，制定自治條例和單行條例。 n20條：上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和條：上級國家機關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實際情況的指示，如有不適合民族自治地方實際情況的，自治機關(guān)可

16、以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，自治機關(guān)可以報經(jīng)該上級國家機關(guān)批準，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行。 中華人民共和國立法法中華人民共和國立法法n第第6666條第條第2 2款：款：自治條例和單行條例可以依照自治條例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，對當?shù)孛褡宓奶攸c，對法律法律和行政法規(guī)的規(guī)定和行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。作出變通規(guī)定。 n第第8181條規(guī)定：條規(guī)定：自治條例和單行條例依法對法自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。定。森林法森林法n第四十八條：第四十八條：民族自治地方不能全部適用本民族自治地方不能全部適用本法規(guī)定的，自治機關(guān)可以根據(jù)本法的原則，法規(guī)定的，自治機關(guān)可以根據(jù)本法的原則，結(jié)合民族自治地方的特點，制定變通或者補結(jié)合民族自治地方的特點，制定變通或者補充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全充規(guī)定，依照法定程序報省、自治區(qū)或者全國人民代表大會常務委員會批準施行。國人民代表大會常務委員會批準施行。 遺憾的是，地方在運用這些權(quán)力方面不積遺憾的是，地方在運用這些權(quán)力方面不積極。這表現(xiàn)在兩