民辦學(xué)校分類管理若干疑難問題及解析

1、    民辦學(xué)校分類管理若干疑難問題及解析    (二)改革策略的選擇要有適當(dāng)?shù)膹椥悦褶k學(xué)校分類管理是我國民辦教育改革發(fā)展的長遠(yuǎn)戰(zhàn)略性問題和頂層的制度設(shè)計問題，也是一項(xiàng)需要積極穩(wěn)妥推進(jìn)的系統(tǒng)工程。當(dāng)前，社會各界都意識到民辦學(xué)校分類改革的復(fù)雜性，認(rèn)識到不能僅僅以理論上的“兩分法”標(biāo)準(zhǔn)簡單劃一地對民辦學(xué)校進(jìn)行分類，而應(yīng)注重分類改革策略選擇的靈活性，強(qiáng)調(diào)以前瞻性的目光洞察與識別改革進(jìn)程中的機(jī)會和風(fēng)險。為平衡和兼顧民辦學(xué)校分類改革中各利益相關(guān)方的利益訴求，在恪守分類標(biāo)準(zhǔn)的同時，學(xué)者們提出應(yīng)該先進(jìn)行分類改革試點(diǎn)，試點(diǎn)學(xué)校的確定須講求協(xié)商性和自愿性，要以清晰的改革愿

2、景引導(dǎo)辦學(xué)者自愿加入試點(diǎn)行列，在試點(diǎn)中積極探索如何對民辦學(xué)校辦學(xué)中的物質(zhì)利益分配格局進(jìn)行有序的、漸進(jìn)的調(diào)整，再根據(jù)試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)逐步擴(kuò)大分類管理改革的范圍。在此問題上，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)(以下簡稱綱要)第67條也明確提出“開展對營利性和非營利性民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)”，即鼓勵地方嘗試解決民辦學(xué)校分類管理的重大問題，探索完善分類改革的配套制度，靈活制定分類管理的策略方案，為整體構(gòu)建營利與非營利性民辦學(xué)校的分類管理體制進(jìn)行先期探索。另外，為盡可能調(diào)動辦學(xué)者的積極性，并贏得他們對分類管理的參與和支持，力避因規(guī)則的過度調(diào)整引發(fā)辦學(xué)者的“政策性恐慌”，先行試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)注

3、意選擇既可符合現(xiàn)行立法框定的分類原則標(biāo)準(zhǔn)，又能切合本地民辦教育實(shí)際的靈活管用的分類改革方案。例如，“考慮到現(xiàn)有民辦學(xué)校多數(shù)屬于出資辦學(xué)這一客觀現(xiàn)實(shí)，對轉(zhuǎn)為非營利性的學(xué)校，建議采取基于承認(rèn)貢獻(xiàn)、維護(hù)權(quán)益的一次性補(bǔ)償政策，以實(shí)現(xiàn)分類管理的平穩(wěn)過渡”5。再如作為國家民辦教育綜合改革試點(diǎn)地的浙江溫州，為了能較為順利地推進(jìn)民辦學(xué)校分類改革，在其出臺的關(guān)于實(shí)施國家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見中對投資回報這一敏感性問題做了靈活處理，規(guī)定了頗具過渡意義的合理回報制度：“登記為民辦事業(yè)單位法人的民辦學(xué)校，在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留學(xué)校發(fā)展基金以及提取其他有關(guān)費(fèi)用后，在辦學(xué)有結(jié)余的前提下，經(jīng)學(xué)校決策

4、機(jī)構(gòu)研究決定，并報教育行政部門批準(zhǔn)，可從辦學(xué)結(jié)余中提取一定比例的經(jīng)費(fèi)，用于獎勵出資人。年獎勵金額不超過出資人累積出資額為基數(shù)的銀行一年期貸款基準(zhǔn)利率兩倍?！敝袊逃龑W(xué)會副會長朱永新對此問題也有相關(guān)論述，他指出：“為避免出現(xiàn)逆向選擇和公地悲劇，對于非營利性民辦學(xué)校出資及累積資產(chǎn)的處置，建議兼顧舉辦者的實(shí)際利益，由國家確定基本原則，授權(quán)地方政府制定資產(chǎn)切割的具體操作辦法。”6三、如何把握地方自主改革與中央宏觀指導(dǎo)的關(guān)系當(dāng)前，我國民辦學(xué)校的分類管理改革已進(jìn)入實(shí)質(zhì)性推進(jìn)階段，漸趨步入深水區(qū)，分類改革所遭遇的阻力也不斷加大。由于我國營利與非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)規(guī)則尚未確立，民辦學(xué)校多元利益相關(guān)者之間的復(fù)

5、雜關(guān)系難以理順，分類改革所面臨的一些深層次矛盾和問題觸及教育法、高等教育法等國家現(xiàn)行的基本立法和政策規(guī)章，再加之我國民辦教育發(fā)展的地區(qū)差異顯著，分類改革的理論鋪墊和實(shí)踐探索也不充分，致使民辦學(xué)校分類改革推進(jìn)難度明顯較大。那么，在“分類已成為改革的方法論”、“改革中能否運(yùn)用分類思維是檢驗(yàn)治理能力和水平的重要標(biāo)志”7的當(dāng)下，如何才能積極穩(wěn)妥、深入持續(xù)地推進(jìn)民辦學(xué)校分類改革呢？(一)鼓勵地方大膽自主改革民辦學(xué)校分類改革要蹚過深水區(qū)，跨越攻堅(jiān)區(qū)，既需破解關(guān)鍵性難題，又要化解現(xiàn)實(shí)性風(fēng)險。面對各方利益主體，如何形成改革共識？面對多元利益訴求，如何求取最大公約數(shù)？在此問題上，中央政府已經(jīng)認(rèn)識到需要地方民辦學(xué)

6、校分類改革先行先試的創(chuàng)造性工作來為其帶路了。通過給予試點(diǎn)區(qū)域充分的自主權(quán)，授予試點(diǎn)地方政府大膽改革的“尚方寶劍”，允許地方?jīng)_破一些現(xiàn)行立法和政策的條框束縛，鼓勵地方敢于啃硬骨頭、敢于涉險灘，激發(fā)地方改革的自主活力，積累地方改革的有益經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新與恪守法治的有機(jī)統(tǒng)一，避免陷入“一改革就違法”的輿論怪圈。自2011年以來，以上海、浙江、廣東、吉林為民辦學(xué)校分類改革主要試點(diǎn)地的分類改革正在進(jìn)行之中。浙江溫州出臺了關(guān)于實(shí)施國家民辦教育綜合改革試點(diǎn)加快教育改革與發(fā)展的若干意見及一系列配套文件，采取“循序漸進(jìn)、自主選擇”的模式對分類管理進(jìn)行了試點(diǎn)，并力圖實(shí)現(xiàn)分類改革從“全國試點(diǎn)”向“全國示范”的跨越

7、；陜西省出臺了被譽(yù)為“地方民辦高等教育政策創(chuàng)新典范”的政策文本關(guān)于進(jìn)一步支持和規(guī)范民辦高等教育發(fā)展的意見，并以文本為指引在實(shí)踐中較大程度地實(shí)現(xiàn)了教育部所期望的民辦學(xué)校分類管理、事業(yè)法人、教師待遇、法人治理和規(guī)范管理等方面的改革與突破；廣東省出臺的關(guān)于促進(jìn)民辦教育規(guī)范特色發(fā)展的意見從管理機(jī)制、扶持力度、保障措施等方面提出23條意見，鼓勵各地開展民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)，創(chuàng)新民辦教育管理制度，完善民辦學(xué)校法人登記辦法等，并明確提出到2018年基本建成民辦教育強(qiáng)省?？傮w而言，上述地方政府對于民辦學(xué)校分類管理試點(diǎn)改革的舉措不一，路徑多樣，方法多元，但是只要有利于推動該區(qū)域民辦教育的健康發(fā)展，就都應(yīng)該得到國

8、家層面的支持和鼓勵，并盡可能引導(dǎo)社會各方對這種地區(qū)性的試點(diǎn)改革采取“少爭議”、“多包容”的態(tài)度，讓歷經(jīng)一段時間運(yùn)行而產(chǎn)生的實(shí)際改革成果作為評判改革舉措是否可行及應(yīng)否在全國推廣的根本依據(jù)。(二)加強(qiáng)中央宏觀統(tǒng)籌指導(dǎo)作為民辦教育綜合改革突破口的民辦學(xué)校分類管理改革是我國教育管理體制改革的有機(jī)組成部分。為了保證各地分類改革試點(diǎn)工作能按照綱要的總體要求系統(tǒng)有序地推進(jìn)，中央層面應(yīng)該加強(qiáng)宏觀統(tǒng)籌指導(dǎo)和改革的頂層設(shè)計。這是因?yàn)椤懊^過河”的地方試點(diǎn)式分類改革作為一種漸進(jìn)式的改革模式，遵循由易入難的原則，能有效避免社會震蕩，其現(xiàn)實(shí)價值顯而易見，然而隨著改革不斷地步入深水區(qū)，各種深層次的矛盾和問題紛紛顯露并

9、盤根錯節(jié)地糾合在一起，加之民辦學(xué)校分類管理本質(zhì)上是一項(xiàng)綜合性很強(qiáng)的社會系統(tǒng)工程，涉及國家諸多相關(guān)立法和政策的配套性調(diào)整。例如，“民辦教育在分類改革內(nèi)容上，涉及招生考試、培養(yǎng)模式、課程學(xué)制、內(nèi)部治理等方面；在外部環(huán)境上，涉及登記、產(chǎn)權(quán)、稅費(fèi)、社保等政策法規(guī)；在管理職能上，涉及教育、人力資源和社會保障、編制、發(fā)展改革、民政、財政、稅務(wù)、工商等諸多部門”8，這就要求格外重視中央層面的改革頂層設(shè)計，加強(qiáng)對改革的統(tǒng)籌力度，真正把民辦學(xué)校分類管理改革提升到制度、體制、機(jī)制建設(shè)的高度上。然而自2011年全國民辦學(xué)校分類管理改革試點(diǎn)啟動至今，改革的進(jìn)展和成效并不明顯，改革尚未在關(guān)鍵性環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性突破。我國民

10、辦學(xué)校分類管理改革之所以步履遲緩，“其中一個關(guān)鍵因素是國家在分類管理的改革目標(biāo)、改革方向、改革路徑、改革框架、改革制度等方面缺乏高屋建瓴的頂層設(shè)計”9。由于國家層面分類改革統(tǒng)籌規(guī)劃的缺位，直接導(dǎo)致當(dāng)前我國民辦學(xué)校分類改革試點(diǎn)地區(qū)出臺改革方案時缺乏基本的底線性依據(jù)，在此情況下，試點(diǎn)地區(qū)為降低改革推進(jìn)的阻力和難度，就有可能模糊營利與分營利性民辦學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)，泛化非營利性民辦學(xué)校的概念，進(jìn)而大大降低試點(diǎn)改革的現(xiàn)實(shí)意義。為此，為提升民辦學(xué)校分類改革試點(diǎn)的實(shí)效性，中央教育行政部門需加強(qiáng)對改革全局的戰(zhàn)略性指導(dǎo)，突出關(guān)聯(lián)、帶動、引領(lǐng)全局的重大改革任務(wù)，對關(guān)乎民辦學(xué)校分類改革的關(guān)鍵性問題，如教育究竟能否營利

11、、何種類型的民辦學(xué)?？梢誀I利、營利性民辦學(xué)校的經(jīng)營范圍、如何實(shí)現(xiàn)營利與非營利性民辦學(xué)校的均衡發(fā)展等，做出較為明確的判斷和清晰的界定，確保全國范圍內(nèi)民辦學(xué)校分類管理改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。參考文獻(xiàn)：1王烽.談營利性與非營利性民辦學(xué)校分類管理問題j.廣西師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2010(3)：7.2趙應(yīng)生，鐘秉林，洪煜.積極穩(wěn)妥地推進(jìn)民辦教育分類管理j.中國高教研究，2011(10)：23.3賈建國.浙江溫州和陜西民辦學(xué)校分類管理的政策分析j.現(xiàn)代教育管理，2014(12)：97.4朱永新.為民辦教育營造公平制度環(huán)境n.人民日報，2014-08-13(20).5方建鋒.民辦學(xué)校營利性和非營利性分類管理的實(shí)證分析j.教育發(fā)展研究，2011(24)：22.6朱永新.為民辦教育發(fā)展創(chuàng)造公平友好的制度環(huán)境